走出城市管理困境的有效路徑

黨的十八大強(qiáng)調(diào)要“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”，體現(xiàn)多元共治的理念。十八屆三中全會提出社會治理的理念，十八屆四中全會提出增強(qiáng)全民法治觀念，推進(jìn)法治社會建設(shè)。2014年2月習(xí)近平在考察北京城市管理工作時(shí)強(qiáng)調(diào)：要健全城市管理體制，提高城市管理水平，尤其要加強(qiáng)市政設(shè)施運(yùn)行管理、交通管理、環(huán)境管理、應(yīng)急管理，推進(jìn)城市管理目標(biāo)、方法、模式現(xiàn)代化。創(chuàng)新社會治理標(biāo)志著由傳統(tǒng)的社會體制向適應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求的現(xiàn)代社會體制轉(zhuǎn)變，也就是要通過深化體制改革和管理創(chuàng)新逐步實(shí)現(xiàn)社會治理的現(xiàn)代化。這就為創(chuàng)新城市管理體制機(jī)制，強(qiáng)化城市治理能力建設(shè)，實(shí)現(xiàn)從城市管理向城市治理的轉(zhuǎn)變指明了方向。強(qiáng)化城市治理體系建設(shè)，提升城市治理能力已經(jīng)成為新時(shí)期城市管理的新課題。宿州市城市管理局對城市治理體系與治理能力建設(shè)進(jìn)行了深入的探索與實(shí)踐。

一、推進(jìn)城市治理體系與城市治理能力建設(shè)的必要性

（一）城市管理職能的廣泛性和群眾公共需求的多樣化與城市管理職能部門的有限容量之間存在矛盾

城市管理的基本職能通常被理解為城市秩序、城市環(huán)境衛(wèi)生、城市園林綠化等城市基本環(huán)境秩序的建設(shè)與保障工作。隨著市民生活質(zhì)量的逐步提高，群眾對城市的要求不僅僅是城市基本環(huán)境的建設(shè)與管理，而是如何保障城市各項(xiàng)功能的高效運(yùn)行，包括城市交通秩序、城市的供水、供暖、供氣等城市基本功能，同時(shí)包括了市民文明素質(zhì)的提升、維護(hù)城市的基本秩序、引導(dǎo)城市文明的健康發(fā)展等拓展職能。這些與相對簡單的傳統(tǒng)職能相比，職能廣泛，事務(wù)繁雜，“只要是沒人管的，都是城管的”已不是一句戲言。

如果被動、片面地通過不斷增加城市管理機(jī)關(guān)科室和下屬部門的管理層級、擴(kuò)充管理隊(duì)伍來應(yīng)對日益復(fù)雜的公共需求，不僅導(dǎo)致城市管理成本的大量增加，而且造成了大量的資源浪費(fèi)，龐大的城市管理組織部門架構(gòu)，也會降低城市管理工作的效能。為有效應(yīng)對群眾對城市管理公共需求的廣泛性、多樣化與城市管理職能組織的有限容量之間的矛盾，就需要強(qiáng)化城市管理體制機(jī)制改革，建立城市治理體系，強(qiáng)化城市治理能力建設(shè)，走城市治理之路。

（二）城市管理利益主體多元化與責(zé)任主體相對單一之間存在矛盾

隨著經(jīng)濟(jì)體制、社會管理體制改革、城鄉(xiāng)一體化的快速發(fā)展，社會階層結(jié)構(gòu)、人口流動、收入分配結(jié)構(gòu)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)、思想文化結(jié)構(gòu)等多方面發(fā)生著深刻變化，不同社會階層的觀念變化和利益需求形成不同的利益取向和價(jià)值取向，呈現(xiàn)出社會階層多元化、利益格局多元化、思想文化多元化，這些都直接或間接地影響著和基層民眾密切聯(lián)系的城市管理工作。如，對于生活質(zhì)量較高的群體來說，需要一個(gè)整潔、優(yōu)美、高質(zhì)量的城市環(huán)境，而對于進(jìn)城失地農(nóng)民等弱勢群體來說，渴望能夠依靠城市基礎(chǔ)設(shè)施為其提供一份穩(wěn)定的收入來源。不同的階層有著不同的利益需求。

