廣州城市管理政策制定中的公眾參與研究

一、廣州城市管理政策制定中公眾參與的現(xiàn)狀

（一）廣州城市管理政策制定中公眾參與的特色

在內(nèi)部環(huán)境和外部環(huán)境的共同影響下，廣州市城市管理政策制定中的公眾參與形成了自身的鮮明特色。筆者在進行問卷調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，被調(diào)查對象認為廣州城市管理政策中公眾參與的特色最主要是“參與環(huán)境的開放化”，占了調(diào)查總?cè)藬?shù)的90.65%，而“參與主體的多元化”占了85.98%，“參與制度規(guī)范化”“參與形式制度化”共同占了78.5%。

1.參與環(huán)境開放化

政府積極構(gòu)建多種生態(tài)平臺，以開放的心態(tài)接納公眾提出的多樣意見和建議；媒體堅持理性的態(tài)度，在政府與群眾之間搭建起溝通、互動的橋梁，使得政府在政策制定過程中不斷了解民意、吸納民意。中國廣州政府網(wǎng)站、廣州城市管理委員會網(wǎng)站、中國法治政府網(wǎng)站等網(wǎng)站平臺及中國廣州發(fā)布、廣州城管委、廣州法制辦等微博平臺，很大程度上提高了參與信息公開化，加強了傳播性和互動性，使得公眾參與政策制定的環(huán)境變得開放。

2.參與主體多元化

廣州城市管理政策制定的公眾參與主體，包括普通群眾、專家學者、公共權(quán)力部門、企事業(yè)單位和社會團體。每一個群體都發(fā)揮著各自的優(yōu)勢。參與主體多元化的特色，體現(xiàn)了政策制定的兼容性，符合行政管理趨勢，能夠體現(xiàn)高效、便民的理念。

3.參與制度規(guī)范化

2010年9月30日，廣州市政府第13屆124次常務(wù)會議修訂通過了《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》，在內(nèi)容上明確提出保障規(guī)章立項的公眾參與、規(guī)章起草和審查的公眾參與，規(guī)定了規(guī)章起草的部門需要通過座談會、論證會去征求廣大公眾意見或者通過問卷調(diào)查、聽證會等方式廣泛了解民意。這在理論上很好地限制了政府的自由裁量權(quán)。

4.參與形式制度化

整體而言，囊括了公眾咨詢委員會、聽證會、網(wǎng)絡(luò)參與、廣州市城市管理委員會的品牌活動等制度化的形式。廣州市同德圍整治工程的順利開展，離不開政府主導成立的公眾咨詢監(jiān)督委員會，使得公眾與政府有關(guān)部門有了深度的互動。這一新型的政民互動模式被專家學者命名為“同德圍模式”。[1]隨后，在總結(jié)經(jīng)驗中，廣州市政府通過并實施《廣州市重大民生決策公眾意見征詢委員會制度》，將這一參與形式制度化。同樣，走在全國前列的聽證制度，在廣州本地有效地遏制聽證變成“走過場”的現(xiàn)象。2011年8月23日下發(fā)的《廣州市重大行政決策聽證試行辦法》規(guī)定，公眾若對政府重大決策的征求意見稿存在較大分歧，有權(quán)組織聽證會。公開報名人群內(nèi)遴選的聽證代表不得少于代表總數(shù)的三分之二。這在制度上保障了公眾提出聽證的權(quán)利，為公眾參與政策制定打通了制度障礙，實際上就是政府在制度上將議程設(shè)定的一部分權(quán)利轉(zhuǎn)至廣大公眾。

（二）廣州城市管理政策制定中公眾參與存在的主要問題

廣州在公眾參與城市管理政策制定中積累了豐富的經(jīng)驗，并且在部分領(lǐng)域取得了引人注目的成就，但是在實踐中，城市轉(zhuǎn)型的復(fù)雜性與艱巨性、參與過程的變動性和執(zhí)行力等情況，使得公眾參與效果出現(xiàn)一定偏差。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，其存在的主要問題有：94%的調(diào)查對象認為“參與技能相對缺乏”，90%的人數(shù)認為“參與程度相對較低”，87%的人數(shù)認為“輿論宣傳力度不足”，80%的人數(shù)認為“參與效果不顯著”。

1.參與技能相對缺乏

中國百姓自古受到“官本位”觀念的影響，對于政事的介入意愿不是很積極，參與意識較為淡薄。加上廣州是個外來人口聚集程度很高的城市，不同文化程度的人群的參與技能影響著參與效果。參與技能的缺乏，難以使得政府改變或修正公共政策制定的利益傾向，不利于公眾意愿在公共政策制定中有所體現(xiàn)。

