區(qū)縣檔案館檔案開放鑒定工作存在的主要問(wèn)題及對(duì)策研究

趙麗軍

檔案開放鑒定也叫檔案劃控鑒定，是指檔案館對(duì)館藏檔案的社會(huì)開放范圍的鑒定，它的任務(wù)是區(qū)分館藏檔案中哪些可以開放使用，哪些要控制使用。當(dāng)前，隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的迅猛發(fā)展，百姓檔案意識(shí)不斷增強(qiáng)，利用需求不斷增加，開放鑒定工作作為檔案利用的前提和基礎(chǔ)，面臨著新的挑戰(zhàn)。如何更好地開展檔案開放鑒定工作，發(fā)揮檔案服務(wù)社會(huì)的作用，成為各區(qū)縣檔案館亟需解決的問(wèn)題。

一、檔案開放鑒定工作依據(jù)

《中華人民共和國(guó)檔案法》（以下簡(jiǎn)稱《檔案法》）第十九條、《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱《檔案法實(shí)施辦法》）第二十條、《北京市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)檔案法〉辦法》第二十五條都對(duì)檔案館館藏檔案的開放鑒定時(shí)間、要求等做了明確規(guī)定；1991年國(guó)家檔案局、國(guó)家保密局聯(lián)合印發(fā)的《各級(jí)國(guó)家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》、國(guó)家檔案館印發(fā)的《各級(jí)國(guó)家檔案館開放檔案辦法》對(duì)20種控制使用的檔案做了原則上的規(guī)定；北京市檔案局2010年印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)區(qū)縣檔案館館藏檔案開放鑒定工作的意見(jiàn)》（京檔發(fā)〔2010〕2號(hào)）、2014年印發(fā)的《北京市區(qū)縣檔案館館藏檔案開放工作管理辦法》（京檔發(fā)〔2014〕8號(hào)）對(duì)檔案開放鑒定的組織職責(zé)、鑒定標(biāo)準(zhǔn)、鑒定程序等做出了更詳細(xì)的要求，對(duì)各區(qū)縣檔案館開展檔案開放鑒定工作提出了指導(dǎo)性的意見(jiàn)。

二、檔案開放鑒定工作存在的問(wèn)題及原因分析

（一）檔案開放標(biāo)準(zhǔn)不具體、不統(tǒng)一、可操性不強(qiáng)

1.開放鑒定標(biāo)準(zhǔn)較籠統(tǒng)?！稒n案法》和《檔案法實(shí)施辦法》中關(guān)于檔案開放鑒定的規(guī)定比較籠統(tǒng)，沒(méi)有具體、明確的鑒定標(biāo)準(zhǔn)。上級(jí)檔案部門對(duì)檔案開放鑒定標(biāo)準(zhǔn)的框架太大，操作性不強(qiáng)，給各區(qū)縣在實(shí)際操作中留下了很大的任意性。同一內(nèi)容的檔案有的區(qū)縣鑒定為開放，有的區(qū)縣鑒定為延期。

2.開放鑒定標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整頻繁。目前，檔案開放鑒定工作標(biāo)準(zhǔn)的制定還處于探索階段，各級(jí)檔案館開放鑒定工作現(xiàn)實(shí)情況較為復(fù)雜，導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)修改比較頻繁，進(jìn)而加大了檔案開放鑒定工作的壓力。

（二）開放意識(shí)不足，社會(huì)開放程度低

一是區(qū)縣檔案館在檔案開放鑒定中趨于保守謹(jǐn)慎，對(duì)可開放可延期的檔案大多鑒定為延期；二是區(qū)縣檔案館對(duì)檔案開放、宣傳力度不夠，檔案館在公眾心中不是信息庫(kù)而是保險(xiǎn)庫(kù)；三是基層立檔單位重保密輕開放，對(duì)公眾知情權(quán)重視不夠，對(duì)檔案開放沒(méi)有給予足夠重視。

（三）涉密檔案缺乏具體的解密程序，檔案開放不及時(shí)

密級(jí)對(duì)檔案開放與否起著決定作用，部分檔案存在標(biāo)密過(guò)高、定密不準(zhǔn)的問(wèn)題。2014年發(fā)布的《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法實(shí)施條例》第十六條規(guī)定：“已經(jīng)依法移交各級(jí)國(guó)家檔案館的屬于國(guó)家秘密的檔案，由原定密機(jī)關(guān)、單位按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行解密審核?！钡摋l例對(duì)于具體的解密程序沒(méi)有明確規(guī)定。因?yàn)闆](méi)有解密依據(jù)，各定密單位對(duì)涉密檔案基本不解密；各區(qū)縣檔案館也通常以安全為第一要?jiǎng)?wù)，嚴(yán)格控制涉密檔案的開放。這就導(dǎo)致標(biāo)密過(guò)高、定密不準(zhǔn)的檔案不能及時(shí)向社會(huì)開放。

