國(guó)外金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的做法及其對(duì)我國(guó)的經(jīng)驗(yàn)啟示

一、金融消費(fèi)者的概述

1.金融消費(fèi)者概念

在我國(guó)，“金融消費(fèi)者”尚不是一個(gè)法律概念。2006 年正式施行的《商業(yè)銀行金融創(chuàng)新指引》首次使用了“金融消費(fèi)者”的概念，， 即要“更好地滿足金融消費(fèi)者和投資者日益增長(zhǎng)的需求”，“充分維護(hù)金融消費(fèi)者和投資者利益”；而2011 年3月發(fā)布的《關(guān)于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)免除部分服務(wù)收費(fèi)的通知》中也強(qiáng)調(diào)要“積極維護(hù)金融消費(fèi)者的知情權(quán)和選擇權(quán)”。由此可見，金融消費(fèi)者應(yīng)指的是出于非貿(mào)易、非職業(yè)或非商業(yè)經(jīng)營(yíng)的目的，不具備金融專業(yè)知識(shí)，在交易中處于弱勢(shì)地位，購買、使用金融產(chǎn)品或接受金融服務(wù)的主體。它可以看作是消費(fèi)者的一種類型，是消費(fèi)者概念在金融領(lǐng)域的延伸。在金融商品交易中，因金融商品和服務(wù)專業(yè)化、技術(shù)化的特性，面對(duì)由金融精英組成的金融產(chǎn)品和服務(wù)提供者，此時(shí)不僅是自然人，甚至法人或者其他組織都不一定具備專業(yè)知識(shí)，信息不對(duì)稱的弱勢(shì)地位顯而易見。因此，可以將個(gè)人、法人或其他組織都納入金融消費(fèi)者概念，但限定為“不具備金融專業(yè)知識(shí)，在交易中處于弱勢(shì)地位”，由法院或?qū)ｉT的裁決機(jī)構(gòu)進(jìn)行認(rèn)定，從而將投資銀行或其他專業(yè)投資機(jī)構(gòu)排除在外，即“為了滿足個(gè)人或家庭成員的生活需要而從金融機(jī)構(gòu)購得金融產(chǎn)品或服務(wù)的人”。

2.金融消費(fèi)者特征

隨著金融技術(shù)不斷發(fā)展、金融創(chuàng)新和金融自由化不斷加深，使得金融消費(fèi)者與其他領(lǐng)域的消費(fèi)者相比，有其特性： 一是盈利性的需求，追求收益的最大化。金融消費(fèi)者希望通過購買金融產(chǎn)品獲得資本回報(bào)，并且盡可能的追求回報(bào)率最大化。二是多元化、個(gè)性化的需求，收入層次不同、消費(fèi)動(dòng)機(jī)不同，還有不少金融消費(fèi)者希望金融機(jī)構(gòu)提供一攬子理財(cái)服務(wù)。三是風(fēng)險(xiǎn)防范能力低，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)比較敏感。金融產(chǎn)品和服務(wù)具有較高的專業(yè)技術(shù)性，而金融消費(fèi)者缺乏相關(guān)專業(yè)知識(shí)，這使得金融消費(fèi)者無法有效預(yù)估投資風(fēng)險(xiǎn)，也無法通過感官直接評(píng)價(jià)服務(wù)質(zhì)量，基于安全性的需求，他們渴望金融機(jī)構(gòu)提供流動(dòng)性強(qiáng)、安全性好的產(chǎn)品與透明可靠、方便靈活的服務(wù)，以避免盲目投資，降低風(fēng)險(xiǎn)。 四是弱勢(shì)地位更加突出。在金融服務(wù)活動(dòng)中，經(jīng)營(yíng)者都具有雄厚的資金實(shí)力，大多數(shù)為集團(tuán)化的大型金融壟斷企業(yè)，金融機(jī)構(gòu)一直處于強(qiáng)勢(shì)地位，消費(fèi)者在購買金融產(chǎn)品和服務(wù)時(shí)只能接受而無法修改由其單方其制定的格式條款，另外，金融消費(fèi)者必須向金融機(jī)構(gòu)提供詳細(xì)的個(gè)人信息，這使得消費(fèi)者能否享受金融服務(wù)的決定權(quán)掌控在金融機(jī)構(gòu)手中。

