淺談農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)

摘 要 我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，對(duì)于我國(guó)農(nóng)業(yè)來說土地問題至關(guān)重要。本文通過研究當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)的新特點(diǎn)和新問題，來探討改進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)的低階均衡，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村土地承包 經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn) 社會(huì)保障

一、當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的新特點(diǎn)

近年來，隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村勞動(dòng)力的加快轉(zhuǎn)移，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)了許多新情況和新特點(diǎn)：

1、全國(guó)范圍內(nèi)初具規(guī)模

從全國(guó)范圍看，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)已有一定的規(guī)模。2012年，全國(guó)通過各種方式流轉(zhuǎn)土地面積占全部家庭承包經(jīng)營(yíng)面積的8%左右，比2001年的5%左右有所提高。

2、地區(qū)間不平衡

全國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)發(fā)育呈現(xiàn)出地區(qū)間的不平衡性。總體差異表現(xiàn)在：（1）南方和東北地區(qū)高于華北和西北地區(qū)。黑龍江農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到2450萬畝、占耕地總面積的18.8%；廣東的同期水平為14.4%；華北地區(qū)大部分省市比例都低于5%；西北的甘肅僅為1.4%；（2）經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)土地流轉(zhuǎn)比例較高。上海53.7%的農(nóng)村家庭承包土地實(shí)現(xiàn)了各種形式的流轉(zhuǎn)，浙江的這一比例達(dá)到了25.9%，江蘇為19.2%；（3）部分農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)出地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)比例較高。四川農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)比例為11.3%，安徽約為8.7%（見圖1）。

圖1 不同地區(qū)土地流轉(zhuǎn)占耕地面積的百分比

3、流轉(zhuǎn)方式中“轉(zhuǎn)包”占主導(dǎo)地位

各地區(qū)針對(duì)流轉(zhuǎn)方式的調(diào)查結(jié)果顯示：“轉(zhuǎn)包”是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主要方式。大部分地區(qū)通過“轉(zhuǎn)包”形式流轉(zhuǎn)的農(nóng)村土地占到流轉(zhuǎn)面積的50%左右：“出租”是次一種流轉(zhuǎn)方式，多數(shù)地區(qū)在30%左右：“互換”、“轉(zhuǎn)讓”和“入股”形式的比例較低?？傮w而言，流轉(zhuǎn)方式以非正式的交易為主。

通過對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交易比較活躍的地區(qū)進(jìn)行考察，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的模式可歸納為以下幾種：

（1）交易平臺(tái)推動(dòng)

即政府投資建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)有形市場(chǎng)，通過建立流轉(zhuǎn)信息搜集、整理和發(fā)布體系，制定健全的市場(chǎng)管理機(jī)制，實(shí)施高效的土地承包信息化管理，規(guī)范市場(chǎng)交易程序，從而為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)供求雙方搭建交易平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)土地流轉(zhuǎn)的推動(dòng)。

（2）財(cái)政杠桿撬動(dòng)

即政府財(cái)政出資建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)專項(xiàng)扶持資金，并配合各種政策鼓勵(lì)農(nóng)民成片流轉(zhuǎn)土地，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，同時(shí)對(duì)流轉(zhuǎn)操作進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管。

（3）專業(yè)大戶帶動(dòng)

即種糧高手、養(yǎng)殖大戶等專業(yè)能人通過自身的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，對(duì)農(nóng)村土地實(shí)現(xiàn)集中連片承包，對(duì)承包土地進(jìn)行科學(xué)管理，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，合同收購(gòu)等，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。形成“示范帶動(dòng)、訂單種植、基地管理、合同銷售”的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)流通模式。

（4）合作組織發(fā)動(dòng)

即以各種農(nóng)民合作組織為依托，通過各種形式把農(nóng)民組織起來，整合土地資源，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，壯大集體經(jīng)濟(jì)。