2.參與程度相對較低

廣州市法制辦在《市法制辦2014年度工作情況》中寫道：2014年1至10月份，完成8項地方性法規(guī)和33項政府規(guī)章項目的審核。而在制定過程中，作為最大參與群體的普通民眾，在獲知途徑、理解程度、建議深度等方面都有所限制，還停留在“未獲知”“淺參與”的狀態(tài)，對政策的制定難有實質(zhì)性的推動。

3.輿論宣傳力度不足

城市管理政策制定的輿論宣傳一般有幾種方式：通過政府綜合門戶網(wǎng)站；定期公開發(fā)行政府信息專刊或利用新聞媒體；設(shè)立固定的政府信息公開廳、公開欄、電子屏幕、電子觸摸屏；定期召開政府新聞發(fā)布會。在現(xiàn)實中，廣州市政府的宣傳力度仍有提升的空間。筆者在調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，調(diào)查對象對廣州網(wǎng)絡(luò)參政議政平臺的了解并不多，有一半以上的人群沒有了解過政府常用的網(wǎng)絡(luò)參政議政平臺。

4.參與效果不顯著

一方面，政府在對外公開信息時會有所選擇，容易出現(xiàn)信息的不對稱，公眾的知情權(quán)受到限制。另一方面，政府對待公眾的參與意見和建議時，未重視對信息的反饋。例如，2010年4月16日-5月16日，廣州市法制辦在“廣州政府法制網(wǎng)”“法規(guī)規(guī)章草案意見征集系統(tǒng)”全文公示了《廣州市戶外廣告和招牌設(shè)置管理辦法（征求意見稿）》，對立法背景、思路、核心制度進行了介紹和說明，并公開征求社會公眾意見。當公眾按照公告提供的途徑積極來電來函反饋意見后，相關(guān)部門卻沒有做好后續(xù)的反饋工作，使得參與者的參與熱情和主人翁意識大大減弱，影響到參與效果。

二、廣州城市管理政策制定中公眾參與存在問題的原因

（一）公眾層面的原因

筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有過半的人數(shù)認為“公眾的整體參與意識尚未形成”，而“公眾自身素質(zhì)有待提高”和“弱勢群體有效參與困難”各有四分之一的認可。由此可見，公眾整體參與意識尚未形成是存在問題的主要原因。

1.整體參與意識尚未形成

在有效調(diào)查的問卷中看出，經(jīng)常參與城市管理政策制定的公眾占比僅為10%，從不參與和極少參與的占比均為25%以上，總體的參與情況不容樂觀。實際上，有46%的人認為公眾參與城市管理政策制定的作用比較小，只是發(fā)表意見而已，這體現(xiàn)了很多人對公眾參與的作用和意義的認識仍然不足。另外，公眾“搭便車”的思想也使得整體參與意識遲遲未能加強和發(fā)生質(zhì)變。“搭便車”群體希望可以坐享其成，獲得他人爭取而來的公共利益。

2.公眾自身素質(zhì)有待提高

受到傳統(tǒng)文化觀念的影響，我國的城市管理政策制定專業(yè)化的傾向仍然沒有改變，公眾的參與帶有一定的被動性和隨意性。民主法治意識的淡薄使得公眾放棄參與的權(quán)利和機會。另外，“熟人社會”的意識讓很多人寄托于通過人脈關(guān)系這種非制度化的途徑來滿足自身需求，而不是通過制度化的參與途徑為自己爭取維護利益。

3.弱勢群體有效參與困難

參與需要耗費金錢和時間，必須支付成本，這對于弱勢群體是一種壓力。再者，弱勢群體通常缺乏參與的知識、手段和能力，不熟悉政治規(guī)范，對政策過程也不了解，增加了參與難度。

（二）政府層面的原因

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，有51%的人認為政府層面做法最大的不足是“信息渠道的低暢通性”，而“參與制度的保障缺失”“政府管理的自利傾向”以及“監(jiān)督管理制度的不完善”均占15%左右。

1.信息渠道的低暢通性

從參與前獲知的信息渠道來看，政府部門通常會將信息發(fā)布至固定的政府信息公開廳、公開欄、電子屏幕等持續(xù)性較好的載體上，但其傳播的覆蓋面較小。政府綜合門戶網(wǎng)站雖然兼顧了時效性、持續(xù)性、傳播性等特征，但由于政府對網(wǎng)站的宣傳力度不足，公眾對其認識和了解并不到位，使用頻率較低。而定期公開發(fā)行的政府信息?？驁罂鼙娒娓?。

從參與過程中獲知的信息渠道來看，公眾參與城市管理政策制定的過程是“參與——反饋——再參與”的循環(huán)系統(tǒng)，但是廣州市目前很多政府部門仍局限于公眾的單向參與，沒有及時對信息進行反饋，造成公共政策信息資源的封閉，使得渠道不暢、效率下降。