3.金融消費(fèi)者保護(hù)的重要意義

在后經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)代背景下，只關(guān)注金融機(jī)構(gòu)的利益訴求而忽視對(duì)消費(fèi)者利益的切實(shí)保護(hù)，勢(shì)必影響金融體系乃至整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定性，因而保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益具有十分重要的意義，主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

（1）金融消費(fèi)者地位提高的有效保障。這不僅能更好地防止金融消費(fèi)者權(quán)益不受侵害，也是一種尊重人權(quán)、體現(xiàn)公平正義的表現(xiàn)。對(duì)于金融消費(fèi)者而言，其弱勢(shì)地位非常明顯：一方面金融企業(yè)實(shí)力強(qiáng)大，在很多時(shí)候、很多地方甚至處于壟斷地位；另一方面，消費(fèi)者金融知識(shí)欠缺，面對(duì)層出不窮的金融創(chuàng)新產(chǎn)品知之甚少，缺乏準(zhǔn)確判斷風(fēng)險(xiǎn)理性消費(fèi)的能力。面對(duì)實(shí)力強(qiáng)大的金融機(jī)構(gòu)和金融產(chǎn)品較高的專業(yè)壁壘，金融消費(fèi)者在交易中往往處于不平等的地位，因此必須提高認(rèn)識(shí)，著眼于消費(fèi)者與經(jīng)營(yíng)者實(shí)質(zhì)交易地位“不平等”，通過公權(quán)力“扶弱抑強(qiáng)”，達(dá)到對(duì)實(shí)質(zhì)正義的追求，切實(shí)保護(hù)金融消費(fèi)者。

（2）金融市場(chǎng)發(fā)展的內(nèi)在要求。金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，而金融市場(chǎng)的發(fā)展離不開金融消費(fèi)者的積極參與。一直以來，金融機(jī)構(gòu)尤為注重運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)重視不夠，消費(fèi)者因自身處于弱勢(shì)地位，保護(hù)途徑和自我保護(hù)措施有限。保護(hù)金融消費(fèi)者的合法權(quán)益，有利于維護(hù)市場(chǎng)秩序、保障金融改革開放深化、促進(jìn)金融市場(chǎng)健康發(fā)展，能夠使金融市場(chǎng)處于和諧、健康、穩(wěn)定并有法可依的環(huán)境之中。事實(shí)證明，金融機(jī)構(gòu)在謀求自身利益最大化的同時(shí)，兼顧金融消費(fèi)者的利益，是確保自身乃至整個(gè)行業(yè)處于健康、理性發(fā)展軌道的一個(gè)重要條件，而整個(gè)金融市場(chǎng)的穩(wěn)定發(fā)展事關(guān)經(jīng)濟(jì)金融安全的大局。因此金融消費(fèi)者保護(hù)對(duì)于提高整個(gè)金融市場(chǎng)運(yùn)行的效率有著不容忽視的積極意義。

