城市公共事業(yè)民營化過程中政府監(jiān)管責任淺析

胡萌??

摘要：

經(jīng)歷國有企業(yè)民營化改革后的蘭州自來水公司超年限使用自來水輸送管道，原蘭州石化公司原料動力廠爆炸事故的油渣在自來水廠附近堆放近30年之久，最終導(dǎo)致蘭州市自來水苯超標事件發(fā)生，直接威脅到公眾的生命安全。為何國有企業(yè)民營化改革后沒有提高產(chǎn)品、服務(wù)的質(zhì)量，反而出現(xiàn)了威脅公眾安全的事件？本文通過蘭州自來水公司民營化改革的分析，找到問題主要癥結(jié)所在——政府監(jiān)管缺位，并提出應(yīng)對之策，避免水質(zhì)危機事件的再次上演。

關(guān)鍵詞：公共事業(yè)民營化；政府監(jiān)管

2014年4月蘭州威立雅水務(wù)集團檢測出自來水苯超標，盡管蘭州市政府不到一個星期就宣布解除應(yīng)急措施，意味著危機已經(jīng)得到解決，但對蘭州自來水苯超標事件來龍去脈進行梳理與分析，我們不難發(fā)現(xiàn)，僅僅憑借三五天的應(yīng)急措施是無法真正解決蘭州自來水公司民營化出現(xiàn)的問題，苯超標事件只會是其中的一個小插曲，而更大的危機仍然潛伏著。

一、自來水苯超標事件主要癥結(jié)——政府監(jiān)管缺位

依據(jù)蘭州“4·11”自來水苯超標事件應(yīng)急處置領(lǐng)導(dǎo)小組的通報，危機是由自來水廠周邊的地下含油污水引發(fā)。地下含油污水是由于地面的污染油渣下滲進老化的自來水自流溝。依照國家標準，水泥自來水管道及水泥溝渠的使用年限為50年，而始建于1955年、已經(jīng)超過使用年限的這些自流溝卻一直被使用到現(xiàn)在。并且，1987年和2002年發(fā)生的爆炸事故所遺留的污染油渣至今未被妥善處置，自來水廠的自流溝也一直與含油廢渣毗鄰共處。顯然，這與政府監(jiān)管不到位有很大關(guān)系。

在城市公共事業(yè)民營化的過程中，市場介入后，以營利為首要目的的企業(yè)和以滿足公眾需求、維護公眾利益為己任的政府在一定程度上必然存在著力量博弈。如果政府置公眾需求不管不問，放棄對公眾利益的保障，結(jié)果一定是企業(yè)瘋狂追逐利潤，放棄對供水管網(wǎng)的維護改造與設(shè)備更新，頻繁上調(diào)水價，大幅降低產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，最終損失由公眾承擔。盡管公共事業(yè)民營化意味著部分公共服務(wù)的生產(chǎn)將由市場主體來承擔，政府也將這些相應(yīng)的權(quán)力出讓給市場主體，逐漸退出壟斷地位，不再直接生產(chǎn)公共服務(wù)，但并不意味著政府將監(jiān)督的責任和義務(wù)也出讓給企業(yè)，而是政府在公共事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)上扮演更少的角色，將重點放在對提供者——企業(yè)的監(jiān)管上。主要包括以下三個方面。

（一）進入監(jiān)管

競爭是民營化成功的關(guān)鍵，“壟斷提供公用事業(yè)服務(wù)不能滿足公眾日益增長的需求。不論是公共壟斷機構(gòu)還是私人壟斷服務(wù)部門，為追逐私利都會濫用其壟斷地位，減弱其對消費者的回應(yīng)性，因而很難滿足公眾的適當需求?！痹?007年，法國威立雅集團進軍蘭州時，出價17.1億人民幣（凈資產(chǎn)的4倍溢價）用“高溢價”的方式競得蘭州自來水公司45%的股權(quán)。蘭州市自來水供應(yīng)只此威立雅一家企業(yè)，自來水供應(yīng)服務(wù)缺乏市場競爭。