（四）工作量逐年增加，人員不足導(dǎo)致開放質(zhì)量不高

1.開放鑒定工作量日益增加。一是館藏到期檔案數(shù)量不斷增多。以平谷區(qū)檔案館為例，1985年到期需鑒定的檔案為95個(gè)全宗、2381卷、27159件、118852頁(yè)；1986年到期需鑒定的檔案達(dá)到101個(gè)全宗、2715卷、28342件、171812頁(yè)。隨著各級(jí)檔案館不斷加強(qiáng)檔案資源體系建設(shè)，每年到期需鑒定的檔案也在逐年增加。二是檔案開放鑒定由“卷”轉(zhuǎn)為“件”。2014年，新要求實(shí)施后，工作人員需逐頁(yè)逐句逐字鑒定，工作量增加了數(shù)十倍。以平谷區(qū)檔案館文書檔案為例，按卷鑒定每年為1000余卷，按件鑒定每年約為30000件，工作量約增加30倍。

2.開放鑒定工作人員嚴(yán)重不足。區(qū)縣檔案館館藏量大，檔案內(nèi)容涉及面廣、專業(yè)性強(qiáng)，開放鑒定工作需要專人負(fù)責(zé)。但目前大部分區(qū)縣檔案館都未設(shè)置開放鑒定科室，缺少專職人員。以平谷區(qū)檔案館為例，開放鑒定工作由管理科承擔(dān)，只配備1名專職人員，其余均為兼職，在承擔(dān)鑒定工作的同時(shí)還承擔(dān)檔案利用、安全管理等日常工作，現(xiàn)有的人員機(jī)構(gòu)編制難以應(yīng)對(duì)繁重的鑒定工作。

（五）檔案數(shù)字化作用發(fā)揮不夠，開放工作效率較低

1.部分區(qū)縣檔案館數(shù)字化質(zhì)量不高。檔案數(shù)字化成果直接影響開放鑒定工作效率，若檔案題名三要素齊全，部分檔案可從題名中直接看出是否延期及延期理由，節(jié)省查看原文的時(shí)間，提高工作效率。但目前部分區(qū)縣檔案館數(shù)字化成果存在諸多問(wèn)題，如題名三要素缺失、會(huì)議記錄議題不全、轉(zhuǎn)發(fā)文件缺少責(zé)任者等，鑒定者無(wú)法直接利用數(shù)字化成果，還需花費(fèi)大量時(shí)間修改檔案題名。

2.開放鑒定工作利用現(xiàn)代化信息手段不充分。各區(qū)縣檔案館進(jìn)行檔案開放鑒定的方式比較單一，主要是組織人員對(duì)每件檔案對(duì)照原文逐頁(yè)逐句進(jìn)行鑒定，然后標(biāo)注開放還是延期開放，延期開放寫明延期理由，這種方式很難適應(yīng)檔案開放鑒定這項(xiàng)浩大工程。目前檔案數(shù)字化工作已在各區(qū)縣普遍開展，開放鑒定可以借助數(shù)字化副本，不用調(diào)還卷，節(jié)省了一些時(shí)間，但仍沒(méi)有充分利用信息檢索軟件等現(xiàn)代化信息手段，沒(méi)有深入探索信息化在檔案開放鑒定工作中的促進(jìn)作用。

三、檔案開放鑒定工作對(duì)策建議

（一）制定切實(shí)可行的工作標(biāo)準(zhǔn)

1.上級(jí)檔案主管部門應(yīng)制定具體、統(tǒng)一的鑒定標(biāo)準(zhǔn)。上級(jí)檔案主管部門應(yīng)制定詳細(xì)具體、操作性強(qiáng)的檔案開放鑒定標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)整個(gè)地區(qū)鑒定標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)有明確框架和具體分類，注明哪類檔案可以開放、哪類檔案延期開放、延期開放的理由和延長(zhǎng)期限等，標(biāo)準(zhǔn)能指導(dǎo)鑒定人員從何處入手、如何把握政策、如何分辨檔案是否延期，能盡量避免出現(xiàn)同一份檔案由不同鑒定者重復(fù)鑒定，因工作經(jīng)歷、社會(huì)閱歷及接觸檔案工作時(shí)間長(zhǎng)短等因素，出現(xiàn)不同鑒定結(jié)果的情況。

