從破局到共贏

建筑垃圾，也叫渣土，是伴隨中國城市化大發(fā)展而來的副產(chǎn)品。一枚小小的渣土，因其對環(huán)境破壞嚴重、交通安全隱患大等頑疾，折射出中國城市管理部門多、利益鏈條長、社會關(guān)系復(fù)雜的現(xiàn)實，也成為當前城市管理的一場硬仗。從2014年1月開始的北京新一輪建筑垃圾綜合管理，用科技和創(chuàng)新破解了這個管理難題，扭轉(zhuǎn)了被動局面，取得了顯著成效。本刊采訪了北京市市政市容管理委員會副主任（北京市建筑垃圾綜合管理循環(huán)利用領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任）李如剛，聽他講破局與布局；本刊采訪了參與北京渣土運輸治理的牽頭部門，包括北京市市政市容委、市住建委、市環(huán)保局、市公安交管局、市交通運輸局、市交通執(zhí)法總隊、市城管執(zhí)法局、市公安局治安總隊以及市建筑垃圾土方砂石協(xié)會、汽車行業(yè)協(xié)會和業(yè)內(nèi)知名企業(yè)，聽他們講規(guī)范市場和協(xié)同作戰(zhàn)；本刊組織專家召開了“城市管理智論——北京渣土運輸治理專題會議”，聽他們交流北京建筑垃圾綜合管理中的“嚴”和“實”。這組策劃報道讓我們看到了政府、社會、企業(yè)的努力，聽到了他們的心聲：為了北京的藍天更加美好。

在過去的一年里，如果深夜駕車行駛在北京的道路上，偶爾會遇見一輛輛蓋著白色蓬布的“蘋果綠”駛過，司機們不會再擔(dān)心隨時可能從車上掉落的渣土和砂石，也不會再擔(dān)心“蘋果綠”闖紅燈造成交通事故。而僅僅是在一年前，渾身粘滿泥土、號牌不清的“蕃茄紅”背負著堆成小山的渣土，一路橫沖直撞，所過之處留下的是厚厚的泥印和泛起的煙塵，人們唯恐避之而不及。一面是城市發(fā)展日新月異、高樓大廈平地而起，而另一面是渣土運輸泄漏遺撒、亂卸亂倒成為社會“公害”。

建筑垃圾綜合管理，包括源頭的工地管理、中間的運輸管理和末端的消納管理，一直是城市管理的痼疾頑癥。北京市過去也曾多次治理，但是結(jié)果往往是“劣幣驅(qū)逐良幣”，曾經(jīng)按要求改裝的渣土車最后又紛紛走上了超限超載、違法違規(guī)運營的老路。問題到底出在哪里？北京市建筑垃圾綜合管理循環(huán)利用領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室李如剛主任說，“從根本上看，是市場本身出了問題，土方工程被層層轉(zhuǎn)包，最終實施渣土運輸?shù)钠髽I(yè)或個人利潤微薄，守法經(jīng)營不掙錢；損害環(huán)境者逍遙法外，違法行為不被追究，執(zhí)法部門疲于奔命；環(huán)境損害的成本被轉(zhuǎn)嫁給社會，環(huán)衛(wèi)作業(yè)部門頻繁應(yīng)急處置，公共財政成為最后的買單人。這是一個共輸?shù)木置??！币淖冞@種現(xiàn)狀，破局勢在必行。