當(dāng)然，以上的各種模式不一定是完全獨(dú)立的，通常幾種模式結(jié)合在一起。例如，龍頭企業(yè)往往需要通過股份合作社充分發(fā)動(dòng)農(nóng)戶，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的間接拉動(dòng)，財(cái)政杠桿往往培育壯大了股份合作社、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)大戶以及龍頭企業(yè)等農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，各類規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體可能通過有形市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)與農(nóng)戶之間的土地的流轉(zhuǎn)。

二、當(dāng)前制約我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的因素及存在的問題

（一）制約我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的因素

1、土地流轉(zhuǎn)價(jià)格呈上升趨勢(shì)

土地流轉(zhuǎn)價(jià)格近幾年一路攀升，分析起來有以下幾個(gè)因素：一是，一些鄉(xiāng)村干部操縱土地流轉(zhuǎn)過程，往往以較低的價(jià)格通過農(nóng)戶流入土地，再以較高的價(jià)格再次流轉(zhuǎn)，嚴(yán)重地?cái)_亂了土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)秩序，致使那些真正想要通過流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)的農(nóng)村專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的利益受到損害；二是，有一些項(xiàng)目工程，被一些不法開發(fā)商利用，在先知開發(fā)區(qū)域的情況下，高價(jià)流轉(zhuǎn)土地，種植高附加值經(jīng)濟(jì)作物，從而獲得政府巨額賠償，造成土地流轉(zhuǎn)價(jià)格抬升，使那些想流轉(zhuǎn)土地耕種的經(jīng)營(yíng)主體，不敢流轉(zhuǎn)土地。

2、資金短缺是制約土地流轉(zhuǎn)的瓶頸

目前大部分經(jīng)營(yíng)主體都面臨資金短缺的問題，在擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模時(shí)，往往受缺少資金的制約，而銀行貸款又面臨抵押擔(dān)保、利率偏高、手續(xù)繁瑣、申請(qǐng)額度小等問題。

3、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力再就業(yè)不充分

土地流轉(zhuǎn)后，一部分農(nóng)民變成農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)工人，大部分農(nóng)民需外出務(wù)工、經(jīng)商，但是由于受多種因素的制約，當(dāng)前農(nóng)村剩余勞動(dòng)力再就業(yè)還不充分，大多從事臨時(shí)性的短期的工種，對(duì)已流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民沒有較為穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收入來源保障。其原因是城鎮(zhèn)的勞動(dòng)力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)已趨于白熱化，而素質(zhì)還有待提高的農(nóng)民在競(jìng)爭(zhēng)中不占優(yōu)勢(shì)地位。

4、農(nóng)村養(yǎng)老保障與教育水平有待提高

土地流出農(nóng)戶外出務(wù)工，沒有勞動(dòng)能力的老人和孩子只能留守農(nóng)村，如果孩子進(jìn)城上學(xué)要額外繳納借讀費(fèi)用，對(duì)于本來打工收入不是很多的農(nóng)民來說又增添了一項(xiàng)較大的支出，如果孩子留在家里，常年感受不到家庭、父母的溫暖，可能會(huì)給他們的健康成長(zhǎng)帶來負(fù)面影響，家庭老少不能妥善安置造成農(nóng)民無法走出家門，只有依靠傳統(tǒng)土地謀生，造成土地?zé)o法流轉(zhuǎn)。

（二）我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在問題

1、流轉(zhuǎn)機(jī)制的不健全導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)混亂

多數(shù)地方?jīng)]有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、租賃的市場(chǎng)，有些地方客觀存在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，但市場(chǎng)往往具有隱蔽性、無序性、地域性強(qiáng)、市場(chǎng)狹小的特點(diǎn)。各地（下轉(zhuǎn)第56頁）（上接第46頁）雖然均存在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，但是沒有形成統(tǒng)一規(guī)范的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，影響了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的公平。

