西江航道船閘管理的制度分析

劉臨雄　邱房貴

【摘 要】 以西江航道船閘管理制度體系為研究對象，分析西江航道船閘管理制度存在的頂層制度缺失、聯(lián)動機制缺失和具體管理制度不完善等問題，從建立西江航道船閘管理頂層制度、建立多層次西江航道船閘管理聯(lián)動機制、完善西江航道船閘具體管理制度體系等方面闡述相應(yīng)對策。

【關(guān)鍵詞】 西江航道；船閘管理；頂層制度；聯(lián)運機制

隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展和大西南經(jīng)濟社會的日益繁榮，西江航道在我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的戰(zhàn)略地位也隨之提升，承擔(dān)著越來越重要的航運任務(wù)，西江航道已成為僅次于長江的大能力內(nèi)河運輸通道。龐大的通航量給西江航道干線上的船閘管理帶來了極大的壓力，同時也產(chǎn)生了新的管理問題。

1 制度體系

目前，我國還沒有制定一部專門的航道船閘管理的法律，也沒有一部由省級以上人民代表大會或人民政府制定的有關(guān)西江航道船閘管理方面的制度，與西江航道船閘管理有關(guān)的規(guī)定主要散見于由中央和地方各級人民代表大會或人民政府所制定的有關(guān)交通方面的制度之中。這些制度不僅有國家層面的，也有由省級人民代表大會或人民政府制定的，還包括由直接管理西江航道的政府機構(gòu)或運營企業(yè)所制定的航道船閘管理制度。

1.1 國家層面的航道船閘管理制度

國家層面的船閘管理制度主要是適用于全國航道管理的一般性規(guī)則，這些規(guī)則雖然沒有涉及到西江航運船閘管理的內(nèi)容，但這些制度為西江航道船閘具體管理制度的制定以及開展具體的管理活動提供了宏觀上的制度基礎(chǔ)。這些制度主要由憲法、法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章共同組成。

（1）憲法。憲法是國家的根本大法，它規(guī)定了國家的政權(quán)性質(zhì)、組織形式、管理范圍。我國憲法規(guī)定國務(wù)院和地方各級人民政府擁有領(lǐng)導(dǎo)和管理全國和地方相應(yīng)行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟領(lǐng)域工作，以及教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等社會領(lǐng)域工作的權(quán)力。航道作為國家所有的社會資源，屬于社會公共資源，不屬于企業(yè)、團體和個人所獨有的資產(chǎn)，而且船閘管理具有一定的公益性[1]，因此，憲法中有關(guān)政府承擔(dān)公共事務(wù)管理和公共物品供給的規(guī)定為政府主導(dǎo)航道船閘管理奠定了制度基礎(chǔ)。但是，在實踐中，憲法僅是為航道船閘管理提供原則性的依據(jù)，而非操作性規(guī)則。

（2）法律。到目前為止，我國還沒有一部針對船閘管理的專項立法，同時，包括《中華人民共和國港口法》 《中華人民共和國海商法》在內(nèi)的現(xiàn)有法律中也還沒有專門涉及船閘管理的相關(guān)條款；但是，這并不意味著我國船閘管理的制度體系在基本法律層面上是一片空白，適用于船閘管理的法律并不少，甚至可能覆蓋我國所有基本法律的相當(dāng)一部分。例如，對船閘通航技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范的設(shè)定受《中華人民共和國行政許可法》的調(diào)整；對破壞船閘的違規(guī)行為則受到《中華人民共和國行政處罰法》的調(diào)整，而當(dāng)這種破壞行為觸犯刑法時，則將以《中華人民共和國刑法》為制裁依據(jù)；船閘業(yè)主需要與船閘運營企業(yè)簽訂相關(guān)合同時，雙方接受《中華人民共和國合同法》的調(diào)整。

