論法外特權(quán)的主要表現(xiàn)與防治對策

摘要：法外特權(quán)導(dǎo)致腐敗，破壞社會和諧發(fā)展，其主要表現(xiàn)為尋租行為、公共權(quán)力異化、干預(yù)司法審判、等級化和潛規(guī)則等。祛除法外特權(quán)需在權(quán)力制約、權(quán)力規(guī)范、開放式監(jiān)督、懲戒力度四個方面進行防治，讓權(quán)力運行在法治的軌道上，依法行政，使公共權(quán)力真正做到為民眾服務(wù)，達到實現(xiàn)公共利益的最大目標。

關(guān)鍵詞：法律；特權(quán)；防治

中圖分類號：D920.0 文獻標識碼：A 文章編號：

特權(quán)主要是指個人或者群體所具有超越政治經(jīng)濟法律規(guī)則的自由選擇權(quán)力。在政治上特權(quán)的個人或群體具有優(yōu)先的決策權(quán)利，在經(jīng)濟上特權(quán)者具有優(yōu)先的分配權(quán)利，而在法律上則表現(xiàn)為特權(quán)者優(yōu)先的審判權(quán)，進而不受法律的約束，可以根據(jù)利益需求任意修改法律、駕馭法律。特權(quán)的實質(zhì)違背了社會公平的原則，人們詬病特權(quán)也主要在于其造成的政治、經(jīng)濟和法律上的不公平，使得資源分配不合理，社會發(fā)展失去了均衡。特權(quán)的產(chǎn)生有深層次的歷史原因，但是重要的還是與人的需求或者確切的說與人性有關(guān)，而且超越法律控制的特權(quán)恰是人性自私自利即壞一面的表現(xiàn)。如果一個法治社會的法律是符合人性的，這里的人性有善的一面也有惡的一面，而且這個法治社會的法律能夠遏制或改變?nèi)诵灾袗旱囊幻?，引?dǎo)和發(fā)揚人性中善的一面，這樣的法律就是良好的法律。良好的法律不僅僅是民眾意志的集合，在民眾意志之上還應(yīng)符合人類共通的道德，民眾的意志即使代表多數(shù)也要服從共通的道德，而這種共通的道德正是符合人性的，指引人類社會改變惡引導(dǎo)善。一個社會的法律能夠做到易惡導(dǎo)善，這樣的法律就和道德達到統(tǒng)一，這樣的法律即是良法。在建立和執(zhí)行良法的法治社會，無論政治、經(jīng)濟、文化、宗教等都在法律的約束下行動，如果某個個體或集團擁有了一下三種資格中的任何一種：①免受法律管束；②被賦予法律所未禁止的某種事物以專屬權(quán)利；[1]1③唯有占有和享有的權(quán)利，沒有相應(yīng)的義務(wù)。此時就產(chǎn)生了特權(quán)。良法就遭到破壞，社會不公平就會如水暈一樣無限擴散，社會的穩(wěn)定與發(fā)展受到威脅。具有以上三種特權(quán)中的任何一種的個人或集團，就成為了凌駕社會和法律之上的特權(quán)者或特權(quán)集團。

當然，無論任何一個國家的法律都特別制定了一些大眾或國家公民不能普遍享有的權(quán)利，某一個人例如國家元首、污點證人或某一個群體例如災(zāi)民、老年人、少數(shù)民族等等享有的特殊權(quán)利并由此執(zhí)行的法律體現(xiàn)出的權(quán)力影響，也是一種特權(quán)，但是這種特權(quán)仍舊受到法律的約束，仍然有法律的禁區(qū)，并且相應(yīng)地承擔法律規(guī)定的義務(wù)，而不是無償享有該種特權(quán)。因此，本文所討論的特權(quán)是超出法律的特權(quán)，即是具有了三種資格中任何一種的法外特權(quán)。

一、法外特權(quán)的種種表現(xiàn)

法外特權(quán)一旦產(chǎn)生，特權(quán)者和特權(quán)集團就利用掌握的公共權(quán)力攫取公共資源，損壞公共利益，使得行政系統(tǒng)嚴重腐敗。其主要表現(xiàn)是：第一，尋租行為，尋租是指人們憑借公共權(quán)力保護進行的尋求財富轉(zhuǎn)移而創(chuàng)造的非生產(chǎn)性活動，其本質(zhì)在于獲得更大的利潤，[2]318如有的政府部門通過設(shè)置一些收費項目，來為本部門謀求好處；有的官員利用手中的權(quán)力為個人撈取好處，有的企業(yè)賄賂官員為本企業(yè)得到項目、特許權(quán)或其他稀缺的經(jīng)濟資源；由于政府的各項經(jīng)濟決策往往以某種公共利益需要出發(fā)為某些利益集團服務(wù)，特殊的利益集團為了謀求政府保護，逃避市場競爭，實現(xiàn)高額壟斷利潤，往往進行各種尋租活動，于是便產(chǎn)生了政府尋租行為。在封閉的官僚制中，在合理的外衣下，官員直接使用權(quán)力進行資源分配，使得個人或集團以小于市場競爭的成本獲得巨大收益，這些受益者又通過巨大收益繼續(xù)為官員提供“租金”。這樣就形成了循環(huán)往復(fù)地牢固地官員與利益體的權(quán)錢交易關(guān)系。因為尋租的隱蔽性，信息的不透明，使監(jiān)督失敗，導(dǎo)致政府部門權(quán)力濫用、行賄受賄等腐敗現(xiàn)象和社會資源的巨大浪費。