破局：從改車入手

北京新一輪渣土運輸治理啟動于2014年1月21日。北京市政府出臺了《進一步加強建筑垃圾土方砂石運輸管理工作意見》，因為涉及到嚴格施工工地管理，從源頭管控非法運輸行為，嚴格運輸環(huán)節(jié)管理，切實加大執(zhí)法力度等24項措施，業(yè)內(nèi)簡稱“24條意見”，是對建筑垃圾綜合管理的近期、中期和遠期目標及措施的綜合概括。目標和路線圖有了，對于如何推進工作，李主任說，“我們最后形成的意見還是把改車作為切入點，通過改車把渣土運輸管理逐步規(guī)范，把渣土運輸市場推上正軌。”雖然說北京已經(jīng)經(jīng)歷了三輪改車，但是這輪改車不僅僅是改造運輸車輛的機械裝置，而是著眼于今后長效治理的需要，安裝北斗導(dǎo)航系統(tǒng)，加裝舉升、密閉等傳感器，通過遠程的軌跡監(jiān)控、舉升定位和密閉運輸監(jiān)控，實現(xiàn)對渣土運輸?shù)姆乾F(xiàn)場管理、區(qū)域的精確監(jiān)控和總體情況的把握，為今后建立精細化管理體系打下基礎(chǔ)。

2014年3月12日《建筑垃圾運輸車輛標識、監(jiān)控和密閉技術(shù)要求》北京市地方標準頒布（業(yè)內(nèi)也簡稱建筑垃圾運輸新規(guī)），明確要求建筑垃圾車輛具有貨箱密閉、舉升定位、限速限載等功能。一是通過加裝北斗導(dǎo)航車載終端，對運行軌跡實現(xiàn)了有效監(jiān)控； 二是通過加裝舉升定位傳感器，車輛傾倒建筑垃圾位置清晰可現(xiàn)，實現(xiàn)了對建筑垃圾傾倒站點位置的監(jiān)控；三是通過頂蓋縱向開閉裝置徹底限制了無節(jié)制裝載，避免了超載超限運輸行為；四是通過加裝密閉感應(yīng)裝置，如頂蓋關(guān)閉不到位，將限制車速不超過30公里，從技術(shù)上實現(xiàn)了車輛必須按要求裝載運輸，有效防止了遺撒?！坝捎谡稳蝿?wù)時間緊迫，這個地方標準的制訂和出臺的效率非常高，北汽福田等企業(yè)和技術(shù)監(jiān)督部門在標準編制和發(fā)布實施方面給予了我們很大的支持。”李主任說，“我們在標準執(zhí)行的過程中一直堅持公開、開放、透明的原則，最終比較好的綜合了生產(chǎn)廠商、用戶、協(xié)會組織、監(jiān)管部門等各方面的意見和需求。特別是通過北京汽車協(xié)會協(xié)調(diào)，全國相關(guān)的生產(chǎn)改裝企業(yè)都主動參與了進來，對標準的執(zhí)行形成了共識，破局就有了基礎(chǔ)。”李主任說，“這個標準客觀上起到了技術(shù)法規(guī)的作用，彌補了現(xiàn)有管理法規(guī)的不足，讓大家在生產(chǎn)改裝環(huán)節(jié)、管理環(huán)節(jié)和執(zhí)法環(huán)節(jié)上能夠按照一個標尺執(zhí)行?！?014年4月1日，市市政市容委、市住建委、市交通委、市經(jīng)信委、市環(huán)保局、市公安交管局、市城管執(zhí)法局等四委三局聯(lián)合向社會發(fā)布公告，要求在北京市域內(nèi)從事渣土運輸?shù)钠髽I(yè)在7月1日前完成運輸車輛的達標改造。為了推動改車工作的順利進行，市財政從清潔空氣行動計劃中拿出了2.8億元的專項資金，對7月1日前新購達標車的企業(yè)給予每車5萬元的補貼，對改裝達標的企業(yè)給予每車最高1.5萬元的補貼，減輕了運輸企業(yè)的負擔(dān)，為改車工作的啟動創(chuàng)造了良好的條件。