（3）人民銀行履職的客觀要求?！度嗣胥y行法》將維護(hù)金融穩(wěn)定作為央行的三大職責(zé)之一，金融穩(wěn)定從某種意義上講也是金融市場(chǎng)的穩(wěn)定，而保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益，能減少金融市場(chǎng)的糾紛，維護(hù)金融消費(fèi)者的信心，促進(jìn)金融市場(chǎng)的發(fā)展和繁榮。金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作涉及面廣，影響力大，對(duì)于人民銀行來說，逐步探索和推進(jìn)對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，有利于人民銀行履職，對(duì)外能規(guī)范金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)行為，對(duì)內(nèi)能促進(jìn)職能部門加強(qiáng)管理。保護(hù)金融消費(fèi)者是一項(xiàng)民生工程，突出“以人為本”的工作理念，人民銀行通過對(duì)自身職責(zé)范圍內(nèi)的工作梳理，并關(guān)注、監(jiān)測(cè)和分析銀行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)三個(gè)行業(yè)金融消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)問題，能提高金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的針對(duì)性和效率性，維護(hù)廣大金融消費(fèi)者的合法權(quán)益，切實(shí)達(dá)到全面履行金融穩(wěn)定職責(zé)的目的，也能進(jìn)一步提升人民銀行在社會(huì)上的影響力、服務(wù)面和美譽(yù)度。人民銀行在維護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益方面責(zé)無旁貸。

二、現(xiàn)狀分析及經(jīng)驗(yàn)啟示

1.我國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)現(xiàn)狀分析

金融危機(jī)后，加強(qiáng)對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)已是大勢(shì)所趨，但是我國(guó)對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的現(xiàn)狀卻不容樂觀。主要表現(xiàn)有：一是相關(guān)法律法規(guī)不健全。我國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)的法律體系，主要包括《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《民法通則》、《合同法》、《中國(guó)人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《保險(xiǎn)法》、《證券法》等法律，《儲(chǔ)蓄管理?xiàng)l例》、《外匯管理?xiàng)l例》等行政法規(guī)，以及中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)發(fā)布的大量行政規(guī)章和規(guī)章性文件。但是，我國(guó)沒有金融消費(fèi)者保護(hù)的基本立法，針對(duì)性和適用性都不強(qiáng)；保護(hù)金融消費(fèi)者的法律法規(guī)主要是金融宏觀調(diào)控部門和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政規(guī)章或其他規(guī)范性文件，法律效力層次較低，保護(hù)的目標(biāo)并不明確，操作性不強(qiáng)。二是監(jiān)督管理不到位。當(dāng)前，我國(guó)對(duì)金融消費(fèi)者具有保護(hù)職責(zé)的機(jī)構(gòu)主要是消費(fèi)者協(xié)會(huì)和金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。由于各種原因，消費(fèi)者協(xié)會(huì)對(duì)金融消費(fèi)者無法起到實(shí)質(zhì)性的保護(hù)。我國(guó)金融監(jiān)管體制采取的是“一行三會(huì)”，即中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)的分業(yè)監(jiān)管模式，沒有專門的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)。三是金融消費(fèi)保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)。目前，由于我國(guó)金融機(jī)構(gòu)信息披露水平不高，又存在對(duì)金融產(chǎn)品的解釋和風(fēng)險(xiǎn)提示存在不足的現(xiàn)象；加之金融消費(fèi)者缺乏專業(yè)知識(shí)，無法合理地評(píng)估自身的投資經(jīng)驗(yàn)和風(fēng)險(xiǎn)承受能力，過分地相信產(chǎn)品宣傳，從而導(dǎo)致維權(quán)意識(shí)還不強(qiáng)。四是糾紛處理機(jī)制不完善。金融機(jī)構(gòu)往往從自身角度出發(fā)，追求利益最大化，忽視保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益的重要性?，F(xiàn)有監(jiān)管制度也沒有建立對(duì)金融消費(fèi)者專門的投訴渠道和保護(hù)機(jī)制。