第二，公共權(quán)力異化。公共權(quán)力源于人民的信任和委托，公共權(quán)力的主要目的是為了維護和增長公共利益，根本目的是為了實現(xiàn)為人民服務(wù)。但是，公共權(quán)力不可能由全體人民行使，必須通過選舉和考試等方式交給某個個人或集體來具體使用。掌握了公共權(quán)力的官員具有了雙重身份，一個是公職賦予的權(quán)利和權(quán)力，一個是普通公民的資格。在執(zhí)行法律時，官員使用權(quán)力偏離了實現(xiàn)公共利益目標，開始為自己或集團的利益考慮并謀取私利時，公共權(quán)力發(fā)生了異化。其異化主要體現(xiàn)在三個方面：①介入市場。某些個人或小集團憑借手中所掌握的權(quán)力， 介入市場以謀取私利。其中主要包括憑借權(quán)力， 通過計劃和市場兩種價格， 在流通領(lǐng)域倒買倒賣；以權(quán)力介入股票、期貨、房地產(chǎn)市場等等現(xiàn)象。②直接獲取利益。官員憑借職業(yè)權(quán)力控制著某種物力、財力、人力以至技術(shù)力量的分配、調(diào)撥或使用，運用此種權(quán)力吃、拿、卡、要， 謀取私利，還包括憑借權(quán)力私分或私用公共錢、物， 和向下屬或機關(guān)、企業(yè)、人員、群眾直接索要錢、物等；在工程建設(shè)領(lǐng)域中的立項審批、招標投標、工程監(jiān)理和驗收、建材及設(shè)備采購等重要環(huán)節(jié)，巧立名目，假借促銷費、宣傳費、贊助費、勞務(wù)費、傭金等名義，以“饋贈”、“回扣”等形式給付對方單位或個人財物等；③蔭庇親友謀利。主要包括就業(yè)、任職、職務(wù)升遷以及上學(xué)、留學(xué)上的蔭庇， 經(jīng)濟利益上的蔭庇， 以及對違法犯罪者的蔭庇等。[3]

第三，干預(yù)司法審判。當權(quán)力進入司法程序，影響司法審判時，特權(quán)對社會法律的破壞作用是致命的。官僚體制中，等級森嚴，權(quán)力的運行遵循下級服從上級的規(guī)則，依照長官決策辦事具有正當性。然而，在法律體系中，法律面前人人平等，法律審判依據(jù)程序進行，體現(xiàn)的是公平公正的原則，以使人民信服。官僚體制中的行政規(guī)則挪進司法系統(tǒng)，以權(quán)力決定審判的程序和結(jié)果，以權(quán)壓法，就干擾了司法公正。除此之外，就司法系統(tǒng)本身而言也具有一定的權(quán)力和相應(yīng)的資源控制，受到司法追究的人通過人情關(guān)系的游說，逃避或減輕法律制裁，使得司法公正不能實現(xiàn)，這就是所謂的關(guān)說。司法體系由于特權(quán)的侵入產(chǎn)生了腐敗。由于法律審判失去了公允，法律偏袒了那些有權(quán)者、有勢者、有利者、有情者，產(chǎn)生了嚴重的司法不信任。這種不信任直接引起民眾對公共權(quán)力的不信任，而對公共權(quán)力的不信任，導(dǎo)致人們在維護個人權(quán)益時，不再走法律途徑，這就為上訪、個體暴力、群體性事件的發(fā)生產(chǎn)生了溫床。