各區(qū)縣檔案館可根據(jù)上級(jí)主管部門制定的鑒定標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合本區(qū)縣館藏檔案的實(shí)際情況，進(jìn)一步細(xì)化、充實(shí)、完善鑒定標(biāo)準(zhǔn)，使各區(qū)縣的鑒定標(biāo)準(zhǔn)在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上具有各自的特點(diǎn)。

2.開放鑒定標(biāo)準(zhǔn)要與時(shí)代發(fā)展相適應(yīng)。各級(jí)檔案館在檔案開放鑒定過(guò)程中應(yīng)及時(shí)注意總結(jié)新問(wèn)題，了解現(xiàn)行的工作標(biāo)準(zhǔn)與時(shí)代發(fā)展相沖突的內(nèi)容，定期修改檔案開放鑒定標(biāo)準(zhǔn)；應(yīng)該將檔案開放鑒定工作標(biāo)準(zhǔn)修訂納入檔案館常規(guī)工作中，致力于開放更多可利用的檔案，為利用者提供高價(jià)值的檔案信息資源。

（二）轉(zhuǎn)變思維，提高檔案開放率

1.增強(qiáng)檔案館工作人員的開放意識(shí)。2014年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下檔案工作的意見(jiàn)》指出：各級(jí)國(guó)家檔案館要嚴(yán)格按照檔案法積極開展檔案鑒定工作并開放應(yīng)開放的檔案。同時(shí)，國(guó)家大力打造“服務(wù)型政府”和“陽(yáng)光政府”，政府信息公開不斷提速，群眾的檔案知情訴求提高，檔案信息需求量日益增加，對(duì)開放檔案的利用價(jià)值要求越來(lái)越高。因此，開放鑒定工作也需與時(shí)俱進(jìn)，區(qū)縣檔案館及工作人員應(yīng)樹立檔案開放意識(shí)，按照法律法規(guī)的要求，不斷擴(kuò)大開放檔案的范圍，將更多利用價(jià)值高的檔案對(duì)外開放，更好地滿足檔案利用者的需求。同時(shí)，加大檔案宣傳力度，提高公眾知曉率，有效發(fā)揮檔案服務(wù)社會(huì)的作用。

2.提高各立檔單位對(duì)開放鑒定工作的認(rèn)識(shí)。檔案開放鑒定絕不只是屬于檔案館的工作，也需要立檔單位的參與，區(qū)縣檔案館應(yīng)加強(qiáng)對(duì)立檔單位的宣傳和培訓(xùn)，增強(qiáng)其對(duì)開放鑒定工作的重視和理解，讓此項(xiàng)工作逐步成為立檔單位的常規(guī)工作。立檔單位應(yīng)逐步摒棄“重藏輕用”思想，樹立開放意識(shí)，提高開放檔案質(zhì)量，從而形成從上到下各級(jí)檔案相關(guān)部門鑒定標(biāo)準(zhǔn)清楚明確、工作程序嚴(yán)格依法的格局，切實(shí)推動(dòng)檔案開放鑒定工作有效開展。

（三）完善涉密檔案的解密程序，及時(shí)向社會(huì)開放

一是檔案部門應(yīng)與保密部門加強(qiáng)溝通，按照“誰(shuí)定密，誰(shuí)解密”的要求，規(guī)定檔案解密的程序和具體操作方法，對(duì)檔案館和立檔單位的責(zé)任做出明確劃分。比如《各級(jí)國(guó)家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》第四條規(guī)定：各級(jí)國(guó)家檔案館保存的1991年1月1日后形成的涉密檔案，未接到保密期限變更通知的，自保密期限屆滿之日起，即自行解密。若檔案館未接到延長(zhǎng)保密期限的通知，檔案是否可以自行解密？自行解密的流程如何操作？解密結(jié)果如何表現(xiàn)？這些都應(yīng)有統(tǒng)一要求。完善的檔案解密程序可有效促進(jìn)開放鑒定工作的開展，實(shí)現(xiàn)部分保密到期的高價(jià)值檔案對(duì)社會(huì)開放，滿足公眾需求。二是在檔案接收工作中，接收人員要依托政府信息公開政策，積極引導(dǎo)檔案移交單位做好降密解密和鑒定劃控工作，使增量檔案在源頭上完成開放鑒定工作。