2.完善我國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)建議

（1）健全金融消費(fèi)者保護(hù)的法律體系。如美國(guó)金融消奏者保護(hù)法律體手主要由《消費(fèi)者信貨保護(hù)法》構(gòu)成，其中包含了五個(gè)子法，分別是《誠(chéng)實(shí)借貸法》、《公平信用報(bào)告法》、《平等機(jī)會(huì)信用法》、《公平債務(wù)催收法》以及《電子資金轉(zhuǎn)移法》。上述法律從金融消奏者知惰權(quán)、平等權(quán)、隱私權(quán)以及公平交易權(quán)等方面予以專門規(guī)定，并結(jié)合丁同時(shí)期的法律修改和立法補(bǔ)充，使之不斷地充實(shí)完善。在1999年《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》放松管制的同時(shí)，增加了大量關(guān)于隱私權(quán)、ATM服務(wù)社區(qū)再投資、保險(xiǎn)營(yíng)銷中的消費(fèi)者保護(hù)等方面的條款；針對(duì)次貸危機(jī)金融監(jiān)管體系所暴露出來的缺陷，美國(guó)在提出改革金融監(jiān)營(yíng)體系方案的背景下，又出臺(tái)了包括《2009信用卡法案》在內(nèi)的一系列法律，并通過了《金融消費(fèi)者保護(hù)署法案》，進(jìn)一步完善金融消費(fèi)者保護(hù)的立法體系。而我國(guó)現(xiàn)行的專門性金融法律法規(guī)對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)只作原則規(guī)定，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的目標(biāo)不明確，操作性不強(qiáng)。如《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第3 章對(duì)銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)作了系統(tǒng)規(guī)定，卻沒有明確“為消費(fèi)者提供適當(dāng)保護(hù)”，更沒有一個(gè)條文涉及到金融消費(fèi)者保護(hù)。在分業(yè)經(jīng)營(yíng)分業(yè)監(jiān)管的模式下，中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定的規(guī)章制度數(shù)量眾多，在客觀上造成重復(fù)與矛盾，容易影響到人們對(duì)金融消費(fèi)者概念和范圍的正確認(rèn)識(shí)，從而阻礙了金融消費(fèi)者保護(hù)之立法宗旨的實(shí)現(xiàn)。因此，健全我國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)的法律體系，應(yīng)當(dāng)從以下方面著手：一是制定專門法律法規(guī)。明確立法目的和保護(hù)目標(biāo)，制定專門性法律法規(guī)，增加金融消費(fèi)者保護(hù)的深度和廣度，保護(hù)金融消費(fèi)者的合法權(quán)益，從而保障金融市場(chǎng)的健康發(fā)展。二是修改和協(xié)調(diào)各行業(yè)法律法規(guī)。提高立法的層次，在現(xiàn)有法律法規(guī)中去除矛盾重復(fù)的規(guī)定，協(xié)調(diào)各行業(yè)法律法規(guī)的沖突，使其由分散的單行規(guī)定組合成一個(gè)完整的法律體系。

（2）設(shè)立金融消費(fèi)者保護(hù)的專門機(jī)構(gòu)。目前，我國(guó)尚無監(jiān)管機(jī)構(gòu)明確承擔(dān)和履行金融消費(fèi)者保護(hù)職責(zé)，主要由消費(fèi)者協(xié)會(huì)和金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部糾紛解決機(jī)制承擔(dān)，由于缺乏專業(yè)知識(shí)或透明度而無法進(jìn)行有效保護(hù)。我國(guó)可以借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)可在中央銀行內(nèi)部機(jī)構(gòu)中增設(shè)金融朋務(wù)管理局，專門負(fù)貴對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)和金融維權(quán)知識(shí)的宣傳教育工作。該機(jī)構(gòu)職能主要是溝通政府、金融機(jī)構(gòu)和金融消費(fèi)者；代表消費(fèi)者權(quán)益參與相關(guān)政策的制定；接受金融消費(fèi)者投訴，以行政處理的方式中立地解決糾紛；如果進(jìn)入訴訟程序，則為金融消奏者提供相關(guān)的信息和公益支持，幫助其完成訴訟。之所以在中央銀行內(nèi)下設(shè)該機(jī)構(gòu)而非建立獨(dú)立機(jī)構(gòu)、或者在“三會(huì)”中分設(shè)，主要基干以下考慮，一方面央行是金融業(yè)的宏觀管理部門，負(fù)有“協(xié)調(diào)解決金融運(yùn)行中的重大問題、促進(jìn)金融業(yè)協(xié)調(diào)健康發(fā)展”的法定職責(zé)，而金融消費(fèi)者保護(hù)是金融業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要一環(huán)，因此由央行履行保護(hù)職貴更能從宏觀全局的角度維護(hù)好金融消費(fèi)者的權(quán)益，進(jìn)而維護(hù)金融體系的和諧穩(wěn)定；另一方面，我國(guó)央行在大多數(shù)領(lǐng)域不直接監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)，不存在“三會(huì)”所面臨的在促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)發(fā)展與金融消費(fèi)者保護(hù)之間的角色沖突。且在現(xiàn)實(shí)中，金融消奏者權(quán)益的行為大多發(fā)生在基層，而我國(guó)央行分支機(jī)構(gòu)覆蓋全國(guó)所有地市及絕大部分縣市.在機(jī)構(gòu)和人員方面有較明顯憂勢(shì).確保保護(hù)的及時(shí)有效。

