加快老舊小區(qū)改造是新常態(tài)的新增長(zhǎng)點(diǎn)

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，經(jīng)濟(jì)穩(wěn)中有進(jìn)，但也存在著經(jīng)濟(jì)下行壓力大、消費(fèi)市場(chǎng)疲軟、投資增幅下滑、產(chǎn)能過(guò)剩等問題。創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí)是未來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，但都不能一蹴而就。就我國(guó)現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)而言，與經(jīng)濟(jì)新常態(tài)相適應(yīng)、切實(shí)可行、短期能收立竿見影之效的新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)是：加速推進(jìn)老舊小區(qū)改造。老舊小區(qū)是指2000年之前建成的城市居民小區(qū)，存在明顯安全隱患，影響小區(qū)居民生活質(zhì)量，亟需進(jìn)行抗震加固和宜居節(jié)能改造。對(duì)老舊小區(qū)進(jìn)行改造，不僅可以給產(chǎn)業(yè)升級(jí)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和企業(yè)自主創(chuàng)新留出時(shí)間、空間，更可在短期內(nèi)促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

老舊小區(qū)現(xiàn)存的問題

與新小區(qū)相比，老舊小區(qū)宜居性差，居民上下樓行動(dòng)困難、居民安全隱患較大、公共設(shè)施老化嚴(yán)重，不僅制約了居家養(yǎng)老，而且加重了“421”家庭年輕人養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)和精神負(fù)擔(dān)。

老舊小區(qū)沒有電梯，老人們常常不敢獨(dú)自上下樓，腿部有疾的老人還需坐輪椅出行，沒有子女扶助根本無(wú)法出行?；疾【歪t(yī)也是大問題，老舊小區(qū)居民生病受傷，需要依靠親屬好友幫助背扶上下樓。子女如年齡較大沒辦法背扶老人，則只能等待救護(hù)車或請(qǐng)鄰居幫忙，病人可能錯(cuò)過(guò)最佳就醫(yī)時(shí)間。

不僅出行不便利，居民安全也存在諸多隱患。老舊小區(qū)樓房多建于20世紀(jì)八九十年代，那時(shí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)剛剛起步，建筑規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)不完善，監(jiān)督不健全，給工程質(zhì)量留下隱患。隨著老舊小區(qū)樓房進(jìn)入“質(zhì)量報(bào)復(fù)周期”，居住安全已成為懸掛在老舊小區(qū)居民頭上的“達(dá)摩克利斯之劍”，居民生活存在嚴(yán)重的安全隱患。2014年4月4日，浙江奉化一幢只有20年歷史的居民樓突然倒塌，造成一死六傷;同年4月28日江蘇常熟一幢僅建好25年的居民樓在經(jīng)歷了墻體開裂、地基下沉后，部分樓體坍塌。這些“夭折”的樓房很大程度上源于“快餐化”的建筑業(yè)。

老舊小區(qū)還普遍存在公共基礎(chǔ)設(shè)施陳舊老化的現(xiàn)象，并導(dǎo)致一系列問題：一是電力設(shè)施老化，居民大負(fù)荷用電時(shí)經(jīng)常跳閘停電;二是供水管道陳舊，城市供水管道浪費(fèi)驚人，老舊小區(qū)水壓低還會(huì)導(dǎo)致中高層住房停水;三是排水設(shè)施滿足不了排水需求，污水外溢現(xiàn)象普遍，雨雪天氣還容易造成積水，小區(qū)行路艱難;四是供暖管道老化，老舊小區(qū)冬天室內(nèi)溫度低，但提高供暖溫度，可能導(dǎo)致老化供暖管道爆裂;五是老舊小區(qū)樓房頂層大多是平頂，冬天滲雪、夏天漏雨，冬冷夏熱導(dǎo)致住戶能源消耗巨大，還容易出現(xiàn)入室盜竊等問題;六是存在環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施不達(dá)標(biāo)、衛(wèi)生死角多、消防設(shè)施建設(shè)不到位等問題。