而當(dāng)前城市治理工作往往成了城管部門的“獨(dú)角戲”，單一的城管部門難以解決不同階層、不同群體利益矛盾，多元主體各自應(yīng)有的功能和作用沒有得到應(yīng)有發(fā)揮，這就需要通過城市治理體系建設(shè)，來實(shí)現(xiàn)多元主體良性互動，形成多元化的城市治理責(zé)任主體，從而提高構(gòu)建和諧城管、和諧社會的綜合能力。

（三）城市治理對多元化的城市治理責(zé)任主體之間的整體性、協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)性需求與當(dāng)前治理主體之間協(xié)同性不高、碎片化之間存在矛盾

城市能否高效運(yùn)行，需要城市各個(gè)功能要素整體效能的發(fā)揮，城市治理是一個(gè)體系，具有整體性與系統(tǒng)性。而目前，大多數(shù)城市對具有城市治理職能的各個(gè)政府部門沒有建立一個(gè)相對完善的科學(xué)的制度體系來硬性強(qiáng)化其城市治理主體責(zé)任的履行，多元責(zé)任主體間責(zé)任邊界不明確，相互推諉扯皮、爭功避責(zé)，缺乏共識與合力，亟需要建構(gòu)科學(xué)合理的制度體系，優(yōu)化城市治理制度體系的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、提升制度結(jié)構(gòu)的科學(xué)性與運(yùn)行效能，使其緊密銜接，彰顯制度體系規(guī)范行為、整合利益和協(xié)調(diào)關(guān)系的作用，確保制度的各組成部分和構(gòu)成要素圍繞既定目標(biāo)協(xié)調(diào)運(yùn)行。

（四）新常態(tài)下的城市管理環(huán)境與傳統(tǒng)的城市管理方式方法之間存在矛盾

當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，依法依規(guī)管理進(jìn)入新常態(tài)，社會信息傳播進(jìn)入新常態(tài)。十八屆四中全會明確“法無授權(quán)不可為”“法無禁止皆可為”“法定職責(zé)必須為”。社會信息傳播網(wǎng)絡(luò)化，可以使一些偶然性的問題或突發(fā)事件產(chǎn)生一種“共振共鳴效應(yīng)”，尤其對城市管理與執(zhí)法工作影響巨大，這就是說，城市管理的法治環(huán)境、社會環(huán)境都在發(fā)生較大變化。以往城市管理工作往往是以政府行政命令為工作指向，是自上而下式縱向管理、單向管理、垂直管理，在管理方式和手段上往往是突擊式、運(yùn)動式、動員式、強(qiáng)硬式執(zhí)法管理，忽視群眾參與城市治理的主體作用。城市管理執(zhí)法工作難以被群眾理解，飽受指責(zé)，負(fù)面新聞連續(xù)不斷；由于管理執(zhí)法手段單一、模式僵化，城市管理執(zhí)法人員成為被動應(yīng)付公共事務(wù)的“救火隊(duì)員”，管理執(zhí)法成本與風(fēng)險(xiǎn)居高不下。為解決這些矛盾，必須不斷加強(qiáng)城市治理體系和城市治理能力建設(shè)，將民主、參與、協(xié)商、責(zé)任、合作等理念融入城市治理工作中，展現(xiàn)出城市治理相對于垂直層級管理的巨大靈活性，有效降低城市管理的成本與風(fēng)險(xiǎn)。

二、城市治理體系與城市治理能力及其相互之間的關(guān)系

（一）城市治理體系的涵義

城市治理體系不是城市管理職能部門多項(xiàng)能力的簡單相加，而是由城市治理主體、治理結(jié)構(gòu)以及治理運(yùn)行體制機(jī)制等基本元素構(gòu)成，通過構(gòu)建上下互動、多層協(xié)調(diào)、全面推進(jìn)的方式，建立一種長期、持續(xù)、開放、包容的城市治理體制機(jī)制，城市治理各責(zé)任主體可以通過理性的交流與互動，超越個(gè)體利益與局限，超越原有方式手段的束縛，逐步形成清晰明確的公共理性，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性治理。治理相對于管理的最大優(yōu)勢在于其靈活性、民主性、包容性以及參與性，通過多元利益主體的參與，建立規(guī)范的治理結(jié)構(gòu)、相互協(xié)調(diào)的治理機(jī)制，并實(shí)現(xiàn)治理機(jī)制之間的良性互動，既保障城市治理活動的靈活性與適應(yīng)性，又保障城市治理活動的可持續(xù)性。