（四）多措并舉，提高檔案開放工作效率與質(zhì)量

1.設(shè)置專門工作機(jī)構(gòu)，增加專職工作人員。北京市各區(qū)縣檔案館有的設(shè)立了專門的鑒定科，有的抽調(diào)人員專職從事開放鑒定工作，但大多數(shù)區(qū)縣從事鑒定工作的人員都是兼職，有專門科室區(qū)縣的開放鑒定速度要快很多，因此配備專門鑒定機(jī)構(gòu)是非常必要的。勞動(dòng)人事部、國(guó)家檔案局發(fā)布的《地方各級(jí)檔案館人員編制標(biāo)準(zhǔn)》第一條規(guī)定：“以館藏檔案1萬(wàn)卷確定編制基數(shù)：地、縣（區(qū)）及縣級(jí)市檔案館5人；館藏超過(guò)1萬(wàn)卷不足30萬(wàn)卷的，其超過(guò)部分每5千卷增配1人；超過(guò)30萬(wàn)卷的，其超過(guò)部分每7千卷增配1人。”區(qū)縣檔案館館藏量每年都在增加，但人員編制是固定的，以平谷區(qū)檔案館為例：2010年館藏檔案198261卷/件，編制是37人，而2017年館藏檔案340616卷/件，編制仍然是37人，人員不足成為當(dāng)下制約檔案工作開展的重要因素，尤其是開放鑒定工作，需要專職人員才能滿足新時(shí)期的要求。

2.加強(qiáng)培訓(xùn)交流，提升工作人員的專業(yè)能力。一是加大培訓(xùn)力度。希望市級(jí)檔案部門繼續(xù)定期開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，講授鑒定工作的最新要求，介紹先進(jìn)工作方法；區(qū)縣檔案館可邀請(qǐng)檔案行業(yè)專家傳授經(jīng)驗(yàn)、拓寬思路，多措并舉，逐步建立適應(yīng)檔案事業(yè)發(fā)展需要的檔案鑒定專家隊(duì)伍。

二是應(yīng)加強(qiáng)館際間、同行間的交流。各級(jí)檔案館可定期組織館際之間的業(yè)務(wù)交流活動(dòng)，通過(guò)參觀、座談、學(xué)術(shù)研討等形式，使工作人員互通有無(wú)，取長(zhǎng)補(bǔ)短，不斷提升檔案開放鑒定工作水平。

3.利用信息化手段，提高開放鑒定工作效率。一是提高檔案數(shù)字化成果質(zhì)量，加強(qiáng)對(duì)數(shù)字化人員的指導(dǎo)培訓(xùn)，講授基礎(chǔ)檔案業(yè)務(wù)知識(shí)，使其充分認(rèn)識(shí)數(shù)字化成果對(duì)各項(xiàng)檔案業(yè)務(wù)工作的重要意義，確保題名要素齊全、責(zé)任者明確、語(yǔ)句通順、數(shù)字化成果實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量利用。同時(shí)，檔案館工作人員應(yīng)加大對(duì)數(shù)字化成果的驗(yàn)收力度，通過(guò)抽樣等方法對(duì)數(shù)字化成果質(zhì)量進(jìn)行檢驗(yàn)，若質(zhì)量不合格，要及時(shí)修正。

二是利用計(jì)算機(jī)批量處理功能，對(duì)部分檔案進(jìn)行批量處理。為更方便、快捷地服務(wù)群眾，在館藏檔案數(shù)字化過(guò)程中，可建立若干個(gè)檔案專題數(shù)據(jù)庫(kù)，包括文書、房產(chǎn)、婚姻、知青、招工等?？梢越柚鷶?shù)字化成果對(duì)這些專題數(shù)據(jù)庫(kù)中涉及個(gè)人隱私的檔案進(jìn)行批量處理，全部鑒定為延期開放檔案，避免一件件鑒定，以節(jié)省時(shí)間，有效提高鑒定效率。

三是探索開發(fā)計(jì)算機(jī)軟件，通過(guò)檢索敏感詞進(jìn)行初步篩選。可以借鑒青島市檔案館的做法，開發(fā)軟件，設(shè)定敏感詞庫(kù)，對(duì)文件級(jí)目錄及數(shù)字化全文進(jìn)行檢索掃描，借助信息化手段進(jìn)行初步審查，再由工作人員進(jìn)行復(fù)核，確定開放還是延期。這樣既可以減少工作量，也可以大大提高工作效率和準(zhǔn)確率。

作者單位：平谷區(qū)檔案局