改革的法治思維

呂廷君

法治重在建章立制和法律制度的貫徹落實，其根本目的在于維護既有制度的連續(xù)性，保障人民的意志和利益，保持社會秩序的穩(wěn)定。這就是法學(xué)理論所說的法治的保守性或者叫守成性。法治雖然守成，但并不排斥改革，改革也不否定法治，兩者具有相融關(guān)系。改革的法治思維與傳統(tǒng)中國社會的改革思維具有很大不同，除了正確認識和處理黨和政府與改革的關(guān)系之外，還需要把握好以下幾個問題：改革需要正確處理權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系，改革必須以權(quán)利與義務(wù)的價值平衡為出發(fā)點，需要通過細化的程序控制把握改革的進程和節(jié)奏，還需要重大改革必須于法有據(jù)。

正確認識黨和政府在改革中的地位與作用

我們必須認識到，今天的改革是黨在新的時代條件下帶領(lǐng)全國各族人民進行的新的偉大革命。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，貫徹黨的基本路線，不走封閉僵化的老路，不走改旗易幟的邪路，堅定走中國特色社會主義道路，始終確保改革正確方向，這是改革開放的成功實踐為全面深化改革提供的重要經(jīng)驗。

2014年中央成立的全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組對于改革的“總體設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進、督促落實”具有重要意義。從當(dāng)今世界的改革發(fā)展模式看，我國的改革屬于政府推動型而不是社會推動型改革，也就是說政府在改革的戰(zhàn)略決策、主要方案和貫徹實施等方面發(fā)揮重要的推動作用。當(dāng)然，法治中國背景下的政府首先是法治政府，法治政府必須依法行政，也就意味著政府有關(guān)改革的戰(zhàn)略勾畫、決策部署不僅是代表人民意志和利益的民主決策、科學(xué)決策，還是必須經(jīng)過嚴(yán)格程序控制的法律決策、規(guī)范決策。法治政府推動的改革不再是“拍腦門”的主觀意志和一廂情愿，不再是超越法律程序使用改革權(quán)力的越權(quán)、濫權(quán)。

為此，政府推動型改革必須從兩個方面做起：一是打鐵還要自身硬，必須加強法治政府自身建設(shè)。切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的行政權(quán)力運行體系，增強政府主導(dǎo)的改革的公信力、執(zhí)行力和感召力。二是必須建立改革的社會參與機制，充分發(fā)揮人民群眾的積極性、主動性、創(chuàng)造性，充分發(fā)揮工會、共青團、婦聯(lián)等人民團體作用，齊心協(xié)力推進改革。所以，黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府推動、社會協(xié)同和全民參與，這是法治思維對當(dāng)今中國改革主體的概括和總結(jié)，這些認識對于改革的凝心聚氣、形成合力具有重要價值。

權(quán)力來源于權(quán)利服務(wù)于權(quán)利

十八屆三中全會提出，“人民是改革的主體”，改革“以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發(fā)點和落腳點”。法學(xué)理論認為，權(quán)利具有本源性，權(quán)力具有派生性，權(quán)力產(chǎn)生于權(quán)利、服務(wù)于權(quán)利。權(quán)利與權(quán)力的內(nèi)在邏輯不能混亂，更不能顛倒。

“強化權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系”，“讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行”，“把權(quán)力關(guān)進制度籠子里”，是中國特色社會主義法治理論對于權(quán)利與權(quán)力關(guān)系理論的深刻認識。這些認識是對依法執(zhí)政、依法行政的新認識、新要求，對于在改革中正確處理權(quán)利與權(quán)力關(guān)系，正確認識和運用改革決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)都十分重要。另外，在改革中正確認識權(quán)利與權(quán)力關(guān)系還有一個需要強調(diào)的問題，那就是當(dāng)一項改革有損于權(quán)力主體自身利益但有利于人民和社會整體利益時，改革決策應(yīng)該如何做、如何推動。此類改革的實效好就可能成為其他改革的榜樣，起到率先垂范的作用；反之，就可能對其他改革形成負面影響。比如，從1994年出臺的《關(guān)于黨政機關(guān)汽車配備和使用管理的規(guī)定》算起，公車改革已經(jīng)搞了20多年，改革雖然也取得了一些成效，但改革的推進卻阻力重重、步履維艱。究其原因，最根本的還是各級政府及其工作人員不愿意放棄公車給自己帶來的工作生活便利，不愿意放棄歷史形成的“公車特權(quán)”。在這個意義上，“公車改革不見得需要特別高明的設(shè)計，它最需要的就是觸碰既得利益的改革決心與魄力?！彼?，公車改革表面上反映的是特權(quán)問題，本質(zhì)上是沒有正確處理權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系。由此看來，正確處理權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系是一個改革的法治思維需要著力解決的重要理論和實踐課題。

充分考慮權(quán)利與義務(wù)的價值平衡

建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家，必須堅持人民主體地位，必須堅持法治建設(shè)“為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民”，以保障人民根本利益為出發(fā)點和落腳點。同時，社會主義法治建設(shè)在保證人民享有廣泛的權(quán)利自由前提下，還要求人民必須履行應(yīng)盡的義務(wù)。只有每個人做到了享受權(quán)利的同時也履行相應(yīng)的義務(wù)，才能為別人實現(xiàn)權(quán)利提供條件，才能維護權(quán)利、義務(wù)的能量守恒，才能從根本上保證社會秩序的穩(wěn)定。