（二）城市治理能力的涵義

城市治理能力是指保障城市功能運(yùn)行的能力和水平，這種能力和水平最基本的標(biāo)準(zhǔn)是能夠適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，能夠滿足新時(shí)期群眾對城市運(yùn)行的需求。如果說“城市治理體系”解決的是城市治理的制度性框架問題，那么，“城市治理能力”則是為了解決如何切實(shí)發(fā)揮城市治理體系的功能問題。首先，“城市治理能力”不僅包括對市容秩序、環(huán)境衛(wèi)生等領(lǐng)域的治理能力，而且包括城市公共產(chǎn)品生產(chǎn)與供給、城市治理公共政策的制定和實(shí)施、城市安全維護(hù)等治理過程的能力，公民參與城市治理的意識和能力、城市市民的文明素質(zhì)等一系列“軟”能力。如，城市交通、城市供水、供熱、供氣以及城市治理相關(guān)的法律法規(guī)等。同時(shí)，城市治理能力不是靜態(tài)的治理水平，而是動態(tài)發(fā)展的治理能力，要隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷提升城市治理能力。

（三）城市治理體系與城市治理能力的關(guān)系

城市治理體系和治理能力是一個(gè)有機(jī)整體，相輔相成。城市治理體系的科學(xué)與完善程度決定著城市治理能力的強(qiáng)弱；同樣，城市治理能力的強(qiáng)弱反映著城市治理體系的科學(xué)程度與效力。城市治理體系的建設(shè)是城市治理能力建設(shè)的主要內(nèi)容；城市治理能力的建設(shè)是治理體系發(fā)揮作用的途徑和方法，是城市治理體系具體實(shí)現(xiàn)的形式與保障。也就是說，有了科學(xué)的城市治理體系才能孕育高水平的治理能力，不斷提高城市治理能力才能充分發(fā)揮城市治理體系的效能。

三、建設(shè)城市治理體系與城市治理能力的有效途徑

（一）創(chuàng)新城市治理的方式方法，注重對群眾參與城市治理工作的引導(dǎo)，營造良好的輿論生態(tài)

為增強(qiáng)群眾對城市管理工作的了解、理解、支持，宿州市城市管理局注重?cái)U(kuò)大有序參與、信息公開、議事協(xié)商、權(quán)力監(jiān)督的途徑，建立和完善通暢有序的訴求表達(dá)、心理干預(yù)、矛盾調(diào)處、權(quán)益保障機(jī)制，營造了良好的城市治理輿論生態(tài)。

一是建立穩(wěn)定的公共話語空間，引導(dǎo)城市管理利益相關(guān)者進(jìn)行理性的商談和辯論，為群眾培育一個(gè)寬容、和諧、理性的利益表達(dá)環(huán)境。宿州市城市管理局設(shè)立了“群眾議事中心”，邀請黨代表、人大代表、政協(xié)委員、市民代表、網(wǎng)民代表、媒體代表等，對重大、復(fù)雜、社會關(guān)注較高或影響較大的城市治理案件進(jìn)行評議，評議結(jié)果作為治理工作的重要參考依據(jù)；推行“說理式、互動式”執(zhí)法模式，對傳統(tǒng)執(zhí)法手段難以解決的城市管理案件，通過群眾議事中心，當(dāng)事人及議事代表就案件以辯論的方式進(jìn)行說理式執(zhí)法；借助媒體輿論作用，就城市管理中的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，定期推出專題，在“城市治理大家評，美好宿州你我建”專欄中，讓市民發(fā)表看法，提出建議。通過上述方式營造了一種開放、包容、理性的辯論文化，引導(dǎo)民眾提升利益表達(dá)能力和層次，防止極端化傾向，促使在理性交往的過程中達(dá)成諒解和妥協(xié)，形成了常態(tài)的、理性的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方利益訴求的機(jī)制。

