浦東對“消極改革”說不

閔杰 郁玫

浦東的最大挑戰(zhàn)，“在于政府治理能力的優(yōu)勢，還沒有轉(zhuǎn)化為市場主體公平競爭的環(huán)境優(yōu)勢”。浦東唯有轉(zhuǎn)變以政府為主導(dǎo)、靠行政手段、通過巨額固定資產(chǎn)投入來強(qiáng)力拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的模式，遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，更多運(yùn)用市場機(jī)制和市場手段，更多運(yùn)用創(chuàng)新的思維和改革的路徑，來營造大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的環(huán)境，這才是浦東作為改革樣本的要義所在

當(dāng)浦東開發(fā)的25年經(jīng)驗(yàn)還被別人奉為圭臬的時(shí)候，這個(gè)改革開放的“新窗口”已經(jīng)在醞釀新一輪的全面改革了。

這是一個(gè)從農(nóng)田中崛起的“改革樣本”。從1990年至2014年，上海浦東經(jīng)濟(jì)總量增長了118倍，地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)7110億元人民幣，吸引了世界500強(qiáng)企業(yè)中的308家落戶于此。因此，有人說，浦東已經(jīng)從“創(chuàng)一代”變成了“富二代”。

日子好過了，改革還要不要？其實(shí)，從2005年開始，浦東在成為首個(gè)國家級(jí)綜合配套改革試點(diǎn)地區(qū)的同時(shí)，就開始了“二次創(chuàng)業(yè)”。

10年以后，“二次創(chuàng)業(yè)”不僅沒有停歇，擔(dān)子卻越來越重了。上海要建具有全球影響力的“科技創(chuàng)新中心”，浦東作為核心功能區(qū)依然責(zé)無旁貸。

但改革顯然不能再走老路。當(dāng)老的理念落伍了，老的工作機(jī)制不靈驗(yàn)了，老的方法不管用了，改革的動(dòng)力從哪里來？

“有人認(rèn)為現(xiàn)在依法依規(guī)、照章辦事，各部門各司其職、運(yùn)轉(zhuǎn)有序，一切都井井有條，干嘛要改呢？”在最近的浦東新區(qū)第三屆委員會(huì)第八次全體會(huì)議上，上海市委常委、浦東新區(qū)區(qū)委書記沈曉明直陳“消極改革”的病癥，分析表和里、因和果，并為此開出藥方——思想解放。

當(dāng)中國走到重大改革的關(guān)口，觀念的檢視和自我革命，成為繞不過去的坎兒。在沈曉明看來，“當(dāng)前浦東二次創(chuàng)業(yè)處在關(guān)鍵階段，發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，改革進(jìn)入攻堅(jiān)期，轉(zhuǎn)型進(jìn)入關(guān)鍵期，工作的難度很大、要求很高、責(zé)任很重。浦東又到了亟需解放思想的關(guān)口。”

自貿(mào)區(qū)要“敢改”也要“會(huì)改”

今年4月27日，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)正式擴(kuò)區(qū)，新納入的三個(gè)片區(qū)是陸家嘴、張江和金橋，面積從原先的28.78平方公里，擴(kuò)展至120.7平方公里，成為全國唯一有完整行政區(qū)劃的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)。

很多人將此理解為上海自貿(mào)試驗(yàn)的“2.0時(shí)代”，意味著自貿(mào)試驗(yàn)范圍更大、層次更高、領(lǐng)域更廣。

不過，自貿(mào)區(qū)成立近兩年，各方評價(jià)不一，有贊有彈。有人認(rèn)為，自貿(mào)區(qū)改革進(jìn)展不夠快。也有企業(yè)提出，感受不到自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)帶來的明顯效果。

“我們希望聽到關(guān)于自貿(mào)區(qū)的各種聲音?！敝袊ㄉ虾＃┳杂少Q(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理委員會(huì)副主任朱民對《中國新聞周刊》表示，上海自貿(mào)區(qū)以制度創(chuàng)新為核心，改的是制度而不是政策，改革的難度大，紅利釋放的時(shí)間也會(huì)更長，“曾有外地政府前來考察學(xué)習(xí)后詢問，除了制度改革之外，是否還有更核心的優(yōu)惠政策，但我們確實(shí)沒有?！?/p>

“上海自貿(mào)區(qū)站位比較高，提出來的改革措施，改革力度大，涉及方面多，需要協(xié)調(diào)的方面和克服的困難也多。”朱民坦言，目前的進(jìn)展和市場的預(yù)期有一定差距，“但我們會(huì)朝這個(gè)方向一直努力?！?/p>