（3）行政法規(guī)和部門規(guī)章。目前涉及航道船閘管理的行政法規(guī)主要有《中華人民共和國航道管理條例》和《中華人民共和國內(nèi)河交通安全管理條例》。前者主要涉及包括船閘在內(nèi)的航道設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)、保護、維護經(jīng)費來源等內(nèi)容；后者主要涉及航道船閘管理權(quán)的分配，保障船閘等航道設(shè)施在安全條件下的通航、停泊、作業(yè)要求，以及船閘等航道設(shè)施在遇險情況下的救助程序和事故調(diào)查處理規(guī)定等內(nèi)容。此外，《中華人民共和國河道管理條例》也在不同程度上涉及到航道船閘的管理問題。目前，涉及航道船閘管理的部門規(guī)章是由原交通部于1989年制定的《船閘管理辦法》。該制度主要是針對航道船閘具體管理、運用、保養(yǎng)和修理、安全生產(chǎn)、過閘費的征收和使用等方面作了相應(yīng)的規(guī)范。

1.2 省級區(qū)域內(nèi)與西江航道船閘有關(guān)的政府管理制度

在省級區(qū)域范圍內(nèi)的有關(guān)航道船閘政府管理制度是廣西壯族自治區(qū)（以下簡稱廣西區(qū)）內(nèi)各級人民代表大會和人民政府根據(jù)上位法的要求和廣西行政區(qū)域內(nèi)的實際情況，制定的間接或直接涉及西江航道船閘管理的制度。這些制度主要包括分別由廣西人民代表大會和人民政府所制定的地方法規(guī)《廣西壯族自治區(qū)航道管理條例》和地方規(guī)章《廣西壯族自治區(qū)船閘管理辦法》。前者主要明確廣西區(qū)內(nèi)涉及的包括船閘在內(nèi)的航道設(shè)施規(guī)劃編制程序、建設(shè)審批要求、保護技術(shù)規(guī)范等內(nèi)容；后者則對包括西江航道在內(nèi)的廣西區(qū)內(nèi)船閘管理進(jìn)行了規(guī)范。船閘管理內(nèi)容主要包括：船閘建設(shè)的程序和要求；船閘管理的機構(gòu)設(shè)置、權(quán)限和職責(zé)；船閘運行的具體機制；船閘保護的具體措施；船閘保養(yǎng)和維修的具體要求等。

此外，地方政府也制定了與西江航道船閘管理有關(guān)的制度，比如，梧州市制定的《梧州市西江黃金水道通航突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》。該制度主要明確了突發(fā)事件的分級及標(biāo)準(zhǔn)、組織體系及職責(zé)、信息報告機制、預(yù)警機制、應(yīng)急響應(yīng)處置措施、響應(yīng)終止、新聞發(fā)布、后期處置、應(yīng)急保障、責(zé)任和獎懲、應(yīng)急預(yù)案更新程序等內(nèi)容。

1.3 西江航道船閘具體管理制度

西江航道管理機構(gòu)根據(jù)上位法的精神，結(jié)合西江航道的具體情況，制定了西江航道船閘具體管理制度。這些制度的主要內(nèi)容包括：（1）船閘船舶安全過閘管理制度，如廣西長洲水電開發(fā)有限責(zé)任公司制定的《廣西長洲水電開發(fā)有限責(zé)任公司船閘船舶安全過閘管理規(guī)定（修訂）》就船舶報告、候閘、危險貨物過閘、汛期過閘、過閘安全監(jiān)督、交通事故處理等問題進(jìn)行規(guī)范；（2）船閘應(yīng)急管理制度，主要明確船閘應(yīng)急的目的、原則和使用范圍，設(shè)立船閘應(yīng)急的組織機構(gòu)，規(guī)定應(yīng)急內(nèi)容包括預(yù)防和預(yù)警、應(yīng)急處置、應(yīng)急保障、信息發(fā)布、獎勵和處罰等；（3）航道船閘維護規(guī)程，針對船閘不同類型水門、排水、消防、配電、監(jiān)控等系統(tǒng)的維護程序進(jìn)行規(guī)范；（4）船閘運行規(guī)程，主要針對長洲水利船閘不同類型水門、排水、消防、配電、監(jiān)控、工業(yè)電視及廣播等系統(tǒng)的運行程序進(jìn)行規(guī)范。

