當(dāng)代中國(guó)城市基層治理的新范式

丁云 么瑩瑩

改革開(kāi)放30多年以來(lái)，我國(guó)大中型城市基本上形成了以街道辦事處和居委會(huì)體制（簡(jiǎn)稱(chēng)街居制）為基礎(chǔ)的城市社會(huì)管理體制。協(xié)商民主理念引入城市基層治理，在拓展基層民主渠道的同時(shí)，更能讓社區(qū)的行動(dòng)主體自由、自愿、平等地組織起來(lái)，實(shí)現(xiàn)政黨組織、基層政府、社區(qū)單位、社團(tuán)組織和社區(qū)居民之間的理性合作，通過(guò)公共平臺(tái)參與社區(qū)公共事務(wù)的協(xié)商和討論，以達(dá)成社區(qū)行動(dòng)主體廣泛接受的共識(shí)，從而實(shí)現(xiàn)城市基層從管理到治理的轉(zhuǎn)變。

協(xié)商民主與治理緊密相聯(lián)

要理解城市基層治理，首先要理解治理。治理理論在20世紀(jì)80年代興起于西方一些國(guó)家，由“地方治理”到“公司治理”發(fā)展為“公共治理”，現(xiàn)已成為全球政府治國(guó)轉(zhuǎn)型的普遍趨勢(shì)。治理是各種公共的或私人的機(jī)構(gòu)和個(gè)人管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程。治理概念強(qiáng)調(diào)的是多元主體、多向權(quán)力、協(xié)調(diào)互動(dòng)、資源共享。也就是說(shuō)，治理意味著通過(guò)政府與公民之間的自覺(jué)、自愿的持續(xù)互動(dòng)以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。黨的十八屆三中全會(huì)公報(bào)9次提到“治理”，全會(huì)通過(guò)的《決定》則有24次出現(xiàn)“治理”一詞。從“管理”到“治理”，一字之差凸現(xiàn)了黨執(zhí)政理念的升華、治國(guó)方略的轉(zhuǎn)型，將對(duì)中國(guó)未來(lái)發(fā)展產(chǎn)生重大影響 ?，F(xiàn)代國(guó)家治理亦是一種民主治理，城市基層治理是國(guó)家治理體系的重要組成部分。

協(xié)商民主理論興起于20世紀(jì)80年代的美國(guó)，在21世紀(jì)初為我國(guó)學(xué)術(shù)界所廣泛關(guān)注。協(xié)商民主已經(jīng)成為我國(guó)社會(huì)主義民主的重要形式。協(xié)商民主追求一種善治的民主模式，主張作為民主政治之主體的公民，自由、平等、理性地參與到影響自己的公共決策的討論中去，通過(guò)討論逐漸實(shí)現(xiàn)偏好的轉(zhuǎn)換，最終達(dá)成共識(shí)，解決問(wèn)題。它是一種多元主體共同參與的治理型民主，與治理理念具有密切的關(guān)聯(lián)。

2006年2月，中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)》明確指出：“人民通過(guò)選舉、投票行使權(quán)力和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同性問(wèn)題取得一致意見(jiàn)，是我國(guó)社會(huì)主義民主的兩種重要形式。”黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)社會(huì)主義協(xié)商民主是我國(guó)人民民主的重要形式，并作出健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度的戰(zhàn)略部署。這對(duì)于堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，推進(jìn)政治體制改革，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主具有重要意義。十八屆三中全會(huì)提出把“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”列為全面深化改革的總目標(biāo)，提出要“加快形成科學(xué)有效的治理體制，發(fā)展基層民主，開(kāi)展形式多樣的基層民主協(xié)商，建立健全居民、村民監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”。

這些論述為我國(guó)基層民主及城市基層治理的發(fā)展指明了方向。在新的歷史條件下，協(xié)商民主被賦予更為廣泛的內(nèi)涵，它把有序參與、平等議事、凝聚共識(shí)、民主監(jiān)督、科學(xué)決策、協(xié)調(diào)各方、和諧發(fā)展融為一體，具有更大的包容性和有效性。協(xié)商民主落實(shí)到城市基層治理中，可以充分利用既有政治資源，拓寬民主參與渠道，吸納各方意見(jiàn)和建議，集中各方智慧和力量，使基層黨委和政府的決策更加科學(xué)合理，形成強(qiáng)大社會(huì)合力。