二是搭建群眾訴求平臺，暢通群眾訴求渠道，變監(jiān)管為服務(wù)。宿州市城市管理局在數(shù)字城管平臺的基礎(chǔ)上，按照“多個(gè)渠道接水、一個(gè)池子蓄水、多個(gè)口子放水”模式，建立了“宿州市城市管理服務(wù)超市”，整合了“12319”城管服務(wù)熱線、政民連線、局長信箱、城管網(wǎng)、市民通、微信、微博、信函等群眾訴求渠道，建成8個(gè)城管綜合服務(wù)工作室、10余個(gè)便民服務(wù)亭作為受理群眾各類訴求的服務(wù)點(diǎn)，拓寬市民即時(shí)交流和訴求渠道，與市民“零距離溝通、零距離互動、零距離服務(wù)”，對群眾所有訴求案件做到“第一時(shí)間受理、第一時(shí)間處置”，對處置單位“第一時(shí)間評價(jià)績效”，改變以往各部門在處理市民訴求問題上各自為政、難以量化評估的情況，促使各部門轉(zhuǎn)變工作方式方法，主動、及時(shí)處理群眾訴求問題，達(dá)到群眾訴求“有人辦、迅速辦，群眾滿意”的運(yùn)行目標(biāo)。

三是建立調(diào)處化解矛盾糾紛綜合機(jī)制，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動工作體系。對于被稱之為“釘子戶”“難纏戶”的被管理對象，或者是對城市管理及執(zhí)法工作有較大抵觸情緒的個(gè)人或群體，宿州市城市管理局重視心理引導(dǎo)，開展個(gè)人心理調(diào)節(jié)疏導(dǎo)工作。充分利用局機(jī)關(guān)干部王美榮連任五屆安徽省人大代表的品牌效應(yīng)，建立了“美榮大姐工作室”，圍繞群眾思想認(rèn)識困惑點(diǎn)、利益關(guān)系交織點(diǎn)、社會矛盾易發(fā)點(diǎn)，深入做好群眾解疑釋惑、理順情緒、化解矛盾工作；推行“兩室一庭”城管執(zhí)法調(diào)解保障模式。設(shè)立了城管公安治安辦公室、城管執(zhí)法公證室、城管巡回法庭，形成城管行政執(zhí)法與公安護(hù)法、法院司法相銜接的工作機(jī)制。

四是堅(jiān)持“以問題為導(dǎo)向”，將監(jiān)管變?yōu)槔麑?dǎo)。群眾關(guān)注的不僅僅是訴求渠道暢通不暢通，而是涉及自身利益的問題有沒有得到有效的解決。宿州市城市管理局針對群眾反映的“出行難”“如廁難”“水壓低”“夜市排擋擾民”“城區(qū)環(huán)境亟需提升”等問題，重點(diǎn)解決，重點(diǎn)突破。僅2014年，建成公共自行車服務(wù)站點(diǎn)93個(gè)，投放自行車3000輛（2015年市政府將公共自行車服務(wù)列為十大民生實(shí)事，計(jì)劃新增50個(gè)站點(diǎn)，1500輛公共自行車）；新建公廁12座、垃圾中轉(zhuǎn)站6座，改造公廁35座；完成投資近億元的汴北水廠建設(shè)，改造供水管網(wǎng)20公里，構(gòu)建了水質(zhì)安全監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)；建成夜市排擋、小商品夜市等疏導(dǎo)點(diǎn)10個(gè)；啟動“車窗拋物”專項(xiàng)治理；拆除各類違規(guī)廣告設(shè)施40萬。并依據(jù)市民訴求分析，列出六大惠民實(shí)事上報(bào)市政府列入2015年政府十大民生工程。

（二）創(chuàng)新城市治理體制機(jī)制，注重主體聯(lián)動，構(gòu)建科學(xué)高效的聯(lián)動、互動機(jī)制

為充分強(qiáng)化城市治理各個(gè)責(zé)任主體的職責(zé)履行，宿州市城市管理局以優(yōu)化制度體系的內(nèi)部結(jié)構(gòu)為著眼點(diǎn)，建立了科學(xué)合理的權(quán)責(zé)關(guān)系，明確各個(gè)職能部門所應(yīng)擔(dān)負(fù)的責(zé)任，制定完善的績效評估方法、評估標(biāo)準(zhǔn)、評估主體等，并以制度來固定權(quán)責(zé)，既讓公共權(quán)力在行使時(shí)有章可循，又為社會公眾提供公共權(quán)力行使正確與否的判斷標(biāo)準(zhǔn)和評價(jià)尺度。