（3）搭建金融消費(fèi)者教育平臺(tái)。金融消費(fèi)者維權(quán)效果在很大程度上取決于消費(fèi)者的自我保護(hù)意識(shí)，很多消費(fèi)者往往因害怕麻煩或者害怕承擔(dān)訴訟鳳險(xiǎn)而放棄維權(quán)，這反而縱容了金融機(jī)構(gòu)的侵權(quán)行為。國(guó)外的實(shí)踐表明，金融消費(fèi)者教育是實(shí)現(xiàn)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的重要途徑。因此，應(yīng)把金融消費(fèi)者教育活動(dòng)作為構(gòu)建我國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)體系的重要組成部分，形成一個(gè)由金融機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)組織、金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同參與的鄉(xiāng)層次的教育網(wǎng)絡(luò)，向公眾傳播宣傳金融基本知識(shí)和技術(shù)，開展金融消費(fèi)者教育的普及和推廣工作，使消費(fèi)者樹立合理的金融消費(fèi)理念，提高其維權(quán)意識(shí)。特別是監(jiān)管機(jī)構(gòu)和銀行業(yè)協(xié)會(huì)要與金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)溝通，努力推進(jìn)全社會(huì)對(duì)金融產(chǎn)品和服務(wù)的正確認(rèn)識(shí)。同時(shí)，金融消費(fèi)者自身應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)的金融專業(yè)知識(shí)的學(xué)習(xí)，提高對(duì)金融產(chǎn)品和朋務(wù)、金融風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別能力，恢復(fù)交易的“平衡”狀態(tài)；在交易后應(yīng)保留相關(guān)的交易證據(jù)，掌握維權(quán)的各種途徑和程序，增強(qiáng)自我保護(hù)的能力。加強(qiáng)金融教育和認(rèn)知，提高金融消費(fèi)者的自身素質(zhì)和信用意識(shí)，能幫助他們了解金融風(fēng)險(xiǎn)和產(chǎn)品，根據(jù)自己狀況做出合理的決策。對(duì)消費(fèi)者主動(dòng)開展多種形式的金融知識(shí)普及教育，搭建金融消費(fèi)者教育平臺(tái)，增強(qiáng)消費(fèi)者風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和防范風(fēng)險(xiǎn)的能力，維護(hù)金融體系的穩(wěn)定。因此，要在政府推動(dòng)的基礎(chǔ)上，動(dòng)員消費(fèi)者組織、金融機(jī)構(gòu)、行業(yè)自律組織、新聞媒體等在內(nèi)的社會(huì)力量，通過學(xué)校金融教育、金融普及教育、培訓(xùn)項(xiàng)目評(píng)估和金融素質(zhì)水平測(cè)試等方式開展金融教育。其實(shí)，金融消費(fèi)者的教育過程本身就是金融市場(chǎng)建設(shè)和完善的過程。