協(xié)商民主是完善城市基層治理的現(xiàn)實(shí)要求

當(dāng)前，市場(chǎng)化、城市化和現(xiàn)代化進(jìn)程加速推進(jìn)，城市基層治理日益復(fù)雜與艱難。城市基層治理不能僅僅停留在以制度規(guī)范和科學(xué)規(guī)劃為特征的管理上，而是應(yīng)該積極開(kāi)發(fā)、利用各種治理資源，實(shí)現(xiàn)政黨組織、基層政府、社團(tuán)組織、社區(qū)單位以及社區(qū)居民之間的理性合作，以構(gòu)建和諧的社區(qū)共同體。協(xié)商民主是完善基層治理的必然要求。

首先，協(xié)商民主是滿(mǎn)足社區(qū)主體多元需求和共同利益的需要。在城市基層，存在各種各樣的多元利益。但是，多元利益的存在也是以共同利益為前提的，對(duì)共同利益的需要和不斷交換利益的要求是有效治理社區(qū)共同體的必要條件。從某種意義上講，利益主體越是多元化，共同利益的需要越是迫切，對(duì)解決共同利益和多元利益的機(jī)制安排的需求也越發(fā)強(qiáng)烈。因?yàn)椋鐓^(qū)共同體中的利益多元化日益明顯，越需要共同體的約束，越需要在遵守共同體的游戲規(guī)則下，通過(guò)理性參與和互動(dòng)、博弈，形成共同利益的均衡點(diǎn)。比如，環(huán)境美化、小區(qū)停車(chē)、鄰里關(guān)系、文化場(chǎng)所等利益指向，都離不開(kāi)社區(qū)共同體的參與、溝通和交流。

其次，協(xié)商民主能化解當(dāng)前城市基層治理的內(nèi)在矛盾?，F(xiàn)階段，城市基層治理同農(nóng)村基層治理具有相似的同構(gòu)性，即都具有濃厚的權(quán)力“三元混合結(jié)構(gòu)”：政黨組織、政府和社區(qū)自治組織三者的權(quán)力相互交織在一起。三者共存有客觀性，也符合我國(guó)政治生活需要。但問(wèn)題是，它們之間缺乏有效的互動(dòng)：公共管理者在自上而下的“壓力型政府體制”中，事無(wú)巨細(xì)地承擔(dān)著管理的任務(wù)，但是，在公共資源的供給、開(kāi)發(fā)與利用日益規(guī)范化以及城市社區(qū)認(rèn)同和集體行動(dòng)極其有限的條件下，它既缺乏強(qiáng)有力的管理手段，又缺乏社區(qū)民眾的積極支持。而另一端則是社區(qū)居民的需求在既定的政治框架下，不僅難以滿(mǎn)足，而且無(wú)法行之有效地表達(dá)。在這種情況下，治理的真空也就隨之出現(xiàn)，社會(huì)矛盾一觸即發(fā)。顯然，解決這種問(wèn)題，在社會(huì)日益多元化的今天，沿用增強(qiáng)政府控制能力，實(shí)行直接管理的傳統(tǒng)方法，是難以奏效的。那么，什么方法能化解這種內(nèi)在矛盾呢？即是協(xié)商民主。通過(guò)協(xié)商民主的模式，可以充分調(diào)動(dòng)社區(qū)的各類(lèi)行為主體，以對(duì)話(huà)與協(xié)商為平臺(tái)，理性交流和溝通，以求達(dá)成共識(shí)，從而取得治理的有效性。

