論中國預算法的修訂與政府理財?shù)奶魬?zhàn)

【摘 要】 歷經(jīng)長達十年的修訂過程，2014年8月終于完成了20年來的首次預算法修訂，這標志著全面深化財稅改革在預算領域的率先破冰。結(jié)合筆者的親身經(jīng)歷，縷析了預算法修訂的演進線索，分別從強化預算法的權(quán)威性與遵從度、辯證研究跨年度預算平衡機制、妥善處理全口徑預算體系中各子預算的有序銜接等多重維度，系統(tǒng)探討了政府理財方式變革中面臨的主要挑戰(zhàn)。

【關鍵詞】 預算法修訂； 政府理財； 跨年度預算平衡機制； 全口徑預算

中圖分類號：F842.6 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2015）09-0002-04

財政為庶政之母，預算乃邦國之基。財政作為國家治理的基礎和重要支柱，預算法往往也被稱為“經(jīng)濟憲法”。2014年8月，歷經(jīng)長達十年的修訂過程，預算法修正案終于由全國人大常委會以高票通過，完成了20年來的首次大修，這標志著全面深化財稅改革在預算領域的率先破冰。2014年9月，國務院頒布了《關于深化預算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號），進一步明確了建設現(xiàn)代預算制度的政府理財改革方向。筆者結(jié)合親身經(jīng)歷，從預算法修訂的由來和演進出發(fā)，進一步探討今后中國政府理財方式變革中面臨的挑戰(zhàn)。

一、預算法修訂的由來與演進

（一）預算法修訂問題的由來

盡管現(xiàn)代預算理念在中國的傳播，可以上溯至戊戌變法前后，但新中國第一部預算法的頒布，已然是改革開放啟動十多年后的1994年了（以下簡稱為“1994年預算法”，此前為國家預算管理條例或預算決算暫行條例）。1994年預算法頒布之際，我國尚處于市場化轉(zhuǎn)型的早期階段，故仍帶有一定的計劃經(jīng)濟痕跡，且與當年宏觀調(diào)控的大背景相適應，在禁止地方政府舉債等問題上，也帶有較強的抑制投資沖動的色彩。這是當年的社會經(jīng)濟條件使然，世易時移，我們不能因后來預算法修訂的需要，而對1994年預算法做過多的苛求與指責。從唯物史觀的角度看，作為新中國第一部預算法，1994年預算法在設置五級財政預算、采行復式預算制度等方面，其審慎立法與結(jié)合國情的制度設計思路，仍舊是頗具啟迪性的。

萬物恒流，無物常駐。自1994年以來，中國社會經(jīng)濟運行的變化是舉世矚目的。1998年以來啟動的、以部門預算為代表的新一輪政府預算管理改革，其實踐探索也突破了1994年預算法的邊界。這種預算法律規(guī)定滯后于（甚至阻礙）預算改革實踐的現(xiàn)實，也進一步突顯了預算法修訂的必要性和緊迫性。2004年3月，在1994年預算法頒布10年之際，啟動了預算法的修訂工作，將修改預算法列入全國人大的立法規(guī)劃。

（二）預算法修訂的早期探索

2004年5月24日至26日，全國人大常委會預算工作委員會舉辦了“預算法國際研討會”，來自德國、美國、法國、比利時和中國社科院、國家發(fā)改委、財政部等單位的預算研究和實務工作者云集四川成都①，商談預算法修訂問題。這應該是預算法修訂啟動以來的第一次大型系統(tǒng)性研討活動。

