地方政府防范征地沖突群體性事件的路徑與績(jī)效評(píng)估研究

摘要：土地對(duì)農(nóng)民來說是息息相關(guān)的最基本的生產(chǎn)資料，也是重要的生活來源保障。對(duì)地方政府而言，土地既是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重要資源和管理社會(huì)的重要依托，也是財(cái)政收入的重要來源。而對(duì)用地企業(yè)而言，以合理價(jià)格獲取土地是其發(fā)展的必要條件。有效預(yù)防和化解土地利益矛盾是農(nóng)村社會(huì)管理必須面對(duì)的課題。在當(dāng)前城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的過程中，提升地方政府績(jī)效、推進(jìn)地方政府決策的科學(xué)化和民主化，完善地方政府績(jī)效評(píng)估制度，對(duì)防范征地沖突群體事件具有重要意義。本文主要就此進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞：地方政府；征地沖突群體事件；路徑；績(jī)效評(píng)估

隨著農(nóng)業(yè)稅的徹底廢除，特別是近些年來房地產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，房地產(chǎn)業(yè)成為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱，直接影響著地方GDP和地方政府的政績(jī)，由此，“賣地”成為很多地方政府越來越重要的生財(cái)方式。與此相伴隨的是，由征地引發(fā)的群體性沖突事件激增，已成為威脅農(nóng)村穩(wěn)定的首要因素。無論是東部發(fā)達(dá)省份，還是中西部欠發(fā)達(dá)省份，征地誘發(fā)的暴力沖突甚至流血事件都頻頻發(fā)生。此類群體性事件表面上看雖然是由征地行為引發(fā)的，但卻有著廣泛而深刻的社會(huì)管理根源。其中，地方政府績(jī)效低下和不規(guī)范的征地行為是誘發(fā)群體性事件的直接原因。要杜絕此類群體性事件，必須在穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)和征地制度改革的同時(shí)，大力提升地方政府績(jī)效，完善地方政府績(jī)效評(píng)估制度，將防范征地沖突群體事件納入到地方政府績(jī)效評(píng)估體系中，以防范此類沖突事件的發(fā)生和發(fā)展。

一、提升地方政府績(jī)效對(duì)防范征地沖突群體性事件的意義

政府績(jī)效考評(píng)作為新公共管理的重要內(nèi)容，承載著加強(qiáng)政府責(zé)任、提高政府效率、改善政府形象的重任。地方政府作為各項(xiàng)政策的落腳點(diǎn)，直接面對(duì)廣大群眾，是距離農(nóng)村最近，與農(nóng)村關(guān)系最直接、最密切的一級(jí)政權(quán)組織。如何通過完善地方政府的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，防范征地沖突群體事件，是我國(guó)地方政府目前亟待解決的重大課題。

由于征地市場(chǎng)蘊(yùn)含著巨額的利潤(rùn)，地方政府為了追求政績(jī)，格外注重形象工程，個(gè)別官員為了撈取政治資本，往往會(huì)不擇手段的進(jìn)行征地、賣地行為，欺瞞農(nóng)民、降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)避監(jiān)管、逃避法律制裁成為征地市場(chǎng)中較為普遍的現(xiàn)象。而一旦被征地村民發(fā)生抵觸情緒時(shí)，政府不但不停止非法拆遷行為，對(duì)村民進(jìn)行安撫和和賠償，反而是變本加厲，利用限制人身自由、毀壞個(gè)人財(cái)產(chǎn)等非法手段進(jìn)行強(qiáng)制拆遷和強(qiáng)制搬離，導(dǎo)致征地矛盾逐漸升級(jí)演變成群體性事件。目前來看，中國(guó)的征地沖突呈現(xiàn)三大特征：一是覆蓋面廣，除西藏外，我國(guó)內(nèi)地所有省、直轄市和自治區(qū)都有發(fā)生。二是頻率高，數(shù)量急劇增長(zhǎng)。三是后果嚴(yán)重，屢屢引發(fā)大規(guī)模群體性事件，甚至導(dǎo)致人員傷亡。引發(fā)征地沖突的觸機(jī)多種多樣，但強(qiáng)征行為無疑是最主要的。根據(jù)幾年來對(duì)從網(wǎng)絡(luò)收集的征地沖突案例的統(tǒng)計(jì)，七成以上沖突是由政府強(qiáng)征引起的。