第三，協(xié)商民主在城市基層治理中的有效運(yùn)作有賴(lài)于公共參與的擴(kuò)展與深入。長(zhǎng)期以來(lái)，城市基層治理的格局非常復(fù)雜，基層區(qū)域被復(fù)雜的單位體制所分割。在單位制的社會(huì)中，一個(gè)居民區(qū)內(nèi)，絕大部分人都把生活交往的重心放在為其提供各種社會(huì)資源的單位，社區(qū)公共參與因此變得非常稀少，公共交往領(lǐng)域也非常狹隘，致使城市居民區(qū)成了一個(gè)“陌生人社會(huì)”。當(dāng)然，這并不是說(shuō)在城市基層沒(méi)有人參與社區(qū)事務(wù)了?？陀^而言，當(dāng)前城市基層的公共參與在歷史的基礎(chǔ)上繼續(xù)發(fā)生了角色及公共意識(shí)的變化。經(jīng)常、高效地參與公共事務(wù)的人多是社區(qū)精英，比如掌握各種政治、行政權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)干部，擁有其他各類(lèi)優(yōu)勢(shì)社會(huì)資源的成功人士，他們的參與直接影響著基層治理的績(jī)效。而普通的社區(qū)居民，其公共參與則受客觀條件的制約相對(duì)不足。即使有參與，也多是儀式性、表面化的，沒(méi)有深入到治理的深層問(wèn)題。而協(xié)商民主則往往強(qiáng)調(diào)參與的平等、理性、廣度和深度。因此，無(wú)論是從治理還是從協(xié)商民主的角度來(lái)看，都要求公共參與能得以擴(kuò)展與深入。既要有精英階層的參與，也要有普通居民的參與;既要包含與社區(qū)聯(lián)系比較多的群體，比如社區(qū)黨員，社區(qū)成員，樓棟負(fù)責(zé)人，中老年婦女及一些弱勢(shì)群體，也要包含年輕的職業(yè)群體;既要參與到基層治理中的簡(jiǎn)單、容易解決的問(wèn)題，也要深度參與到基層治理的核心問(wèn)題，比如社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整，利益分配等等。

“問(wèn)政”機(jī)制是協(xié)商民主城市治理的有效實(shí)踐

協(xié)商民主作為中國(guó)社會(huì)主義政治文明建設(shè)的新理念，正在經(jīng)歷從理論到實(shí)踐的轉(zhuǎn)換。北京市朝陽(yáng)區(qū)麥子店街道在社區(qū)治理中全面推行“問(wèn)政”機(jī)制，有力推進(jìn)了協(xié)商民主在基層的實(shí)踐和發(fā)展，為城市基層治理提供了一個(gè)協(xié)商對(duì)話(huà)、利益訴求、矛盾化解和公共服務(wù)的新范式，對(duì)構(gòu)建和諧社區(qū)建設(shè)具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

朝陽(yáng)區(qū)麥子店街道地處東三環(huán)和東四環(huán)之間，轄域面積6.5平方公里。下轄朝陽(yáng)公園社區(qū)、農(nóng)展南里、霞光里、棗營(yíng)北里、棗營(yíng)里共5個(gè)社區(qū)，有常住居民5萬(wàn)人，其中外籍居民7000多人，街道成立于1992年。2011年以來(lái)，街道積極推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新和社區(qū)治理探索，逐步建立了“問(wèn)政于民”的新機(jī)制?！皢?wèn)政于民”簡(jiǎn)稱(chēng)“問(wèn)政”?！罢敝副娙酥?，公共事務(wù)。問(wèn)政指的是咨詢(xún)和協(xié)商公共事務(wù)。其中，問(wèn)政的主體是政府，問(wèn)政的對(duì)象是人民群眾?！皢?wèn)政于民”即向人民群眾咨詢(xún)問(wèn)題，同人民群眾協(xié)商公共事務(wù)。問(wèn)政分為問(wèn)需、問(wèn)計(jì)、問(wèn)責(zé)三部分。問(wèn)政的基礎(chǔ)是問(wèn)需，即在街道“初選協(xié)商會(huì)”收集民需，解決“辦什么”的問(wèn)題;問(wèn)政的核心是問(wèn)計(jì)，即在獲取真實(shí)、客觀的民需基礎(chǔ)上，政府需要主動(dòng)回到人民群眾中去，與人民群眾協(xié)商“怎么辦”;問(wèn)政的關(guān)鍵是問(wèn)責(zé)，即引入群眾監(jiān)督機(jī)制，在每年的問(wèn)政座談會(huì)上，針對(duì)前一年實(shí)事工程辦理情況，由議事代表進(jìn)行評(píng)議打分，公開(kāi)透明是將問(wèn)責(zé)落到實(shí)處的基本條件。這一機(jī)制的建立，表明城市基層政府已經(jīng)開(kāi)始由傳統(tǒng)的“權(quán)威型治理”模式向“商議合作型治理”的模式轉(zhuǎn)變，開(kāi)辟了一條新的基層協(xié)商民主的渠道，對(duì)構(gòu)建和諧社區(qū)建設(shè)和民主治理新平臺(tái)具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