今年4月，上海自貿(mào)區(qū)的“深化改革方案”在國務(wù)院獲批，有了一些新的提法，例如“探索建立采信第三方信用產(chǎn)品和服務(wù)的制度安排”“配合國家有關(guān)部門試點(diǎn)建立與開放市場環(huán)境相匹配的產(chǎn)業(yè)預(yù)警體系”等。

不過，以負(fù)面清單管理模式為核心的投資管理制度，以貿(mào)易便利化為重點(diǎn)的貿(mào)易管理制度，以資本項(xiàng)目可兌換和金融服務(wù)業(yè)開放為目標(biāo)的金融創(chuàng)新制度，以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡氖轮惺潞蟊O(jiān)管制度，仍舊是上海自貿(mào)區(qū)改革的重點(diǎn)領(lǐng)域。

“主要是改自己，核心是政府職能轉(zhuǎn)變?！敝烀裨?fù)責(zé)上海市外商投資管理工作，與外商的一次交流讓他印象深刻，“我問他，上海的投資環(huán)境與其他地方有什么區(qū)別。他的回答是，拿同一個(gè)政策去問不同的部門和不同的人，得到的答案是一樣的?！?/p>

在朱民看來，這意味著上海法制化的營商環(huán)境較好，是上海的優(yōu)勢，但某種程度上，也成為上海的劣勢，“大家都按規(guī)則辦事，不敢越雷池一步。”

這種改革動(dòng)力不足的傾向也成為上海市和浦東新區(qū)主政領(lǐng)導(dǎo)的心頭之憂。中共中央政治局委員、上海市委書記韓正多次要求上海市干部，要“打破壇壇罐罐、拆除籬笆圍欄，增強(qiáng)改革創(chuàng)新的思想和行動(dòng)自覺”。

浦東新區(qū)區(qū)委書記沈曉明在近期的講話中，把“消極改革”的問題，剖析為“六不”：不愿改、不必改、不會(huì)改、不放心、不敢干、不暢通，觀點(diǎn)和案例都十分犀利和尖銳，直指改革癥結(jié)。

對既有規(guī)則的突破成為自貿(mào)區(qū)改革的一大挑戰(zhàn)?！霸S多企業(yè)感到辦事人員的態(tài)度很好，但問題就是解決不了。”沈曉明認(rèn)為，癥結(jié)在于，對待規(guī)則過于死板。例如，按目前規(guī)定，企業(yè)注冊和股權(quán)變更要求全部股東必須同時(shí)到場筆錄和錄像，但是對于創(chuàng)新型企業(yè)來說，引進(jìn)投資和投資退出很頻繁，創(chuàng)業(yè)投資人都是滿世界找項(xiàng)目，要求所有投資人同一時(shí)間到場，幾乎不現(xiàn)實(shí)?！罢嬲杏绊懙母母锒际峭黄片F(xiàn)有規(guī)定的，抱著原來的條條框框不放，改革就失去了意義?！?/p>

“自貿(mào)區(qū)運(yùn)行22個(gè)月來，我們最大的一個(gè)體會(huì)是，要形成一個(gè)有效的事中事后監(jiān)管制度，才能說服上級(jí)主管部門和兄弟部門，一起參與到改革中來?！敝烀裉寡裕贫润w系的改革是有層次的，既有上下認(rèn)識(shí)一致的地方，也有上下認(rèn)識(shí)不一致的情況，“我們的確遇到很多情況，我們提出的改革方案，國家主管部門覺得有難度，原因在于，他們的立足點(diǎn)是現(xiàn)行的管理體制和辦法，你必須說服他，他所擔(dān)心的問題在新的監(jiān)管體制下不會(huì)出現(xiàn)?！?/p>

“現(xiàn)在的難度在于，在市場經(jīng)濟(jì)的法制體系基本建成的情況下進(jìn)行改革，哪一項(xiàng)不涉及到法制體系的規(guī)定？”朱民對《中國新聞周刊》坦言，現(xiàn)在改革已經(jīng)脫離了單項(xiàng)政策的逐條修改，已經(jīng)進(jìn)入到一個(gè)全面、深化和系統(tǒng)性的改革階段，“中央把改革試點(diǎn)放在上海，就是希望上海撕開一個(gè)口子，趟出一條路子。”