實干：給企業(yè)和市場信心

2013年9月，“北京市清潔空氣行動計劃”出臺，明確了把降低PM2.5等污染物指標作為目標，確定了84項重點任務(wù)，渣土運輸治理就包含在其中。2014年2月26日，習(xí)近平總書記視察北京工作時做出了重要指示，對環(huán)境問題提出了要求。2014年底在北京召開APEC會議，空氣環(huán)境是環(huán)境保障工作的重中之重，這些具有戰(zhàn)略性的部署對于北京渣土運輸治理而言是特大的利好，可謂占據(jù)了“天時”。市政府各個相關(guān)部門和各個區(qū)縣圍繞環(huán)境治理工作的要求，紛紛行動起來，加大了工作力度，從各自職能的角度積極開展工作，宣傳部門對渣土治理工作也是高度關(guān)注，社會上對渣土治理的呼聲很高，可謂占據(jù)了“地利”。市領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)渣土治理工作，王安順市長、張延昆副市長專題研究，明確責(zé)任，并由張延昆副市長擔(dān)綱成立了“建筑垃圾綜合管理循環(huán)利用領(lǐng)導(dǎo)小組”，將領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在市市政市容委，主管主任擔(dān)任辦公室主任，除市市政市容委外，市住建委、市交通委、市環(huán)保局、市公安交管局、市城管執(zhí)法局、市公安局治安總隊、市政府督查室等部門作為成員單位，搭建了工作平臺，聯(lián)起手來，共同推進渣土治理工作。同時，渣土協(xié)會和汽車協(xié)會進一步統(tǒng)一了會員單位的思想，從渣土運輸企業(yè)到車輛改裝企業(yè)，都以實際行動對政府的決策給予了支持，可謂占據(jù)了“人和”。

從2014年7月1日起，上述8個成員單位成立了聯(lián)合執(zhí)法督導(dǎo)組，市市政市容委、市住建委、市交通委、市環(huán)保局、市公安交管局、市城管執(zhí)法局輪流牽頭，6天一個輪班，白天上班晚間執(zhí)法檢查?！罢f實話，堅持一年不容易。我們?yōu)槭裁匆缆吩O(shè)卡執(zhí)法，工地盯守執(zhí)法，對使用不達標車輛的建設(shè)施工單位約談、整改，甚至停工、停標處理，就是要給社會面?zhèn)鬟f一個信息，我們的治理是有決心的，我們的監(jiān)管是嚴格到位的?！崩钪魅胃锌卣f，面對原有的市場格局，新改的達標車不能超載，相對于違規(guī)車是高成本的，要讓渣土運輸行業(yè)轉(zhuǎn)到良性運行的軌道上，就要提供一個改變的動力，最初始的動力就要來自于政府的嚴格執(zhí)法。政府通過嚴格執(zhí)法，就能讓企業(yè)看到政府言而有信，企業(yè)投入改造就有信心，行業(yè)風(fēng)氣就會正過來。“我們是有親身體會的，每一次城管、交管、交通、環(huán)保的執(zhí)法處罰，每一次住建部門的停工、停標，每一次幾個成員單位對責(zé)任方的聯(lián)合約談，每一次新聞媒體的曝光，都會看到明顯的效果。這也說明不論是業(yè)內(nèi)，還是社會對這項工作都是高度關(guān)注的?！鄙暾埿沦徍透脑斓能囕v從7月1日前的不到1000多輛，經(jīng)過四個多月不間斷的聯(lián)合督導(dǎo)執(zhí)法，到11月中旬APEC會議召開前已經(jīng)超過了7000輛，完成了清潔空氣行動計劃的預(yù)期目標?！敖鉀Q企業(yè)在使用達標車問題上的觀望博弈，最有效的辦法就是最簡單、最樸實的實干，每一個夜晚，對每一輛車、每一個工地認真地履行職責(zé)，領(lǐng)導(dǎo)帶頭，市級機關(guān)帶頭，區(qū)縣就會行動起來，市級聯(lián)合督導(dǎo)的作用就得以放大，要做成一件事，就必須咬牙堅持下來，只有這樣才會形成行業(yè)共識和市場規(guī)范?！?/p>

創(chuàng)新：部門協(xié)同解決關(guān)鍵“節(jié)點”