2005年8月，全國人大常委會預算工作委員會在北京懷柔又召開了預算法修訂專家咨詢會，充分研究了預算法修訂中的17個重要問題。其中，諸如“與其他法律中有關預算支出規(guī)定內(nèi)容如何銜接的問題”，后來幾經(jīng)波折，最終黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確為“清理規(guī)范重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式”。又如，針對財政預算層級問題，在會議參考提綱中提出，“現(xiàn)行預算法規(guī)定，國家實行一級政府一級預算，設立中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級預算。根據(jù)近年的改革實踐，是否還有必要強調(diào)設立五級預算？不提一級政府一級預算，在理論上和實踐上是否站得??？對一些地方已開始實行在財政上省直接管縣和鄉(xiāng)財縣管的做法怎么看？”針對預算先期執(zhí)行問題則指出，“我國預算年度實行公歷制，但每年批準中央預算的全國人民代表大會在3月上旬召開，這意味著每年有一個季度的時間沒有預算。地方各級也不同程度地存在這個問題。對這個問題如何解決，編制臨時預算的做法是否可行？”本次會議中提出的這些命題，即使時至今日，也大多未能得到圓滿的解答。

以上兩次會議，筆者均應邀與會并發(fā)言，回憶當年的討論情況，關于復式預算制度的存廢、預算年度在歷年制和跨年制之間的選擇、五級財政是否層級過多、立法機構(gòu)與財政部門間的預算管理權(quán)能劃分等問題，各方之間還是存在一定分歧的。應該說，針對這些問題的糾結(jié)與取舍，貫穿了此后十年間的預算法修訂過程。

2006年3—4月間，全國人大有關部門完成了《預算法（修訂草案）》（征求意見稿），并向相關部門和部分智庫機構(gòu)征求意見。后來人們常說預算法第幾輪修訂稿，應該說這或許就是“草案一次審議稿”了（至少是較早的一個版本）。就2006年的這一輪預算法修訂稿而言，其中爭議較大的問題主要聚焦于兩個方面：一是五級財政的存廢問題；二是地方政府的舉債權(quán)問題。在這一稿中，取消了1994年預算法關于五級財政和“一級政府一級預算”的規(guī)定，僅規(guī)定“縣級以上各級政府應當設立預算”（此處的“以上”是否包括“縣級”自身，也表述得不夠清晰）。同時規(guī)定，“中央預算中的非資本性支出一般不列赤字”，而地方是否可以列赤字，則又語焉不詳。應該說，這些問題也始終是后來預算法修訂中各方分歧較大之處。

當時，筆者還在中國社會科學院財政與貿(mào)易經(jīng)濟研究所（現(xiàn)更名為“中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院”）工作，有機緣參加了這一征求意見工作。經(jīng)集體討論，我們提交了《關于〈預算法（修訂草案）〉（征求意見稿）的若干調(diào)整建議》。其中，關于預算法修訂需要處理好的四大基本關系，對于此后的預算法修訂以及相關財稅立法，應該說是具有中長期指導意義的。茲錄其主要內(nèi)容如下：

我們認為，預算法的修訂需要處理好以下四大基本關系：第一，財政法與預算法的關系。預算法既可以只規(guī)定與政府預算有關的內(nèi)容和要求，也可以表現(xiàn)為涵蓋所有財政經(jīng)濟活動的財政基本法。從我國現(xiàn)實來看，后者較好。目前，我國尚無財政基本法，預算法有必要承擔起財政基本法的職責，使所有的財政經(jīng)濟活動有法可依。第二，繁與簡的關系。預算法雖承擔財政法的基本職責，但對許多財政經(jīng)濟活動不宜規(guī)定過于繁瑣，應著眼于基本的財政經(jīng)濟活動，而非各項具體活動。第三，理想與現(xiàn)實的關系問題。預算法既要著眼于長遠的、較為完善的市場經(jīng)濟背景，又要考慮現(xiàn)實的可行性。第四，各國的普遍做法與中國國情的關系。預算法牽涉眾多預算技術，各國做法（特別是發(fā)達經(jīng)濟體的經(jīng)驗）值得我們借鑒，以避免走彎路。當中國國情與各國做法出現(xiàn)矛盾時，應該考慮的是如何更好地立足國情，讓預算法更能體現(xiàn)中國財政制度的要求。