很多人將自貿(mào)區(qū)的使命歸結(jié)為一句話：以開放倒逼改革?！爸挥虚_放了，才能引進(jìn)多元的市場要素，才知道我們的漏洞在哪里。”朱民表示，現(xiàn)在擴(kuò)大開放也進(jìn)入了深水區(qū)，“擴(kuò)大開放已經(jīng)第三輪了，余地在哪里？”

以對外資的管理為例，朱民認(rèn)為，目前的層次還不夠深入，“國外的負(fù)面清單，雖然很短，但百分之八九十都集中在服務(wù)業(yè)。我們對制造業(yè)限制偏多，對服務(wù)業(yè)的限制偏寬泛，導(dǎo)致透明度不高。”

“自貿(mào)區(qū)的改革，客觀上要求你必須是行家，否則你提不出與國際接軌的監(jiān)管辦法?！敝烀裾J(rèn)為，這就需要解決改革中“不會(huì)改”的問題。

“要從鎖大門，到鎖小門，最后到以后能鎖抽屜?！敝烀裉寡?，現(xiàn)在的問題是，都鎖在大門上，背后的原因是研究不深、研究不透?！靶掳娴呢?fù)面清單在金融方面有個(gè)很大進(jìn)步，過去只有4把鎖，鎖的是4個(gè)大門，現(xiàn)在有14把鎖，鎖的是14個(gè)小門。這并不是限制多了，是我們的監(jiān)管更成熟、更透明了?！?h3>不能老調(diào)重彈

在上海本地甚至外省市的很多區(qū)域看來，上海浦東是讓人艷羨的，不僅占了自貿(mào)區(qū)的天時(shí)地利，還將成為上?！翱苿?chuàng)中心”的核心功能區(qū)。自貿(mào)區(qū)與科創(chuàng)中心的疊加和聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，將為創(chuàng)新領(lǐng)域的規(guī)則探索提供寶貴的試驗(yàn)田。

不過，精明務(wù)實(shí)的上海人總不習(xí)慣過于樂觀，未雨綢繆的憂患似乎是與生俱來的。浦東“離國際影響力、離代表國家參與國際競爭還有很大差距……如果不拿出切中要害、讓人眼前一亮的扎實(shí)舉措，科創(chuàng)中心建設(shè)只能是老調(diào)重彈、很難突破?！逼謻|新區(qū)區(qū)委書記沈曉明在最近的講話中說。

這也正是外界對上海創(chuàng)新能力的擔(dān)心。一些人并不看好上海的創(chuàng)新，理由是，上海無論在創(chuàng)新型企業(yè)的活躍度，還是創(chuàng)新人才的集聚方面，與北京、深圳，甚至相鄰的浙江杭州相比，并不占據(jù)優(yōu)勢。

被反復(fù)提及的一件事，是上海錯(cuò)過了“BAT”。近年引領(lǐng)創(chuàng)新風(fēng)潮的華為、小米等新興巨頭，也都不在上海。在互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)風(fēng)生水起的年代，這讓上海的經(jīng)濟(jì)成色稍顯黯淡。

“這其中沒有偶然性因素，就是必然的結(jié)果。”浦東新區(qū)科委主任唐石青對此毫無避諱，“在上一輪的發(fā)展中，上海走的路，不太適應(yīng)原創(chuàng)企業(yè)在此發(fā)展?！?/p>

“上海在過去30年中，可能更加關(guān)注國企，國企成長得非常壯大，剩下的一塊又讓渡給了外資。”唐石青告訴《中國新聞周刊》，由此導(dǎo)致的問題就是經(jīng)濟(jì)布局上的“顧此失彼”，不論是在政府的財(cái)力投入和企業(yè)的生存空間上，都出現(xiàn)了“顧大不顧小”的問題，“民營企業(yè)、尤其是創(chuàng)新型的小微企業(yè)在上海的成長空間很小，這是需要認(rèn)真反思的問題?！?/p>

在創(chuàng)新能力受到質(zhì)疑的時(shí)刻，中央?yún)s把建設(shè)全球影響力的“科技創(chuàng)新中心”的擔(dān)子交給上海?！斑@是改變一個(gè)城市甚至區(qū)域增長模式的必然?！碧剖嘟忉?，上海在前沿科學(xué)和原創(chuàng)研究的絕對實(shí)力上不如北京，中央此舉除了彌補(bǔ)上海的不足，更希望讓創(chuàng)新能力和經(jīng)濟(jì)活力產(chǎn)生化學(xué)反應(yīng)，“這也是給全國做的一個(gè)試驗(yàn)，在經(jīng)濟(jì)如此活躍的地方，尚且需要改變經(jīng)濟(jì)增長模式，更何況其他地方？”