2.參與制度的保障缺失

廣州市地方政府在保障公眾參與的立法層面確實付出很多努力，例如備受關(guān)注的《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》，便是全國首部規(guī)范公眾參與行政立法工作的地方規(guī)章。但是縱觀全國，雖說公眾的民主權(quán)利受到法律保護，但不意味著民主權(quán)利在現(xiàn)實中能夠?qū)崿F(xiàn)。面對制度體系不健全的局面，公眾在參與政策制定過程中缺乏可依據(jù)的法律法規(guī)，參與的保障制度不完善，使得公眾在參與受到侵害時，會因為法律救濟程度的不完整而失去維護利益的機會。另外，激勵制度也沒有形成體系，未能調(diào)動公眾參與的動力，未能彌補參與過程的付出。

3.政府管理的自利傾向

地方政府在向公眾公開信息時會有所選擇，成為制約公眾參與的障礙，損害了公眾合法權(quán)利，也容易形成政府自利形象。政府管理的自利傾向，表現(xiàn)在為地方政府謀利、為行政部門謀利等方面。當政府自身利益和公眾利益發(fā)生沖突時，一旦政府的自利傾向沒有得到控制，那么政府官員就有可能為公眾參與設(shè)置門檻，提高其參與成本，導致公共政策的制定增加隨意性，缺乏公正性。

4.監(jiān)督管理制度的不完善

監(jiān)督管理制度是一只無形的手，有利于規(guī)范政府部門正確行使職能。當政府部門在衡量公平和效率兩個因素時，往往偏重于效率。但是，公共政策首先要考慮公平而非效率。如果沒有監(jiān)督管理制度的執(zhí)行和落實，公平性就難以得到保障。公眾通常通過網(wǎng)絡(luò)、信函、傳真等形式單方面地向政府部門問政，而較少得到雙向的互動，從而使監(jiān)督失去了意義。

三、完善廣州城市管理政策制定中公眾參與的對策建議

（一）公眾層面

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，有98%以上的人都認為公眾要增強城市管理意識，轉(zhuǎn)變思想觀念；培養(yǎng)自身參與技能，確保有序參與；合法行使管理權(quán)利，端正參與動機。實際上，一部分廣州公眾在政策制定過程中已經(jīng)表現(xiàn)出相當強烈的參與意識，對行使合法權(quán)利和維護合法利益比較重視。當然，整體而言，公眾的參與意識、技能等方面仍需提高。

1.增強城市管理意識，轉(zhuǎn)變思想觀念

相當一部分公眾有“搭便車”以及“官本位”的思想，這是急需轉(zhuǎn)變的觀念。在新公共管理趨勢和協(xié)同治理理論下，公眾作為政策制定的參與主體之一，必須擁有主體意識，在參與城市管理的過程中合理行使合法權(quán)力、維護合法權(quán)益，為城市管理政策的制定提供思路，發(fā)揮自身的優(yōu)勢。其次，需要擁有法治精神。應(yīng)該自覺遵守法律法規(guī)，以城市主人翁的姿態(tài)履行自身義務(wù)。再者，需要擁有參與意識，增強對城市的認同感和歸屬感，為城市管理的優(yōu)化盡一份責任。

2.培養(yǎng)自身參與技能，確保有序參與

學者王彩梅認為公眾的參與能力包括三種能力：“一是認知能力，即對公共政策的實質(zhì)的認識、思考能力；二是程序能力，即發(fā)現(xiàn)公共政策和運用程序的能力；三是習慣性能力，這種能力是關(guān)于感覺義務(wù)的能力，即感覺到有一種集體共享的利益，值得去做一件事。”[5]在某種層面上講，公眾的參與技能直接決定了參與效果。首先，需要加強理論知識的學習。通過閱讀書籍、網(wǎng)上查詢、參加座談會和培訓會，主動了解現(xiàn)代民主理論，了解民主的本質(zhì)和公眾的權(quán)利，增強對政策參與的認同度，提高自身的參與積極性。其次，在操作方面，通過學習、自我總結(jié)和切身參與，從政策信息的收集、理解，到政策制定參與時的發(fā)表意見、建議，再到政府部門反饋信息后的再參與，實現(xiàn)全程的理性、有序參與。

3.合法行使管理權(quán)利，端正參與動機

我國憲法第二條第三款規(guī)定：人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。我國的每一個公民都有權(quán)利參與城市管理政策制定。公權(quán)力機關(guān)在解決公共事務(wù)或公共問題時所做出的選擇會影響大多數(shù)公眾的利益，一旦沒能及時公正、有序地行使管理權(quán)利，那么將浪費參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。另外，當公眾自身利益受到損害時，可以正確、合理、合法地尋求法律救濟。在端正參與動機方面，要學會理性思考整個社會系統(tǒng)的協(xié)調(diào)性，避免一味索取非正當利益。