第四，特權(quán)等級化。權(quán)力分配形成森嚴的官僚體制，一定的權(quán)力支配一定的資源。當尋租行為和公共權(quán)力異化時，特權(quán)在該體系中進行類似的分配，從底層到高層，官員的特權(quán)一級大過一級，權(quán)力越大的官員特權(quán)越大，擁有的支配資源越多，而處于底層的官員為了獲得較大和更大的特權(quán)，就必須在既有的權(quán)力基礎(chǔ)上進行公共權(quán)力的私有化，通過買賣關(guān)系達到高官厚祿的目的。在追求特權(quán)過程中，公務(wù)員忘記了手中掌握的公權(quán)力是為人民服務(wù)的，在追逐攀爬中，是特權(quán)等級化激勵了公務(wù)員晉升的精神，官員與民眾的距離也就越來越遠。官員成為上級官員的仆人，為上級官員服務(wù)，而非人民的仆人。特權(quán)的等級化使官員迷失自我，這個行政系統(tǒng)面對群眾問題時裝聾作啞，嚴重與群眾脫離，失去執(zhí)政的基石。

第五，潛規(guī)則。當尋租行為、公共權(quán)力異化、以權(quán)力干預(yù)司法審判、特權(quán)等級化在行政系統(tǒng)成為一種司空見慣、熟視無睹的常態(tài)，并長此以往，毫無避諱時，那些違背法律的行為和規(guī)則固化成潛規(guī)則。這種潛規(guī)則形成了一種“隱形特權(quán)”，具體的表現(xiàn)在：①公款消費無度化：公款用于修建豪華辦公樓、旅游、吃喝或支付個人待客、交通、通訊乃至健身、按摩等費用；在福利、醫(yī)療、住房、用車等多方面的個人生活項目上享受額外照顧等等。②代際繼承。[4]領(lǐng)導(dǎo)干部依靠既得的權(quán)力和地位，掌握著豐富的政治資本和組織資本，通過這些資本與社會其他資本進行交換，從而為后代子女在教育、就業(yè)、經(jīng)商、從政等方面享有更多的機會和優(yōu)勢。④行政扭曲。隱形特權(quán)造就了許多行政慣例，如“對人不對事”“熟人不好辦事”、“上有政策，下有對策”、“家長制、一言堂”，“平衡關(guān)系”、“帶病提拔”等等。這些慣例扭曲了行政決策的本來意義，從而使公權(quán)力進入私人或者小集團的囊中，使行政執(zhí)行偏離正道。

二、法外特權(quán)的防治

法外特權(quán)的產(chǎn)生根本在于權(quán)力本身的誘惑。一個偏僻部門的底層官員被賦予微小的公共權(quán)利時，權(quán)力同責(zé)任對等，責(zé)任同任務(wù)對等，完成任務(wù)與配備的資源對等，微小的權(quán)力對應(yīng)微少的資源。被授予微小權(quán)力的官員為完成任務(wù)支配資源的權(quán)利也是微小的。但是，隨著職位的晉升或變更，權(quán)力增長變化，可能調(diào)配資源的權(quán)利擴張了，較大權(quán)力帶來較大的資源利益誘惑。這種誘惑在外界的慫恿下，鼓動著官員違背道德和法律，滿足個人或集團理性最大化的需求，形成了專屬個人或集團的法外勢力范圍。權(quán)力本身是法外特權(quán)產(chǎn)生的內(nèi)因。權(quán)力如果僅僅執(zhí)行在純粹的官僚制中，服從上級決策，依照規(guī)章辦事，在封閉的體系中循規(guī)蹈矩，并不會產(chǎn)生法外特權(quán)，但是，官僚系統(tǒng)總是在和外界進行著交換，它的封閉性恰恰造成了官員法外特權(quán)的可能性，外界環(huán)境通過物質(zhì)、金錢、情感關(guān)系等方式創(chuàng)造條件進入封閉嚴格的官僚體系中，創(chuàng)造外部條件為權(quán)力運動法外資源。故而，法外特權(quán)是在權(quán)力和外界誘因的相互作用下產(chǎn)生。

因此，祛除法外特權(quán)，需圍繞著權(quán)力使用問題，從對特權(quán)的制約、規(guī)范、監(jiān)督和對特權(quán)行為的懲罰出發(fā)，防治法外特權(quán)的危害。

第一，建立權(quán)力制約機制。消除特權(quán)的權(quán)力制約機制不同于西方的三權(quán)分立，這里的權(quán)力制約機制包含了四個內(nèi)容：以權(quán)力制約權(quán)力、以道德制約權(quán)力、以權(quán)利制約權(quán)力[5]、輿論制約權(quán)力。以權(quán)力制約權(quán)力就是建立一種內(nèi)部的合理分權(quán)機制。領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力過分集中，容易產(chǎn)生特權(quán)和腐敗。分權(quán)制約就要讓權(quán)力的公共服務(wù)性回歸本位，通過分事分權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)、防止權(quán)力越位、缺位、錯位，上級、下級、平級之間互相監(jiān)督，從而把法外特權(quán)消除在權(quán)力制約中；以道德制約權(quán)力，其實是從主觀上深入開展學(xué)習(xí)，學(xué)習(xí)依法執(zhí)政，執(zhí)政為民的根本思想，通過主觀改造轉(zhuǎn)化為大眾行為，以大眾行為的客觀性塑造執(zhí)法精神，由主觀道德到客觀倫理來約束特權(quán)出現(xiàn)；以權(quán)利制約權(quán)力是指政府之外的民眾都有權(quán)利對公務(wù)員的行為進行批評、揭發(fā)、舉報，并對公共權(quán)力侵害公民的行為進行依法地抗拒，用合法權(quán)利制約特權(quán)；用輿論制約權(quán)力，使權(quán)力猶如玻璃缸中的金魚，時刻被大眾媒體關(guān)注，只要權(quán)力的行使被透明化，大眾能夠通過媒體知曉權(quán)力運作的情況，法外特權(quán)就難以產(chǎn)生。