（三）預算法修訂的徘徊與突破

自2006年至2012年，預算法的修訂工作處于相對低潮期，主要原因在于各利益相關主體的權(quán)責分布與利益糾葛，難以獲得較具廣泛性的共識。這一僵局在2012年出現(xiàn)了轉(zhuǎn)機。

2012年7月，經(jīng)十一屆全國人大常委會第二十七次會議審議的《中華人民共和國預算法修正案（草案二次審議稿）》在中國人大網(wǎng)公布并面向社會公開征集意見。截至8月5日，征集的意見超過33萬條，超過了2011年個人所得稅法修正案征求意見時收到的23萬條②。然而，預算乃是政府理財?shù)膶ｉT學問，在管理層面上具有較高的技術門檻，必須具備相當高的專業(yè)素養(yǎng)，才可能真正言之有物。因此，采用這種面向全社會征求意見的“海選”方式，其實際效果到底如何，也是頗具疑問的。

按照媒體的說法，相比“一審稿”，“二審稿”體現(xiàn)了“一進一退”③?！斑M”是加大了預算公開的力度（這也是社會各界較為關注的內(nèi)容）；“退”則是基于金融風險的考慮，重申了1994年預算法有關地方政府不得自行發(fā)債的規(guī)定（這也是基于地方政府債務風險日趨嚴重的一種審慎考慮）。

出乎意料的是，由于“代理國庫”與“經(jīng)理國庫”的一字之差，央行與財政部門之間又起紛爭④，這也是導致此后預算法修訂再次陷于困境的原因之一。其實，國庫業(yè)務并非央行的核心業(yè)務，其在央行中的地位也略顯邊緣化，這本是常識層面的問題。從這個意義上講，單純以國庫管理的分權(quán)與制衡為由，并強調(diào)所謂國際經(jīng)驗，將國庫業(yè)務滯留于央行管轄之下，是不利于現(xiàn)代財政制度建設的。但銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會的先后成立，已使得央行的管理職能半徑大為收縮，故國庫業(yè)務就成為央行絕難放手的領地。尤其對于基層的央行分支機構(gòu)而言，如果將其國庫業(yè)務剝離出去，恐怕也會因無事可做而面臨機構(gòu)裁撤的可能。2014年審議通過的《預算法（修正案）》，在國庫管理體制問題上維持了原有的規(guī)定，盡管具有較多的妥協(xié)色彩，但應該說是一種顧全大局的處理方式。畢竟，國庫問題將來還可以由專門的國庫法來加以解決，預算法修訂工作不能由此而因噎廢食。

其實，中國的預算法之所以被稱為“經(jīng)濟憲法”，預算法修訂之所以屢經(jīng)波折，非十年不足以收其功，就在于預算法代行了財政基本法的職能。在我國現(xiàn)有的《個人所得稅法》、《企業(yè)所得稅法》、《車船稅法》、《稅收征收管理法》、《政府采購法》、《預算法》六部達到法律層次的財政相關立法中（其余多系暫行條例層面的規(guī)章），只有《預算法》是最接近于財政基本法的。鑒于中國的預算法承載了更多財政基本法層面的職能，其修訂就不僅僅是預算編制、執(zhí)行、決算等單純的技術性問題了。

不過，“草案二次審議稿”在總體上還是體現(xiàn)了“老成謀國”的思想，這是值得加以肯定的。正如2012年8月筆者接受《國際金融報》專訪時所指出的，此次二審稿值得關注之處，即是恪守了預算法的幾條基本底線⑤：首先是保留了五級政府預算層級（即中央、省、市、縣、鄉(xiāng)）；其次是預算年度仍然采用日歷年度；最后是為避免釀成進一步的財政風險，在地方政府缺乏債務風險約束的條件下，堅持了禁止地方政府舉債的規(guī)定。從2014年審議通過的新預算法來看，上述第一條和第二條均得到了體現(xiàn)，對于地方債問題盡管有所讓步，但仍舊保留了較為嚴格的限制性條件。