北京市現(xiàn)有渣土運輸車近萬輛，運輸企業(yè)2000多家，其中，只有1輛車的企業(yè)有600多家，有2至3輛車的企業(yè)有300來家。而上海市車輛總量雖與北京相同，卻只有200多家企業(yè)。北京市渣土運輸企業(yè)散戶多的特點，也對規(guī)范化管理提出了更高要求。目前管理部門主要還是通過部門聯(lián)合發(fā)文的形式進行管理，這種管理手段是比較弱的，“我們呼喚出臺相關(guān)政府令，在立法層面明確各部門職責(zé)和機制。”李主任說：“渣土運輸治理經(jīng)過一年的努力，在治理泄露遺撒和亂卸亂倒方面初步見到了成效，但是改革最后還是要回到市場，用經(jīng)濟的手段來解決問題。也就是說要讓守規(guī)矩、響應(yīng)政府號召的企業(yè)得到實惠，不能讓老實人吃虧?！痹吝\輸現(xiàn)在主要還是現(xiàn)金交易，北京環(huán)衛(wèi)集團第一批購買了50輛新車投入運營，就出現(xiàn)了甲方不能開發(fā)票沒法結(jié)算的新問題。這實質(zhì)上已涉及到建設(shè)過程中的利益分配問題，進入到了改革深水區(qū)。今后的工作要在幾個方面有所突破：首先，建立建筑垃圾運輸處理專用賬戶管理制度，結(jié)合建設(shè)施工工地揚塵排污費征收，將建筑垃圾處理和運輸費用及時匯入施工、運輸和渣土消納單位共同商定設(shè)立的銀行賬號，即防止了偷倒渣土，又保障了消納場所不空轉(zhuǎn)，資源化處置場所有穩(wěn)定的原料供給；其次，加快推動《建筑垃圾車輛運輸監(jiān)控系統(tǒng)》建設(shè)，構(gòu)建市區(qū)共用、部門對接的建筑垃圾運輸管理信息平臺，以實現(xiàn)市級部門之間、市級部門與區(qū)縣之間執(zhí)法信息共享，通過科技手段實現(xiàn)精確管理。同時，落實已有的檢查考核評價辦法和監(jiān)督管理辦法，進一步加強運輸企業(yè)的日常監(jiān)管，規(guī)范運輸行為，引導(dǎo)企業(yè)誠信守法經(jīng)營；第三，推進建筑垃圾資源化工作。末端的渣土消納場應(yīng)與城市公共服務(wù)設(shè)施同步規(guī)劃、與商業(yè)和住宅開發(fā)項目同步建設(shè)。在加快建筑垃圾再生利用技術(shù)研究的基礎(chǔ)上，建立再生產(chǎn)品標準體系，有計劃、有步驟地抓好建筑垃圾循環(huán)利用工作。

北京的建筑垃圾綜合管理工作會面臨再次的破局，李主任告訴記者，當前重要任務(wù)就是要靠執(zhí)法來支撐這項工作。如何在不調(diào)整體制和職能分工的情況下改革城市管理，通過建立有效的運行機制解決城市管理的痼疾頑癥，北京市開展一年來的渣土運輸治理是一項創(chuàng)新。對于所有參與的部門來說，每個部門的職能職責(zé)是清楚的，就是要相互協(xié)作、相互補臺，通過理順信息技術(shù)和流程機制，形成合力；就是要改變過去單部門治理留下眾多管理縫隙的問題，而城市管理的問題恰恰發(fā)生在這些縫隙中，通過解決部門職能交叉和管理縫隙的“節(jié)點”問題，加之社會組織、行業(yè)協(xié)會、宣傳動員機制的協(xié)同，實現(xiàn)社會治理的效果?！叭绻偨Y(jié)經(jīng)驗，這是北京渣土運輸治理工作中最突出的特點?！崩钪魅握f：“我認為，政府的職能不能拆了機器、讓個別部件去工作，政府的每個職能部門就像是部件，我們要把各個部件組裝起來，還原為一架機器，這架機器是多功能的，可以生產(chǎn)很多產(chǎn)品，也就是解決很多問題，其中的一個定制產(chǎn)品就是渣土運輸治理?！崩钪魅蔚倪@番話說出了城市管理的一個基本道理。

（責(zé)任編輯：趙靜）