構(gòu)建協(xié)商對(duì)話(huà)平臺(tái)是實(shí)現(xiàn)基層民主治理與和諧社區(qū)建設(shè)的內(nèi)在保證。在問(wèn)政過(guò)程中，協(xié)商對(duì)話(huà)在社區(qū)和街道兩個(gè)層面展開(kāi)。在社區(qū)層面，有社區(qū)議事會(huì)。在街道層面，有“初選協(xié)商會(huì)”和“問(wèn)政座談會(huì)”。這些開(kāi)放的、吸納廣泛社會(huì)主體和力量參與協(xié)商對(duì)話(huà)的平臺(tái)，對(duì)于利益問(wèn)題的解決和治理提供了一種多方參與的機(jī)制，對(duì)多元利益沖突的化解提供了一種新的渠道，是實(shí)現(xiàn)民主治理建設(shè)和諧社區(qū)的內(nèi)生保證。一是多元化對(duì)話(huà)協(xié)商?！俺踹x協(xié)商會(huì)”由三部分人組成：由社區(qū)議事會(huì)推選的議政代表;由街道邀請(qǐng)的社會(huì)專(zhuān)業(yè)人士，包括政府委辦局的人士，也包括在“問(wèn)需”過(guò)程當(dāng)中提交過(guò)建議案的住在本地區(qū)的外籍人員;辦事處的領(lǐng)導(dǎo)班子及科室負(fù)責(zé)人，其中還包括律師。社區(qū)議事會(huì)的參加人員有居民常務(wù)代表、社會(huì)單位代表、物業(yè)代表、業(yè)務(wù)會(huì)代表。其中也包括社區(qū)黨代表和社區(qū)工作者，還有社區(qū)根據(jù)議事內(nèi)容所涉及的相關(guān)專(zhuān)業(yè)內(nèi)容聘請(qǐng)的社會(huì)專(zhuān)業(yè)部門(mén)組成的議事會(huì)。二是多領(lǐng)域?qū)υ?huà)協(xié)商。凡涉及群眾切身利益，諸如勞動(dòng)就業(yè)、房屋拆遷、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)、居民消費(fèi)、土地征用等，都可以通過(guò)協(xié)商的形式，讓所有利益主體參與討論，通過(guò)不同意見(jiàn)的交流和協(xié)商達(dá)成共識(shí)，最大限度地實(shí)現(xiàn)公共利益。三是多渠道對(duì)話(huà)協(xié)商。采取面對(duì)面交流、信訪接待、上門(mén)聽(tīng)取意見(jiàn)、召開(kāi)協(xié)調(diào)會(huì)等形式，及時(shí)解決涉及群眾切身利益的問(wèn)題，讓社會(huì)群體中各種不同意見(jiàn)和要求，在理性對(duì)話(huà)中得到系統(tǒng)、綜合的反映，達(dá)成一定的共識(shí)，使公共決策最大限度地平衡各方利益，促進(jìn)和諧發(fā)展。

構(gòu)建利益訴求平臺(tái)是實(shí)現(xiàn)基層民主治理與和諧社區(qū)建設(shè)的外在要求。在當(dāng)前利益格局多元化的時(shí)代，要實(shí)現(xiàn)建設(shè)和諧社會(huì)的偉大目標(biāo)，努力構(gòu)建一個(gè)程序規(guī)范、科學(xué)公正、廣泛參與的多元利益訴求機(jī)制和平臺(tái)至關(guān)重要?！皢?wèn)政于民”帶給群眾一個(gè)合法正當(dāng)?shù)耐緩胶头绞絹?lái)表達(dá)自身需求和意見(jiàn)，實(shí)現(xiàn)和維護(hù)自身利益。一是直接了解訴求?！皢?wèn)政于民”使街道和社區(qū)干部做到身體走進(jìn)社區(qū)、思想走進(jìn)群眾、工作走進(jìn)實(shí)際，主動(dòng)問(wèn)需于民、問(wèn)計(jì)于民、問(wèn)政于民。這一平臺(tái)使廣大群眾的利益訴求直接反映到街道決策層，避免渠道長(zhǎng)、環(huán)節(jié)多導(dǎo)致的利益訴求失真、失效或遺失。二是形成收集訴求的合力。問(wèn)政過(guò)程中的“初選協(xié)商會(huì)”和“問(wèn)政座談會(huì)”能夠充分發(fā)揮各級(jí)人民代表、政協(xié)委員、黨代表和各民主黨派在反映社情民意中的作用，并廣泛宣傳動(dòng)員各類(lèi)社團(tuán)組織和個(gè)人志愿者支持、幫助群眾表達(dá)他們的利益訴求，給他們以必要的政策、人力、物力鼓勵(lì)與支持，從而形成協(xié)助群眾利益訴求工作的網(wǎng)絡(luò)。三是有效解決訴求?！皢?wèn)政于民”不僅在收集社情民意方面及時(shí)全面，更能直接快速地轉(zhuǎn)化到訴求解決程序，這得益于“問(wèn)政于民”不僅是收集訴求的平臺(tái)，也是解決訴求的平臺(tái)。因此，越來(lái)越多的居民樂(lè)于通過(guò)“問(wèn)政”解決訴求。