2、干部認(rèn)識(shí)不到位

部分村干部不同程度地存在一些模糊認(rèn)識(shí)，把土地承包關(guān)系的穩(wěn)定與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的合理流轉(zhuǎn)對(duì)立起來。有些村為解決人地矛盾，一直按照傳統(tǒng)的“三年一小調(diào)、五年一大調(diào)”的做法，甚至有的村干部借調(diào)整土地之機(jī)抽出部分土地搞區(qū)域化規(guī)模種植，不尊重多數(shù)群眾意見，實(shí)行“先交錢、后種地”，挫傷了農(nóng)民積極性。部分村干部簡(jiǎn)單地把土地承包關(guān)系的穩(wěn)定與狹隘的地塊穩(wěn)定混為一談，怕突破政策界限，制約了土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。

3、不規(guī)范、渠道窄，矛盾糾紛調(diào)解難度大

個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道沒有及時(shí)在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書上進(jìn)行變更登記，使部分農(nóng)戶土地租（征）用時(shí)，因補(bǔ)償歸屬問題產(chǎn)生糾紛。雖然各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村土地承包糾紛做了大量調(diào)處工作，但多數(shù)農(nóng)戶因利益問題對(duì)調(diào)處持抵觸情緒，人民法院對(duì)承包土地訴訟糾紛受理較少，農(nóng)村土地承包糾紛難以有效解決。

三、完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的對(duì)策

1、要搞好有關(guān)服務(wù)

首先，政府要出臺(tái)有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范性合同文本，引導(dǎo)農(nóng)戶履行必要的手續(xù)、程序，簽定土地流轉(zhuǎn)的書面合同；其次，逐步建立起公開、透明的土地流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)，降低交易信息成本，使土地供求雙方知己知彼，并自愿、高效、公平地進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的協(xié)商和交易；最后，考慮到目前小農(nóng)戶在交易地位、土地信息、法律知識(shí)等方面明顯處于不利地位，政府要以提高小農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中的談判能力為核心，建立專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)或培育社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，免費(fèi)為農(nóng)戶開展有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的信息、法律、政策等咨詢服務(wù)。

2、要給予財(cái)力支持

目前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)尚處于初期培育階段，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格還比較低，有關(guān)操作尚不規(guī)范，農(nóng)民土地權(quán)益易受侵犯，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的意愿尚不強(qiáng)烈，建議地方政府加大對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的財(cái)力支持。適當(dāng)減免農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有關(guān)稅費(fèi)，給土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶以一定補(bǔ)貼，鼓勵(lì)更多的農(nóng)戶參與土地流轉(zhuǎn)。

3、要制止侵權(quán)行為

由于農(nóng)村土地屬集體所有，在土地流轉(zhuǎn)過程中，一些地方基層干部以土地所有人代表的身份與企業(yè)合謀，打著壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的幌子，違背農(nóng)民意愿，強(qiáng)行侵犯農(nóng)民的土地承包權(quán)。對(duì)此，政府要采取嚴(yán)厲措施，堅(jiān)決制止侵害農(nóng)民土地權(quán)益的違法行為，切實(shí)解除農(nóng)民的疑慮，讓農(nóng)民吃上“定心丸”，確保土地流轉(zhuǎn)行為的“依法自愿有償”和土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的“公平合理”，讓農(nóng)民真正享受到“以工帶農(nóng)”、“工農(nóng)聯(lián)營(yíng)”的利潤(rùn)果實(shí)。

4、完善法制體系，制定或完善相關(guān)法律法規(guī)，細(xì)化原則性的條款規(guī)定

《農(nóng)村土地承包法》有許多是原則性的條款，應(yīng)將其進(jìn)一步的細(xì)化，以便在實(shí)際的操作中有可依的具體規(guī)定，減少在執(zhí)行過程中自由裁量過大而帶來的不良影響。

5、提高農(nóng)民素質(zhì)，加大對(duì)農(nóng)民教育和培訓(xùn)的投入，大力促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)民，農(nóng)民素質(zhì)的提高有利于土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的形成和完善，同時(shí)，也對(duì)資本技術(shù)投入增加后所實(shí)施的規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供人力資源的支持。

（作者單位：湖北省信息中心）