老舊小區(qū)改造的重要意義

重大的民心工程。2013年年底我國(guó)60歲及以上老年人口達(dá)2億人，其中“失能老人”的總數(shù)已超3700萬(wàn)人。中國(guó)獨(dú)生子女政策實(shí)施至今已有30年。中國(guó)正全面迎來(lái)“421家庭”時(shí)代，一對(duì)夫妻贍養(yǎng)四個(gè)老人和撫養(yǎng)一個(gè)孩子的家庭格局日益成為主流。老舊小區(qū)改造，特別是宜居改造，在解決老人出行不便問題的同時(shí)，減輕了獨(dú)生子女家庭年輕人的負(fù)擔(dān)。中國(guó)《民用建筑設(shè)計(jì)通則》規(guī)定，一般性建筑的耐久年限為50年到100年，然而，很多建筑的實(shí)際壽命與設(shè)計(jì)通則的要求有相當(dāng)大的距離，許多新建樓房實(shí)際壽命只有25年到30年。當(dāng)務(wù)之急是從居民安全出發(fā)，采取樓房加固措施消除隱患，防止更多的老樓提前壽終正寢。對(duì)老舊小區(qū)進(jìn)行宜居改造，不僅有利于破解資源環(huán)境制約、釋放消費(fèi)潛力，而且會(huì)拉動(dòng)有效投資和服務(wù)業(yè)成長(zhǎng)，是利在當(dāng)前、惠及長(zhǎng)遠(yuǎn)、一舉多得的重要民生舉措。

老舊小區(qū)改造是以房地產(chǎn)存量刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。我國(guó)很多產(chǎn)業(yè)都處于產(chǎn)業(yè)微笑曲線的低端，而房地產(chǎn)業(yè)能夠遍及微笑曲線的高中低端。房地產(chǎn)業(yè)從微笑曲線高端的設(shè)計(jì)、關(guān)鍵建筑材料及部件的生產(chǎn)，到微笑曲線低端的建筑施工，再到微笑曲線高端的房地產(chǎn)營(yíng)銷和物業(yè)管理，絕大部分都控制在民族企業(yè)的手中。與房地產(chǎn)相關(guān)的房屋售后的家庭裝修及裝修材料行業(yè)、家具行業(yè)及家電（由外國(guó)企業(yè)生產(chǎn)的核心零件除外），大部分也由民族企業(yè)控制。因而，房地產(chǎn)業(yè)的興衰與我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)：房地產(chǎn)業(yè)興，數(shù)十個(gè)產(chǎn)業(yè)興，經(jīng)濟(jì)繁榮;房地產(chǎn)業(yè)衰，相關(guān)產(chǎn)業(yè)隨之下滑，經(jīng)濟(jì)下行壓力增大。我國(guó)2014年的棚戶區(qū)改造，拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)0.21個(gè)百分點(diǎn)左右。老舊小區(qū)改造的建筑面積為棚改房的11.9倍，其對(duì)經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)作用會(huì)更加顯著。

加快推進(jìn)老舊小區(qū)改造，還會(huì)使社會(huì)投資增加，同時(shí)促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。一是按照住建部新安全標(biāo)準(zhǔn)全面加固老舊小區(qū)樓房，可直接增加節(jié)能環(huán)保建筑材料生產(chǎn)、加工、施工的投資需求;二是老舊小區(qū)電梯的安裝，能夠增加電梯行業(yè)生產(chǎn)、安裝、維修的投資需求;三是老舊小區(qū)平改坡和底層添加坡道，可以增加對(duì)防水防曬保溫建筑材料行業(yè)的生產(chǎn)、安裝、維修的投資需求;四是老舊小區(qū)公共設(shè)施配套改造，能夠推動(dòng)供水供暖供氣和地下管道等諸多行業(yè)的投資需求。此外，老舊小區(qū)改造能夠帶動(dòng)室內(nèi)裝修產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)。政府對(duì)居民小區(qū)樓房加固后，居民會(huì)重新裝修，必然直接帶動(dòng)室內(nèi)裝修業(yè)的投資和發(fā)展，促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。老舊小區(qū)樓房加固和室內(nèi)裝修后，也會(huì)產(chǎn)生對(duì)家電、家具和文化飾品的新需求，進(jìn)而推動(dòng)電子產(chǎn)品、家具產(chǎn)業(yè)和家庭文化飾品產(chǎn)業(yè)的增長(zhǎng)，形成刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的產(chǎn)業(yè)鏈。就刺激居民消費(fèi)而言，政府扶持老舊小區(qū)改造資金有極強(qiáng)的放大作用。老舊小區(qū)的居民大都有一定的收入和儲(chǔ)蓄，政府扶持老舊小區(qū)改造的資金會(huì)獲得極大的放大效應(yīng)，老舊小區(qū)改造的資金引發(fā)的社會(huì)消費(fèi)將會(huì)是扶持資金的數(shù)倍甚至數(shù)十倍。