（二）政府層面

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有95%以上的調(diào)查對象認為政府需要完善網(wǎng)絡(luò)參與機制、建立法律法規(guī)保障、構(gòu)建有效激勵機制、加快發(fā)展社會組織。

1.完善網(wǎng)絡(luò)參與機制，強化參與效果

在2012年廣東互聯(lián)網(wǎng)大會上，中國互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會表示：廣東省網(wǎng)民數(shù)量全國第一，網(wǎng)站數(shù)量達到53萬，是全國榜首。作為省會，廣州網(wǎng)民和網(wǎng)站數(shù)量也是頗為驚人的。互聯(lián)網(wǎng)以其強大的覆蓋面和高效的傳播速度，極大地方便了政民之間的互動和溝通，直接推動了公眾參與的發(fā)展。借助網(wǎng)絡(luò)，公眾能夠隨時發(fā)表意見、反饋信息，有助于政府對信息的及時了解。廣州政府在網(wǎng)站發(fā)布規(guī)章制度的意見征集時，與民眾息息相關(guān)的政策很容易引起網(wǎng)民的注意。但是，那些與公眾聯(lián)系不密切的政策，便很少人主動去留言、發(fā)表意見。因此，政府有關(guān)部門需加大對政府互動平臺的包裝和宣傳，進一步引起公眾的注意；其次，制定網(wǎng)絡(luò)參與規(guī)范制度、監(jiān)督制度，完善公眾發(fā)表意見的途徑。同時，需要專人反饋信息，促進“參與——反饋——再參與”循環(huán)系統(tǒng)的實際運行。

2.建立法制法規(guī)保障，暢通參與渠道

公共管理和公共參與的重要制度基礎(chǔ)就是健全和完善公眾參與的法制法規(guī)。需要明確規(guī)定政府的權(quán)限和不同部門之間的相互關(guān)系，也需要明確公眾與政府部門之間的相互關(guān)系，保障公眾的知情權(quán)、檢舉權(quán)、參與權(quán)。為此，廣州市政府要及時完善意見征集制度、社會公示制度、聽證制度、民意調(diào)查制度、公眾咨詢制度、輿論監(jiān)督機制等，實現(xiàn)公眾參與政策制定的程序化。在暢通參與渠道方面，需積極發(fā)揮新聞媒體的傳播輻射作用，為城市管理機構(gòu)樹立良好的形象，更重要的是讓更多的公眾知悉參與情況。此外，還需要積極開設(shè)來信來訪、各種類型的座談會，讓公眾有更多的參與渠道。

3.構(gòu)建有效激勵機制，提高參與程度

前文提到，弱勢群體在參與政策過程中會考慮時間成本和金錢成本，而這可能會使其放棄參與的機會。因此，需要構(gòu)建有效的激勵機制，首先，對弱勢群體進行考慮，兼顧其實際情況，進行適當?shù)奈镔|(zhì)補貼。其次，相當一部分公眾受傳統(tǒng)文化影響，參與意識仍然不強。因此，除了及時對參與政策制定的公眾進行反饋之外，還需適當進行表揚、獎勵或邀請其參加座談會、論證會、體驗日等。當然，構(gòu)建有效的激勵機制，要考慮政府部門的成本支出，在預(yù)算之內(nèi)靈活完成。

4.加快發(fā)展社會組織，釋放民間活力

協(xié)同治理理論指出城市管理需要多元主體參與，其中就包括了社會組織。在公眾個體與政府處于競爭關(guān)系時，因介于普通個體與政府機構(gòu)之間，社會組織往往會發(fā)揮關(guān)鍵作用。公眾會寄托于社會組織來進行與外界的互動，“如果組織運行機制順暢，則各方面力量可以向著同一個方向發(fā)揮作用”[6]。政府需要放寬社會組織的成立限制，為其發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境，以便制度化參與渠道的拓寬。另外，堅持善治理念，釋放民間活力，鼓勵民眾積極參與社會公共事務(wù)，培養(yǎng)公眾意識。

參考文獻：

[1]文遠竹.國內(nèi)城市可探索“同德圍模式”[N].廣州日報，2012-03-20.

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[5]王彩梅.論我國公眾參與機制建設(shè)[J].政治文明，2006（4）：51.

[6]劉雪明，廖東嵐. 基于平衡計分卡的地方政府政策執(zhí)行力評價體系構(gòu)建研究[J].社會科學，2013（9）：5.

（責任編輯：趙靜）