政府層面，成立了“宿州市城市治理委員會”，全市22家相關(guān)部門與企事業(yè)單位、5個(gè)區(qū)主要負(fù)責(zé)人為成員。該委員會辦公室與市城市管理監(jiān)督指揮中心合署辦公；制定了《關(guān)于進(jìn)一步提升城市治理水平的若干意見》《宿州市城市長效綜合管理考評辦法》等文件，強(qiáng)化各部門在城市治理中的主體責(zé)任；依托數(shù)字城管平臺，建立以市級平臺為中心，區(qū)級和各職能部門兩級平臺互聯(lián)互通的城管信息指揮調(diào)度系統(tǒng)，發(fā)揮數(shù)字城管考核評價(jià)作用，形成城市治理問題發(fā)現(xiàn)、處置和監(jiān)督的完整閉合；創(chuàng)新“督查、執(zhí)法、管理服務(wù)”相分離的管理執(zhí)法機(jī)制，推行“檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、決定權(quán)、執(zhí)行權(quán)”四權(quán)分立，強(qiáng)化了管理執(zhí)法的規(guī)范性，構(gòu)建具有宿州特色的新型城市管理執(zhí)法模式。

市場層面，推廣政府購買服務(wù)方式，強(qiáng)化對各企業(yè)的評估、考核，增強(qiáng)政府部門的公信力、執(zhí)行力和服務(wù)力。推動了環(huán)衛(wèi)、園林、市政公用設(shè)施管理維護(hù)等作業(yè)市場化，道路清掃保潔市場化達(dá)85%以上；充分運(yùn)用市場機(jī)制吸引社會資金，采取PPP模式，推進(jìn)建筑垃圾處理廠、中水處理、垃圾焚燒發(fā)電廠、汴北污水處理廠等工程項(xiàng)目建設(shè)。

社會層面，積極探索社會治理新途徑、新形式。創(chuàng)立“城管+商戶”“城管+物業(yè)”“城管+群眾”共同治理模式。建立攤?cè)狐c(diǎn)自治管理制度，將黨支部建在攤?cè)狐c(diǎn)上，建立各個(gè)城市治理主體共同參與城市治理機(jī)制，包括企事業(yè)單位、社會組織、行業(yè)協(xié)會、志愿者組織、社區(qū)居民委員會、新聞媒體等，使全市干部職工、沿街商戶單位都參與到城市治理中來，把群眾和管理對象變成城市治理的主力軍，實(shí)現(xiàn)政府治理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動。

（三）創(chuàng)新城市治理決策機(jī)制，注重吸收整合民意，提高民意對決策的實(shí)際影響

為降低城市治理決策的風(fēng)險(xiǎn)，宿州市城市管理局建立完善了社會風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制、公共決策社會公示制度、公眾聽證制度、專家咨詢論證制度。凡推出涉及群眾切身利益的重大決策，都要把社會風(fēng)險(xiǎn)評估作為前置程序、剛性門檻，使重大決策的過程成為傾聽民意、改善民生、化解民憂的過程，讓群眾在決策過程中的主動性、主體性得到了更多的體現(xiàn)，最大限度地預(yù)防和化解社會矛盾的發(fā)生，有效地吸納民意來保證公共政策更有效地符合人民的期待和利益訴求。如，在城市節(jié)點(diǎn)改造規(guī)劃、公共自行車布點(diǎn)、垃圾處理廠建設(shè)、市容秩序“七亂”整治等工作啟動之前廣泛征求民意，使征求民意工作常態(tài)化。

在廣泛征求群眾意見建議的基礎(chǔ)上所形成的管理決策，宿州市城市管理局以制度的形式固定下來，先后申報(bào)批準(zhǔn)各類規(guī)范性文件30多項(xiàng)，包括《宿州市戶外廣告設(shè)置管理辦法》《宿州市機(jī)動車洗車場管理辦法》《宿州市城鎮(zhèn)排水與污水處理管理辦法》《宿州市城區(qū)窨井設(shè)施監(jiān)督管理辦法》《宿州市亮化管理辦法》等，制定內(nèi)部規(guī)范性文件23項(xiàng)，保持了決策意見執(zhí)行的穩(wěn)定性、權(quán)威性和約束力。在各項(xiàng)決策意見的執(zhí)行上，積極拓寬外部監(jiān)督渠道，強(qiáng)化社會監(jiān)督、新聞媒體等第三方評議監(jiān)督，確保各項(xiàng)制度實(shí)實(shí)在在得到落實(shí)。

（責(zé)任編輯：趙靜）