（二）質(zhì)量監(jiān)管

自來水供應(yīng)服務(wù)關(guān)系著公眾生活用水安全，政府有責任也有義務(wù)保障公眾利益，滿足公眾需求，保障居民生活用水的質(zhì)量。蘭州市政府沒有對企業(yè)供水服務(wù)的質(zhì)量，包括水質(zhì)以及配套的管網(wǎng)系統(tǒng)和設(shè)備進行有效的監(jiān)督，自來水輸送管道超限服役，自來水異味、苯超標等問題都被政府忽視。

（三）退出監(jiān)管

政府缺乏對原石化公司原料動力廠的退出進行有效監(jiān)管，沒有妥善處置爆炸事故所遺留的污染油渣，污染環(huán)境，最后導(dǎo)致渣油下滲土壤進入地下自流溝，影響居民生活用水，對居民生活安全用水造成危害。

二、城市公共事業(yè)民營化過程中政府如何履行監(jiān)管責任

（一）引入競爭機制，減輕企業(yè)負擔，更好地服務(wù)公眾

盡管在民營化改革過程中，企業(yè)采取競標的方式獲得股權(quán)，但從自來水供水這一服務(wù)來看，依舊只有一家蘭州威立雅水務(wù)公司承擔著向居民供水的任務(wù)。自來水龐大供水管網(wǎng)的更新?lián)Q代任務(wù)若僅有一家供水公司承擔，勢必有些沉重，若是劃分供水區(qū)域，采用多家公司共同承擔供水服務(wù)，企業(yè)對供水管網(wǎng)維護與設(shè)備更新的負擔自然會減輕許多。同時，多家供水公司在自來水供應(yīng)經(jīng)營上存在競爭，水質(zhì)和水價的穩(wěn)定也會有一定程度的保障。

（二）完善制度機制，為企業(yè)提供良好的民營化施行環(huán)境

政府應(yīng)該通過立法完善對企業(yè)經(jīng)營的監(jiān)管，用明晰的法律條文來規(guī)制企業(yè)的行為，從而營造一個有利于民營化改革良好發(fā)展的制度環(huán)境?！懊駹I化的推行是建立在市場發(fā)育成熟、產(chǎn)權(quán)清晰、法律法規(guī)健全等條件之上的。為此，政府要擔負起制度設(shè)計主體的責任，規(guī)范市場秩序，清除民營化過程中的制度障礙?！?/p>

1.制定嚴格的檢驗標準，規(guī)范企業(yè)經(jīng)營。自來水使用關(guān)系公眾的安全，一方面，政府應(yīng)該制定嚴格的水質(zhì)檢驗標準，在不同地區(qū)因地制宜。比如，針對渣油下滲導(dǎo)致的水污染在檢驗方面存在著隱蔽性和長期性的特點，這要求政府制定的檢驗標準必然更加嚴格準確。另一方面，政府必須督促并嚴格要求企業(yè)的供水管網(wǎng)和機器設(shè)備符合標準。

2.建立健全追責機制，嚴懲違法企業(yè)?！八綘I部門取得公用事業(yè)經(jīng)營權(quán)后，受逐利性影響很容易從自身利益而不是公眾利益考慮生產(chǎn)經(jīng)營，一旦無利可圖，企業(yè)可能一走了之，可能消極應(yīng)付，而公共服務(wù)卻不能因此而打折扣”，因此政府必須建立健全追責機制，對企業(yè)進行控制或管制。原蘭州石化公司原料動力廠沒有妥善處理爆炸事故的廢渣，政府當時沒能督促其按規(guī)定履行清除廢渣的義務(wù)，直接損害了公眾利益，導(dǎo)致最終水質(zhì)危機爆發(fā)。

[參考文獻]

[1]高旺. 西方國家公用事業(yè)民營化改革的經(jīng)驗及其對我國的啟示[J]. 經(jīng)濟社會體制比較，2006，06：23-28.

[2]饒常林，常健. 論公用事業(yè)民營化中的政府責任[J]. 行政法學研究，2008，03：50-55.

（作者單位：南昌大學公共管理學院，江西 南昌 330031）endprint