2 制度缺陷

西江航道船閘管理制度是一個由多層次制度構(gòu)成的制度體系，制度層次之間具有相互嵌套、精神相融合的特點，而制度層次之間的良性互動保證了西江航道船閘的有效和可持續(xù)管理。但是，隨著地方經(jīng)濟社會發(fā)展對航道船閘管理水平和質(zhì)量要求不斷提高，西江航道船閘管理制度的內(nèi)在缺陷也逐漸成為人們關(guān)注的焦點。

2.1 頂層制度的缺失

船閘管理是航道管理系統(tǒng)中的一個部分，同時又是一個由多個部分構(gòu)成的管理系統(tǒng)。一般來說，船閘管理包括船閘的管理體制、運行、日常養(yǎng)護、安全生產(chǎn)、過閘費征收、投資、建設(shè)、運營，以及管理過程中所涉及的資源分配、決策、融資、監(jiān)督、仲裁和制裁等方面的內(nèi)容。作為一個由各個部分有機構(gòu)成的管理系統(tǒng)，必須要有一個對船閘管理的各方面、各層次、各要素進(jìn)行統(tǒng)籌的制度平臺，以集中有效資源，高效、快捷地實現(xiàn)管理目標(biāo)。這一制度平臺就是船閘管理的頂層制度。目前，因西江航道船閘管理頂層制度的缺失，使得相關(guān)管理資源無法進(jìn)行有效整合。西江航道船閘管理涉及不同的管理部門、不同的管理層次、不同層面或方面的問題。不同管理部門之間和不同管理層次之間的制度規(guī)范和運行方式是不同的，由此導(dǎo)致不同管理部門之間和不同管理層次之間應(yīng)如何展開協(xié)作與合作的問題；而不同管理層面或方面的問題僅靠單一的管理部門是難以解決的，需要多個部門之間的有效合作才能應(yīng)對。因此，建立能保證多元管理主體有效參與、多層次管理良性互動，能有效應(yīng)對多層次和多方面問題的西江航道船閘管理頂層制度勢在必行，以此更好地整合各方面的資源，提高航道船閘管理績效和通航效率。

2.2 聯(lián)動機制不完善

西江航道船閘管理聯(lián)動機制是航道管理部門為保證西江航道船閘有效管理和安全運行而與有關(guān)部門建立的有關(guān)交流、互動、協(xié)調(diào)、應(yīng)急等方面的制度。目前，西江航道船閘管理的聯(lián)動機制存在諸多問題。

（1）跨省航道管理聯(lián)動機制缺失。西江航道橫跨兩廣，國家為統(tǒng)籌包括西江在內(nèi)的珠江流域航道的業(yè)務(wù)管理而成立了交通運輸部珠江航務(wù)管理局，旨在為珠江流域內(nèi)各航道管理提供業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)工作。珠江航務(wù)管理局雖然在宏觀上解決了西江跨省管理上的問題，但由于缺乏跨省聯(lián)動機制使得兩地西江管理部門不能就船閘管理、調(diào)度、應(yīng)急、協(xié)調(diào)等方面形成信息共享和良性管理；尤其是廣西在應(yīng)對西江洪澇災(zāi)害等自然突發(fā)事件時，由于缺乏應(yīng)急聯(lián)動和協(xié)調(diào)機制，某些應(yīng)急行為難免會給廣東的西江航道船閘管理造成負(fù)面影響。