第二，規(guī)范權(quán)力運用。首先要科學(xué)限權(quán)，明確權(quán)力的界限，即職位或崗位的權(quán)限，通過建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互協(xié)調(diào)又相互制約的機制防止公權(quán)力變?yōu)榉ㄍ馓貦?quán)；[6]其次適度放權(quán)，為防止公共權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化，要深化行政管理體制改革，限制政府部門對市場的干預(yù)，減少對項目建設(shè)的審批程序，將市場能夠解決和提供的公共物品與服務(wù)，交給市場完成。這樣，就能夠避免政府部門或領(lǐng)導(dǎo)干部個人通過法外特權(quán)干預(yù)市場。最后公開曬權(quán)，法外特權(quán)置于陽光下之后，其腐朽的特征就會暴露，對社會的危害就會一目了然。因此，要建立透明的行政體系，公開政府部門的政務(wù)的同時，還要對公務(wù)員個人的財產(chǎn)收入情況進行適度公開，用陽光的力量祛除特權(quán)病菌。

第三，建立開放式監(jiān)督機制。經(jīng)濟發(fā)展需要開放、政治制度需要開放，對于法外特權(quán)的監(jiān)督也要開放，這種開放是采取多元渠道多功能的方式對特權(quán)進行監(jiān)督。針對法外特權(quán)的隱蔽性，僅僅依賴政府監(jiān)督是有限的，依賴政府和社會監(jiān)督也是有限的，因此，要建立廣泛的群眾基礎(chǔ)，讓政府、企業(yè)、第三部門、公民個人、民間組織、大眾媒體、互聯(lián)網(wǎng)等共同參與對法外特權(quán)的監(jiān)督，吸收一切能夠制約法外特權(quán)的力量，形成多中心的方式，采取多中心開放式監(jiān)督機制，讓特權(quán)無所遁形。

第四，加大懲處力度。法外特權(quán)脫離了法律的管束，甚至企圖用特權(quán)力量將法外行為納入合法體系中，之所以如此，因為法律對特權(quán)的威懾力減弱了，懲處不嚴是法外特權(quán)思想和現(xiàn)象存在的癥結(jié)。特權(quán)游離于法度之外，有的暫時缺乏具體的定性定量標準，使得法外特權(quán)無所顧忌；有的即使受到懲處，但是由于處罰力度較弱，讓搞法外特權(quán)的人心存僥幸，怙惡不悛。所以，要以法律為準則，明確法外特權(quán)的界限，對于越界者決不能姑息養(yǎng)奸，需用法律的權(quán)威和神圣滌蕩法外特權(quán)造成的烏煙瘴氣，腐朽墮落，以使公共權(quán)力回歸本位，真正為民所用。

三、結(jié)語

把權(quán)力關(guān)進籠子，其實質(zhì)就是消除法外特權(quán)，構(gòu)建籠子主體結(jié)構(gòu)就是法律。只有把特權(quán)限制在法律的范圍內(nèi)，對一切法外特權(quán)進行嚴厲懲處，才能真正維護法律權(quán)威，使民眾信服法律的作用。一個良好的法治社會，人性的善的一面將會被發(fā)掘，對社會進步起到積極的作用，而人性惡的一面將會被遏制，甚至被改造，向著有利于社會和諧的方向發(fā)展。法外特權(quán)是人性惡一面的體現(xiàn)，所以必須將其關(guān)進籠子。祛除法外特權(quán)，公共權(quán)力在法制的軌道上運行，才能預(yù)防腐敗，提高行政效率，實現(xiàn)公共利益，促進社會的進步。

參考文獻：

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[6]王宏安.反特權(quán)從實現(xiàn)“三個公平”入手[N].中國紀檢監(jiān)察報，2013-5-4.

作者簡介：王志剛（1978-），男，河北正定人，碩士，重慶文理學(xué)院教師，主要研究方向為公共政策、政府管理。

（責(zé)任編輯：李直）