對于改革來說尤其如此。因為改革是一種制度性的利益調(diào)整方式，這種利益調(diào)整方式必須充分考慮平衡調(diào)整對象的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。如果割裂同一利益主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，或者割裂不同利益主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，僅從權(quán)利價值或者僅從義務(wù)價值出發(fā)進行改革，往往會在改革目標(biāo)及結(jié)果上顧此失彼，難以出現(xiàn)人們所期盼的雙贏、多贏結(jié)果。比如，上世紀(jì)90年代在我國一些大城市出現(xiàn)的公交民營化改革，就是由于沒有平衡好公交私營業(yè)主與乘客的權(quán)利義務(wù)關(guān)系而最終宣告失敗。所以，割裂權(quán)利義務(wù)關(guān)系的改革由于打破了權(quán)利義務(wù)的價值平衡往往會問題多多，阻力重重，效果差、隱患多，值得我們警惕。

通過民主決策提出改革方案

十八屆三中全會提出，“以經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內(nèi)容，在全社會開展廣泛協(xié)商，堅持協(xié)商于決策之前和決策實施之中。”法律程序理論告訴我們，權(quán)利相關(guān)方參與權(quán)利調(diào)整的決策和實施過程是保證權(quán)利調(diào)整合法性、公正性的基本程序要求。

改革方案的科學(xué)化、民主化來源于法治化的程序保障，一些涉及面廣、影響范圍大、老百姓關(guān)注度高的改革可以選擇采取聽證會、專家論證會、網(wǎng)上民意調(diào)查等多種方式，使相關(guān)權(quán)利主體參與到?jīng)Q策過程之中。這既有利于提高改革決策的科學(xué)性，廣泛凝聚共識，形成改革合力，保證改革方案的全面可靠和實踐操作性，也有利于改革方案的落地實施。上世紀(jì)90年代末期開始的國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革總體上促進了我國市場經(jīng)濟的健康發(fā)展，具有積極意義。但是也出現(xiàn)了個別國企違反法定程序，在國企資產(chǎn)估值等重要環(huán)節(jié)繞開企業(yè)職工代表大會擅自“高值低估”，通過違反法定程序的改革侵吞國有資產(chǎn)，造成國有資產(chǎn)流失。所以，吸收相關(guān)權(quán)利主體參與到改革實施過程中是十分重要的，這就要求改革推進的過程監(jiān)督環(huán)節(jié)要細化，信息要及時公開與反饋，把改革決策者、推動者和權(quán)利相關(guān)人之間的溝通交流渠道制度化，責(zé)任落實到位，保證改革的權(quán)利義務(wù)調(diào)整過程公開、監(jiān)督到位，使改革在法律程序控制下進行，保證改革實現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)的價值平衡目標(biāo)。不能用領(lǐng)導(dǎo)意志、少數(shù)人決策替代民主決策、科學(xué)決策，不能用群眾運動方式取代改革的法律程序控制。

重大改革必須于法有據(jù)

十八屆三中全會《決定》提出的“全面改革”方案中出現(xiàn)了26次“依法”，其中不乏“依法監(jiān)管”、“依法決策”、“依法公開權(quán)力運行流程”等說法。2014年2月28日，習(xí)近平在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議上指出：“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，加強對相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)?！笔藢盟闹腥珪娬{(diào)“實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)”。這表明改革必須依法，重大改革必須于法有據(jù)，將成為新時期改革的新思維、新常態(tài)。

為什么重大改革必須于法有據(jù)呢？因為重大改革要么涉及的權(quán)利主體廣泛，要么改革力度大、利益影響面廣，要么改革需要調(diào)整的權(quán)利義務(wù)關(guān)系錯綜復(fù)雜，這樣的改革就必須在憲法法律范圍內(nèi)進行決策、推動實施，突破或者缺乏憲法法律規(guī)定的重大改革都屬于于法無據(jù)，必須叫?；驎壕?。但問題來了，憲法法律不可能解決所有社會問題，尤其是應(yīng)對新情況新問題于法無據(jù)時怎么辦？十八屆四中全會提出，“立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要。實踐證明行之有效的，要及時上升為法律。實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。”概括起來，改革的法治思維提供的行動方案有三：一是能夠先立法后改革的就要先立后破，比如廢止勞教制度、放開“單獨二胎”等改革基本遵循了立法先行、改革在后的原則。二是需要立法與改革同步的，就要加強改革與立法的協(xié)調(diào)工作。上海自貿(mào)區(qū)就是一邊設(shè)立，一邊起草制定《中國（上海）自由貿(mào)易實驗區(qū)條例》，自貿(mào)區(qū)設(shè)立與有關(guān)立法協(xié)調(diào)發(fā)展。三是需要先行先試的必須通過法定程序授權(quán)。2014年6月27日，全國人大常委會授權(quán)最高人民法院、最高人民檢察院在部分地區(qū)開展刑事案件速裁程序試點工作，就屬于法定授權(quán)的司法改革方式。

總之，改革的法治思維是對改革的經(jīng)驗思維的發(fā)展，是與改革需要加強頂層設(shè)計要求相契合的思維方式，其核心是通過憲法法律及法定程序劃定和控制改革決策權(quán)、實施權(quán)和監(jiān)督權(quán)的邊界，保障改革方向，落實改革服務(wù)人民的根本目的。

（作者：中共北京市委黨校法學(xué)部副教授）

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