今年5月，《關(guān)于加快建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心的意見》正式出臺(tái)，政府部門自我“革命”占了很大比重——對企業(yè)創(chuàng)新投資項(xiàng)目，取消備案審批;放寬“互聯(lián)網(wǎng)+”等新興行業(yè)市場準(zhǔn)入管制;改變部門各自分錢分物的管理辦法，建立跨部門的財(cái)政科技項(xiàng)目統(tǒng)籌決策和聯(lián)動(dòng)管理制度。

“過去引進(jìn)企業(yè)基本是靠‘賣地、蓋樓、返稅的‘三板斧，現(xiàn)在越來越不靈了?！逼謻|新區(qū)區(qū)委書記沈曉明以此說明，改革中的“老經(jīng)驗(yàn)、老辦法”不管用了，“要解決消極被動(dòng)，‘不必改的問題?！?/p>

“政府在科創(chuàng)中心建設(shè)中應(yīng)該扮演什么角色？”唐石青認(rèn)為，第一是創(chuàng)新活動(dòng)的推動(dòng)者而不是引導(dǎo)者和組織者，第二是創(chuàng)新環(huán)境的營造者，第三是創(chuàng)新秩序的維護(hù)者，“市場能做的都讓市場去做，有些地方連政府引導(dǎo)都不需要?！?/p>

“雖然也有市場失靈的情況，但總體上市場機(jī)制要比政府機(jī)制更高明，資源配置更加有效?！鄙驎悦髡J(rèn)為，觀念的解放還要解決包攬包辦、“不放心”的問題?！氨热绶趸?。政府搞的孵化器，大多只是提供辦公場地，再加上一些技術(shù)研發(fā)的設(shè)備，而民營孵化器提供的服務(wù)就豐富得多，包括天使投資、介紹投資人、財(cái)務(wù)、人事和稅務(wù)外包服務(wù)，創(chuàng)業(yè)者之間的資源共享等?！?/p>

圍繞上?？苿?chuàng)中心建設(shè)，浦東目前正在編制一系列行動(dòng)計(jì)劃，張江高科技園區(qū)轉(zhuǎn)型為“張江科技城”是其中的重頭戲。

唐石青告訴《中國新聞周刊》，在“張江”20多年的發(fā)展中，前面一半的時(shí)間建成了張江工業(yè)園區(qū)，后面一半的時(shí)間建成了高科技園區(qū)，未來要建成張江科技城，其中的路徑在于，“中科院在張江將建設(shè)一大批科學(xué)設(shè)施，浦東會(huì)圍繞這些設(shè)施建設(shè)張江綜合性國家科學(xué)中心，布局公共研發(fā)平臺(tái)和技術(shù)轉(zhuǎn)移平臺(tái)，構(gòu)成一個(gè)從基礎(chǔ)科學(xué)到技術(shù)轉(zhuǎn)移到產(chǎn)品中試，最終實(shí)現(xiàn)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化的完整鏈條。”

讓公章真真實(shí)實(shí)減下來

今年4月底，上海自貿(mào)區(qū)正式擴(kuò)區(qū)，管理架構(gòu)也隨之調(diào)整。上海自貿(mào)區(qū)管委會(huì)和浦東新區(qū)政府合署辦公。政府職能轉(zhuǎn)變成為自貿(mào)區(qū)“深化方案”的重要內(nèi)容，以自貿(mào)區(qū)理念改造浦東地方一級(jí)政府，努力建設(shè)高效、透明的政府，也成為浦東新區(qū)的改革目標(biāo)。

上海市政府副秘書長、浦東新區(qū)區(qū)長孫繼偉曾表示，一份浦東新區(qū)政府職能全面轉(zhuǎn)變的方案正在制定中，將貫穿“負(fù)面清單+權(quán)力清單+責(zé)任清單”主線，突出市場化、國際化、法治化理念，基本可以簡化成“1+3+2”方案，在年內(nèi)和近期陸續(xù)推出。

在浦東的方案中，建設(shè)領(lǐng)域成為改革的試點(diǎn)之一?！敖ㄔO(shè)領(lǐng)域比較復(fù)雜，久攻不下，環(huán)節(jié)多，難度大，透明度低。”朱民對《中國新聞周刊》回憶，2009年左右，一個(gè)外資企業(yè)給上海市領(lǐng)導(dǎo)寫信，反映修改一個(gè)建筑項(xiàng)目，需要蓋130多個(gè)章，程序走完要1年半。當(dāng)時(shí)市領(lǐng)導(dǎo)批示進(jìn)行梳理，但發(fā)現(xiàn)梳理完之后還是減不下來，“所有程序都有法律規(guī)定，萬一出了事情，誰愿意承擔(dān)責(zé)任？”