（2）船閘之間管理聯(lián)動機制問題。由于樞紐開發(fā)主體多元化，船閘通航難以實現(xiàn)全線統(tǒng)籌運行及有效監(jiān)管，從而影響航道暢通。各樞紐船閘通航管理分割，運行方式、通航時間、船閘維修不統(tǒng)一，缺乏統(tǒng)一的調(diào)度和管理。[2] 在枯水季節(jié)，同一航道上的各個船閘雖然做到了信息共享，但由于缺乏統(tǒng)一的調(diào)度和管理，往往會造成一些船閘出現(xiàn)滯航的現(xiàn)象。

（3）船閘管理部門與地方交通管理部門之間的聯(lián)動機制問題。目前，西江航道船閘管理與地方交通管理部門的聯(lián)動機制主要體現(xiàn)在應(yīng)急機制的聯(lián)動上，缺乏日常聯(lián)動機制的建設(shè)。

2.3 具體管理制度的不完善

（1）船閘資源分配制度存在技術(shù)性制度漏洞。船閘資源分配制度主要是為用戶有序使用船閘資源提供規(guī)范，并對下列問題作出明確規(guī)定：誰有資格使用船閘、用戶何時及如何使用船閘，以及用戶使用船閘時應(yīng)承擔(dān)何種責(zé)任、有何技術(shù)要求（哪些技術(shù)被允許，而哪些被禁止）等。廣西長洲水電開發(fā)有限責(zé)任公司制定的《廣西長洲水電開發(fā)有限責(zé)任公司船閘船舶安全過閘管理規(guī)定》對上述問題作了明確的規(guī)范，但仍存在一些技術(shù)性的制度漏洞。例如，逆水而上的載重船和空船都獲得了通航排號，并且載重船排號先于空船，兩船在船閘錨地向船閘行駛過程中，空船超過載重船，并先到達(dá)船閘，那么，空船優(yōu)先過閘則可能違反了過閘排號制度，如果空船等候載重船先過閘則會影響過閘效率，也會增加空船的時間成本。目前尚未有制度對這一技術(shù)問題加以規(guī)范。

（2）融資制度不健全。船閘管理需要一定的經(jīng)費，目前西江船閘的管理費用主要來自國家撥款和業(yè)主投入。按照《廣西壯族自治區(qū)航道管理條例》，廣西船閘全部為免費過閘，西江航道廣西段亦不收取過閘費用，因此，船閘管理的資金壓力進(jìn)一步增加。

（3）處罰制度不健全。有關(guān)船閘等航道設(shè)施管理制度的處罰條款明確規(guī)定了違反規(guī)定應(yīng)受到相應(yīng)的物質(zhì)處分，并給出了相應(yīng)的處罰范圍，但就船閘設(shè)施損害的賠償程序并未作出明確規(guī)范。例如，設(shè)施損害程度的認(rèn)定、損壞賠償金的換算，以及設(shè)施損壞認(rèn)定機構(gòu)的資質(zhì)等問題。

3 對 策

3.1 建立頂層制度

西江橫跨兩廣并直達(dá)港澳，西江航運干線既是聯(lián)結(jié)廣東和廣西的水上干線，又是大西南水運重要的出海通道，并流經(jīng)廣西的南寧、貴港、梧州、百色、來賓、柳州、崇左等行政區(qū)域；因此，西江航道船閘管理頂層制度的建立涉及兩個層面上的制度。

（1）國家層面上的西江航道管理制度。西江航道具有跨省的特點，這就需要國家制定國家層面上的頂層管理制度，旨在為廣東和廣西兩個省級行政區(qū)域的立法機關(guān)制定諸如船閘等專項的管理制度提供基礎(chǔ)，并為兩個省級行政區(qū)域的航道管理機構(gòu)提供執(zhí)法依據(jù)，同時也為兩個省級行政區(qū)域西江航道管理機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)、交流、聯(lián)動提供制度保障。