筆者認(rèn)為，完善地方政府績(jī)效考評(píng)機(jī)制，提升地方政府績(jī)效，是杜絕地方政府不規(guī)范的土地征收行為的重要途徑。只有地方政府樹立依法行政、規(guī)范自身行為的執(zhí)政理念，類似的群體性事件才會(huì)相應(yīng)減少直至到最終消滅。

二、提升地方政府績(jī)效、預(yù)防農(nóng)村群體性事件的路徑選擇

我國(guó)的政府績(jī)效評(píng)估是在政府主導(dǎo)的評(píng)價(jià)體制下進(jìn)行的，主要是一種政府的內(nèi)部行為。目前對(duì)地方政府的評(píng)估實(shí)際上多是上級(jí)行政機(jī)關(guān)的評(píng)估，考評(píng)權(quán)主要集中在領(lǐng)導(dǎo)手中，缺乏社會(huì)公眾（特別是農(nóng)民群眾）對(duì)地方政府的評(píng)估；考評(píng)的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)的喜好主觀地設(shè)定，不能有效地反映農(nóng)民群眾的利益需求。

如何在改革發(fā)展的新形勢(shì)下，積極預(yù)防農(nóng)村群體性事件的發(fā)生已成為關(guān)系到改革、發(fā)展、穩(wěn)定的全局性課題。對(duì)此，我國(guó)的地方政府必須做好以下幾個(gè)方面的工作：

（一）加強(qiáng)對(duì)地方政府的行政倫理教育。通過政治社會(huì)化，使地方政府的行政人員樹立正確的“為人民服務(wù)”的理念，由“官本位”逐步向公民本位轉(zhuǎn)變，形成內(nèi)在的約束機(jī)制，減少行政權(quán)力在運(yùn)行過程中的負(fù)效應(yīng)和被濫用的現(xiàn)象。

（二）推進(jìn)地方政府決策的科學(xué)化和民主化。良好的政府決策離不開科學(xué)化和民主化的程序條件。積極推進(jìn)地方政府決策科學(xué)化和民主化應(yīng)注意以下方面：一是擴(kuò)大地方政府決策的參與范圍，廣泛吸收社會(huì)各階層、各方面人士參與決策，尤其要重視農(nóng)民群眾的參與，接受群眾和輿論的監(jiān)督；二是完善科學(xué)的決策程序，建立謀、斷結(jié)合的決策機(jī)制；三是依據(jù)經(jīng)濟(jì)、效率、效果、公平四大指標(biāo)強(qiáng)化對(duì)地方政府決策的評(píng)估和論證，尤其要重視效果指標(biāo)；四是有計(jì)劃、有組織地對(duì)地方政府的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行培訓(xùn)，從根本上提高決策者的素質(zhì)和能力，推進(jìn)地方政府決策的科學(xué)化和民主化。

（三）完善地方政府的績(jī)效評(píng)估制度。一是評(píng)價(jià)地方政府績(jī)效好壞的主體決不能局限于地方政府自身或上級(jí)，農(nóng)民群眾的評(píng)估不僅必要、必不可少，而且要加強(qiáng)比重；二是評(píng)估的結(jié)果必須向社會(huì)公布，接受輿論媒體的監(jiān)督；三是構(gòu)建一套科學(xué)、合理、符合中國(guó)國(guó)情的地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系；四是建立規(guī)范化的具有可操作性的地方政府績(jī)效評(píng)估制度，讓績(jī)效評(píng)估制度成為地方政府的常態(tài)和慣性；五是優(yōu)化對(duì)地方政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果的利用與管理，將評(píng)估結(jié)果與問責(zé)結(jié)合起來，把評(píng)估結(jié)果作為改進(jìn)地方政府工作、管理地方政府行政人員的重要依據(jù)，實(shí)現(xiàn)組織優(yōu)化，提高地方政府行政效能。

總而言之，根據(jù)預(yù)測(cè)，隨著城市化的推進(jìn)，到2025年，我國(guó)失地農(nóng)民將達(dá)到甚至超過1億，面對(duì)如此龐大的失地農(nóng)民群體，如何遏制日益頻繁發(fā)生的征地沖突群體性事件，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定與和諧，是我國(guó)必須盡快解決的重大課題。盡管征地型群體性事件的根源是多方面和多層次的，但地方政府管理滯后是重要原因之一，通過提升地方政府績(jī)效，加快管理創(chuàng)新，協(xié)調(diào)土地沖突，無疑是既具有現(xiàn)實(shí)的緊迫性，也具有長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義。

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