在朱民看來，這輪改革最大的目標(biāo)是，要通過自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)新，讓這些章真真實(shí)實(shí)的減下來，“辦法不是說簡單把現(xiàn)行規(guī)定給廢了，而是形成新的事中事后監(jiān)管的辦法，要探索出一套市場化的相互制約的體制和機(jī)制，去解決原來用章解決或難以解決的問題，探索既能提高審批效率、又能保證辦事質(zhì)量的一條路?！?/p>

在國務(wù)院批復(fù)的上海自貿(mào)區(qū)“深化方案”25項(xiàng)內(nèi)容中，有12項(xiàng)是關(guān)于政府職能轉(zhuǎn)變的。未來，在浦東凡是沒有行政許可的審批事項(xiàng)將全部取消，凡是市區(qū)兩級(jí)依據(jù)規(guī)范性文件設(shè)定的行政權(quán)力將爭取率先取消，凡是“紅頂中介”將全部取消和放開。

如果說改革開放之初的思想解放是涉及意識(shí)形態(tài)的轉(zhuǎn)變，這一輪的觀念轉(zhuǎn)變，是要觸及比觸動(dòng)靈魂還要困難的既得利益。以簡政放權(quán)為例，沈曉明尖銳地指出，在政府下面還有個(gè)大“拖斗”，就是事業(yè)單位。很多政府職能并沒有轉(zhuǎn)讓給市場和社會(huì)，而是轉(zhuǎn)讓給了這些“拖斗”，“這些‘拖斗有一部分已經(jīng)成了‘紅頂中介，帶著市場的帽子，拿著政府的鞭子，收著企業(yè)的票子，供著領(lǐng)導(dǎo)干部兼職的位子?！?/p>

除了利益的羈絆，權(quán)力思維也在作祟?！坝械暮ε率种袩o權(quán)，事情難辦，今后對企業(yè)、對基層喊不動(dòng)、叫不應(yīng);有的擔(dān)心機(jī)構(gòu)調(diào)整了、編制減少了，對下邊的同志難以交待;有的是迷戀門庭若市、朝南坐的感覺，習(xí)慣于前呼后擁?！?/p>

領(lǐng)導(dǎo)干部的改革顧慮也普遍存在?！氨热鐕Y創(chuàng)投，財(cái)政‘補(bǔ)改投，一定會(huì)出現(xiàn)投資失敗的情況;國資擔(dān)保，一定會(huì)出現(xiàn)呆賬壞賬損失。現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)是鼓勵(lì)的，換一任領(lǐng)導(dǎo)，會(huì)不會(huì)再追究責(zé)任？如果扣上國資流失的帽子，麻煩就大了?！睘榱舜蛳I(lǐng)導(dǎo)干部的顧慮，沈曉明為此拍板說，“如果因?yàn)檎娓墒拢娓母锒噶隋e(cuò)、出了問題，區(qū)委將毫不猶豫的把責(zé)任擔(dān)起來?！?/p>

浦東的最大挑戰(zhàn)，“在于政府治理能力的優(yōu)勢，還沒有轉(zhuǎn)化為市場主體公平競爭的環(huán)境優(yōu)勢”。浦東新區(qū)宣傳部在一份調(diào)研報(bào)告中提出，浦東唯有轉(zhuǎn)變以政府為主導(dǎo)、靠行政手段、通過巨額固定資產(chǎn)投入來強(qiáng)力拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的模式，遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，更多運(yùn)用市場機(jī)制和市場手段，更多運(yùn)用創(chuàng)新的思維和改革的路徑，來營造大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的環(huán)境，這才是浦東作為改革樣本的要義所在。

在一些研究者看來，從1990的浦東開發(fā)，到2005年率先在全國開展綜合配套改革試驗(yàn)，再到2013年率先落地全國第一個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，為中國未來提供“改革樣本”成為浦東存在的價(jià)值。

“浦東發(fā)展增加一些經(jīng)濟(jì)總量固然好，但它的意義不限于此，而在于窗口作用、示范意義，在于敢闖敢試、先行先試，在于排頭兵的作用?！眹抑飨?xí)近平早在2010年對浦東所說的這番話，成為如今理解浦東“改革樣本”角色的最好注腳。