（2）跨省西江航道船閘管理制度。根據(jù)國家層面上的西江航道管理制度的要求，廣西和廣東兩個省級行政區(qū)立法機構(gòu)聯(lián)合建立跨省的西江航道船閘管理制度，旨在為西江航道船閘管理建立統(tǒng)一的頂層制度而設(shè)計的，并為建立西江航道船閘管理的跨省聯(lián)動機制提供制度基礎(chǔ)。可見，國家層面上的西江航道管理制度為跨省西江航道船閘管理制度提供了制度基礎(chǔ)，而后者則是前者的具體化。對于跨省西江航道船閘管理制度設(shè)計而言，需要遵守以下幾個原則：以人為本的原則；與現(xiàn)行交通管理制度相契合的原則；與地方經(jīng)濟、社會、文化和地理相融合的原則；可操作性原則。

3.2 建立多層次聯(lián)動機制

西江不僅會對其所流經(jīng)的城市和地域產(chǎn)生影響，而且也會影響到與之相關(guān)聯(lián)的跨區(qū)域的河流；因此，西江航道管理不僅涉及單項航道的管理，而且也關(guān)系到航道所經(jīng)流域城市和西江流域所及行政區(qū)的管理。從這意義上來說，西江航道船閘管理應(yīng)從以下3個方面建立多層次管理聯(lián)動機制。

（1）完善西江航道上船閘管理機構(gòu)之間的聯(lián)動機制。實現(xiàn)通航、氣象、水文等方面信息交流及水資源調(diào)度、通航調(diào)度和危機管理等方面的聯(lián)動，以提高西江航道的通航效率，降低管理成本和風(fēng)險。

（2）建立與西江航道途經(jīng)城市的聯(lián)動機制。這主要從兩個方面著手：西江航道船閘管理與城市交通管理部門的日常聯(lián)動機制，實現(xiàn)兩者在日常信息和管理上的交流和配合；與城市在衛(wèi)生、醫(yī)療、消防、治安、水利、氣象、司法等部門的聯(lián)動機制，以應(yīng)對突發(fā)事件和較難處理的糾紛案件。

（3）建立跨省聯(lián)動機制。根據(jù)廣東和廣西的經(jīng)濟、社會、文化和地理等特點，建立與兩地交通管理體制相融合的跨省西江航道船閘管理聯(lián)動機制，旨在解決日常信息交流、管理協(xié)作和突發(fā)事件聯(lián)動應(yīng)對等問題。

3.3 進(jìn)一步完善具體管理制度體系

西江航道船閘具體管理制度的價值在于解決船閘在實際運行過程中的具體問題。解決西江航道船閘管理的具體問題，需要建立一個互動、互補、有效協(xié)同的制度群，此制度群一般包括船閘資源的分配、融資、監(jiān)督、仲裁和制裁等制度。這些管理制度之間相互融合，并形成相互支持、功能互補的制度結(jié)構(gòu)。西江航道船閘具體管理制度的完善并不是單個制度的健全問題，而是需要從船閘資源分配、融資、監(jiān)督、仲裁和制裁等“一攬子”制度入手，著眼于具體制度之間內(nèi)容融合、功能互補、精神契合等方面展開，具體方法是：（1）需要建立完善的船閘資源分配制度；（2）健全融資制度，建立以船閘資源分配數(shù)量為基礎(chǔ)的融資制度，即建立通閘收費制度，并綜合船閘使用次數(shù)、載質(zhì)量、船體積量等指標(biāo)收取相應(yīng)費用，以緩解船閘通航壓力；（3）加強對通航船舶、船閘運行者及船閘執(zhí)法機構(gòu)和執(zhí)法人員監(jiān)督制度的建設(shè)；（4）加強仲裁制度的建設(shè)，目前與船閘管理相關(guān)的糾紛解決力量主要為政府和法院，在此基礎(chǔ)上引入社會仲裁力量，并建立與之相適應(yīng)的仲裁制度；（5）建立多層級制裁制度，包括運營者對違規(guī)用戶的制裁制度、監(jiān)管者對用戶或運營者的制裁制度，以及司法機構(gòu)對監(jiān)管者、用戶或運營者的制裁制度等。

參考文獻(xiàn)：

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