中國的預算法修訂在屢經(jīng)波折之后，終于在2014年8月經(jīng)由全國人大常委會審議通過，完成了20年來的首次大修。應該說，回顧預算法修訂的坎坷歷程，也同樣體現(xiàn)了中國這場改革運動的“不爭論特征”⑥：每當某一重大改革被激烈爭辯和強行推進的時候，往往成效甚微；而當所有爭論者都已經(jīng)精疲力竭的時候，改革卻會在最不經(jīng)意的時候取得突破。

二、展望未來：政府理財方式變革中的主要挑戰(zhàn)

新《預算法》已于2015年1月1日開始實施，展望未來，變革中的政府理財方式至少需要在以下方面處理好可能面臨的挑戰(zhàn)。

（一）強化預算法的權(quán)威性與遵從度

1994年預算法存在的諸多問題，不僅表現(xiàn)為其規(guī)定已滯后于預算改革的現(xiàn)實需要，更為嚴重的是，在實施以來的20年間，其權(quán)威性和遵從度始終存在較大問題。

以復式預算制度為例，1994年預算法明確規(guī)定，各級政府實行復式預算制度。然而，自2000年以后的十多年間，每年提請全國人大審議的政府預算報告就不再按照復式預算匯報，也未解釋變化的原因何在。在地方財政層面上，除河南省焦作市等個別地區(qū)始終堅持外，其他地方也基本放棄了復式預算的法定做法。從這個意義上講，這十多年來各級政府預算的合法性也是值得存疑的。難怪有學者曾經(jīng)戲言，1994年預算法頒布以來，貌似沒有任何個人或機構(gòu)因違反預算法而受到懲處，這說明預算法“得到了全面貫徹執(zhí)行，已然深入人心”，因而建議“廢除預算法”。

在法學領域有“惡法亦法”之說，系指法律生效后，非經(jīng)法定的修訂或廢止程序，始終是有效的?！皭悍ㄒ喾ā币?guī)則在當代中國的價值表現(xiàn)為有助于在法治化進程中強化規(guī)則意識，有助于解決法律實施難的問題。這一點在1994年預算法以及修正后的新預算法的權(quán)威性問題上，也應該是適用的⑦。然而，在現(xiàn)時的中國，預算法的遵從卻呈現(xiàn)這樣一個有趣的循環(huán)：認為1994年預算法中復式預算的規(guī)定欠妥（其實到底何處不妥，直至廢止該規(guī)定，也始終沒有作出正面解釋）→導致長期不遵從復式預算的法律規(guī)定（自2000年以來，竟然達十多年之久）→最后在2014年預算法修訂中取消了這一規(guī)定。另外，關于地方政府舉債權(quán)的問題，也是同樣的情形。

因此，預算法修訂的完成，確實是中國預算發(fā)展史上的一件大事，但如何確保新《預算法》的權(quán)威性，仍舊需要為之付出長期的艱苦努力。

（二）辯證研究跨年度預算平衡機制的作用機理

在黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，第一次明確提出“建立跨年度預算平衡機制”的改革方向。新《預算法》第十二條第二款規(guī)定，“各級政府應當建立跨年度預算平衡機制”；第三十二條規(guī)定，“各級預算應當根據(jù)年度經(jīng)濟社會發(fā)展目標、國家宏觀調(diào)控總體要求和跨年度預算平衡的需要，參考上一年預算執(zhí)行情況、有關支出績效評價結(jié)果和本年度收支預測，按照規(guī)定程序征求各方面意見后，進行編制”。

2014年9月，國務院頒布了《關于深化預算管理制度改革的決定》，強調(diào)了根據(jù)經(jīng)濟形勢發(fā)展變化和財政政策逆周期調(diào)節(jié)的需要，建立跨年度預算平衡機制。以中央預算的跨年度預算平衡為例，其具體闡釋如下：“中央一般公共預算執(zhí)行中如出現(xiàn)超收，超收收入用于沖減赤字、補充預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金；如出現(xiàn)短收，通過調(diào)入預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、削減支出或增列赤字并在經(jīng)全國人大或其常委會批準的國債余額限額內(nèi)發(fā)債平衡。”