構(gòu)建公共服務(wù)平臺(tái)是實(shí)現(xiàn)基層民主治理與和諧社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)所向。問(wèn)政于民機(jī)制堅(jiān)持在群眾身邊解決群眾的事，充分發(fā)揮協(xié)同優(yōu)勢(shì)，4年多的實(shí)踐取得了顯著成效，得到了群眾的認(rèn)可和贊揚(yáng)。一是服務(wù)資源全面。在社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下，單靠社區(qū)、街道或政府某個(gè)部門(mén)的力量往往無(wú)法滿(mǎn)足千差萬(wàn)別的公共服務(wù)需求。麥子店街道充分整合就業(yè)、社保、民政、公安、司法、人口、衛(wèi)生、文化等部門(mén)的社會(huì)管理職能和服務(wù)資源，構(gòu)建起社區(qū)綜合管理和公共服務(wù)平臺(tái)，從多層面、多渠道、多角度為社區(qū)廣大居民群眾提供公共服務(wù)保障。二是服務(wù)力量專(zhuān)業(yè)。問(wèn)政過(guò)程中集合了較為專(zhuān)業(yè)的力量，為專(zhuān)業(yè)化服務(wù)奠定了基礎(chǔ)。另外，“問(wèn)政于民”機(jī)制充分動(dòng)員各種專(zhuān)業(yè)力量，強(qiáng)化社團(tuán)的自覺(jué)服務(wù)意識(shí)，培育引導(dǎo)各種專(zhuān)業(yè)化公益性組織，動(dòng)員志愿者力量，為社區(qū)居民提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。按照“數(shù)據(jù)向上集中，服務(wù)向下延伸”的建設(shè)目標(biāo)，建立完整高效的與社區(qū)民生工作、社會(huì)保障公共服務(wù)各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作相適應(yīng)的信息系統(tǒng)，利用信息化技術(shù)手段廣泛開(kāi)展民生工作、社會(huì)保障等公共服務(wù)。三是服務(wù)內(nèi)容和形式多樣。在送政策知識(shí)到社區(qū)方面，充分利用與群眾面對(duì)面交流的機(jī)會(huì)，通過(guò)作講座、上黨課、組織廣場(chǎng)主題活動(dòng)等，宣傳市、區(qū)黨代會(huì)精神和決策部署，開(kāi)展政策解讀、答疑解惑和法律咨詢(xún)。在服務(wù)基層組織建設(shè)方面，按照創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)的要求，主動(dòng)幫助基層抓好班子、隊(duì)伍、陣地和制度建設(shè)，主動(dòng)為基層黨組織在改進(jìn)工作方式、增強(qiáng)服務(wù)功能、加強(qiáng)自身建設(shè)、擴(kuò)大工作覆蓋面等方面建言獻(xiàn)策，幫助基層理清思路、明確目標(biāo)，不斷提升基層黨組織的凝聚力、戰(zhàn)斗力和帶領(lǐng)群眾科學(xué)發(fā)展的能力水平。

城市基層從“管理”到“治理”模式的改變，客觀上要求公民有序而廣泛地參與，實(shí)行協(xié)商民主。協(xié)商民主落實(shí)到城市基層，以化解利益沖突，減少矛盾，實(shí)現(xiàn)廣泛的民主與集中相統(tǒng)一，最大程度地調(diào)動(dòng)社區(qū)居民和其他各類(lèi)主體參與的熱情和積極性，使基層治理既講求效率，又充滿(mǎn)活力。

（作者單位：北京工業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院）

責(zé)任編輯：譚 ? 丁