然而，通觀《關于深化預算管理制度改革的決定》中對于該問題的具體闡釋，仍舊未能說清楚到底什么是“跨年度預算平衡機制”。上述規(guī)定中僅有一處出現(xiàn)“平衡”字樣，那就是“增列赤字并在經(jīng)全國人大或其常委會批準的國債余額限額內(nèi)發(fā)債平衡”。既然最后的落腳點是發(fā)債平衡，那就談不上跨年度與否的問題了。國債余額限額或舉債額度是一次審批一年，還是一次審批多年，對于中期財政規(guī)劃是有意義的，但就跨年度預算平衡而言，其實并無多大關聯(lián)。因為如果發(fā)債平衡也能夠算作預算平衡的話，那么就不存在所謂赤字財政問題了，這也是一個常識層面的問題。

根據(jù)筆者個人的理解，如果真的想要建立一種跨年度預算平衡機制，那就應該更多體現(xiàn)為一種周期性預算平衡準則的構(gòu)建和遵從。在周期性預算平衡準則之下，以經(jīng)濟周期代替?zhèn)鹘y(tǒng)的財政年度，不要求財政收支在每一年度內(nèi)的平衡，只要求在經(jīng)濟周期中的動態(tài)平衡。但其假設前提，是經(jīng)濟周期中的衰退與高漲具有對稱性特征。唯有如此，才有望將盈補虧，以實現(xiàn)經(jīng)濟周期內(nèi)的預算平衡（馬蔡琛，2014）。然而，現(xiàn)實的經(jīng)濟周期往往是非對稱的，通常會在較長時期的經(jīng)濟衰退之后，才迎來經(jīng)濟繁榮。欲實現(xiàn)消化經(jīng)濟低谷時期的大量財政赤字，實現(xiàn)周期性預算平衡，就不得不在經(jīng)濟繁榮階段，實施力度較大的緊縮性財政政策，以實現(xiàn)預算盈余。這卻容易導致來之不易的經(jīng)濟繁榮因之而重回低谷。因此，在對跨年度預算平衡機制的作用機理妥為參通解透之前，年度預算平衡準則仍舊不能輕言放棄，否則就容易陷于赤字財政的窘境。

（三）妥善處理全口徑預算體系中各子預算的有序銜接

新《預算法》強調(diào)了全部政府收支納入預算，而未采用曾經(jīng)廣泛使用過的、表述更為含混的“納入預算管理”⑧，同時還明確了全口徑預算管理體系的構(gòu)成，這是一個顯著的進步。新《預算法》第四條第二款規(guī)定，“政府的全部收入和支出都應當納入預算”。第五條第一款規(guī)定，“預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算”。同時還規(guī)定，“政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算應當與一般公共預算相銜接”。

在這種多元復合預算體系中，如欲實現(xiàn)各子預算有序銜接的目標，就需要確保各子預算的核算口徑一致性以及報表的可合并性。換言之，各子預算之間是否應該像合并會計報表那樣，可以在剔除內(nèi)部交易等重疊部分之后而實現(xiàn)匯總？是否有必要計算出一個全口徑財政收支的總數(shù)？如果有必要的話，這個全口徑財政收支的總數(shù)，是否可以通過上述四本預算的數(shù)據(jù)合并計算而來？在今后實行權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務報告的條件下，這四本預算是否也要以權(quán)責發(fā)生制報告的形式來加以體現(xiàn)？這些問題到底如何解釋或解決，恐怕一時也難以有一個較具共識性的答案。從這個意義上講，對于全口徑預算管理改革目標的全面實現(xiàn)，盡管是值得期待的，但也只能保持謹慎樂觀。

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