與拆遷不同，老舊小區(qū)改造會(huì)增加社會(huì)財(cái)富。老舊小區(qū)改造不需要大拆大建，不僅以節(jié)約社會(huì)資源的方式提升了老舊小區(qū)住房的質(zhì)量和價(jià)值，改善了居民的生活質(zhì)量。老舊小區(qū)改造在增加當(dāng)期GDP的同時(shí)，還增加了社會(huì)財(cái)富的存量，解決了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)重增量輕存量（即GDP增加社會(huì)財(cái)富減少）的現(xiàn)象。與拆遷不同，老舊小區(qū)改造增加了居民住房的質(zhì)量和價(jià)值，改善而不是破壞原有的居住生態(tài)，地方政府在帕累托改進(jìn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行社區(qū)管理。管理者較熟悉當(dāng)?shù)厣缜槊褚?，?duì)社區(qū)的治理也駕輕就熟。因而，從源頭上避免了拆遷引發(fā)的社會(huì)矛盾，增強(qiáng)了政府的公信力，顯著提升國(guó)家治理能力。

進(jìn)行老舊小區(qū)改造的有效手段

以“生命安全是最大的民生”理念實(shí)施老舊小區(qū)加固工程。進(jìn)入21世紀(jì)，隨著建筑安全標(biāo)準(zhǔn)和建筑水平的提高，城市中的大部分商品房已采用抗震性更強(qiáng)的框架結(jié)構(gòu)，也更加安全。然而，老舊小區(qū)很多居民仍住在上世紀(jì)八九十年代“快餐式”建筑的樓房里，“快餐式”建筑的周期性報(bào)復(fù)后果開始顯現(xiàn)。政府應(yīng)以百年大計(jì)、質(zhì)量第一為導(dǎo)向強(qiáng)化老舊小區(qū)建筑業(yè)規(guī)范，建立真正的建筑工程質(zhì)量終身追究制，使老舊小區(qū)居民的房屋重新煥發(fā)新生，具備“長(zhǎng)命百歲”的能力。建筑業(yè)制度創(chuàng)新和提高建筑質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)同樣刻不容緩，需要建立起針對(duì)設(shè)計(jì)方、施工方、監(jiān)管方等各個(gè)主體的追責(zé)體系，并以此倒逼城市的規(guī)劃建設(shè)使其更具穩(wěn)定性和前瞻性。建立建筑質(zhì)量安全終身追究制，必須是利益導(dǎo)向，利益和責(zé)任要對(duì)稱。一定要明確誰(shuí)得負(fù)責(zé)：設(shè)計(jì)單位獲得設(shè)計(jì)費(fèi)，設(shè)計(jì)單位要對(duì)設(shè)計(jì)負(fù)責(zé);建筑公司得到建筑費(fèi)，建筑公司對(duì)建筑質(zhì)量負(fù)責(zé);不論是開發(fā)商還是小區(qū)物業(yè)委員會(huì)指定或招標(biāo)的物業(yè)公司，獲得物業(yè)管理費(fèi)，要對(duì)小區(qū)維修和裝修負(fù)責(zé);開發(fā)商要對(duì)設(shè)計(jì)、建筑負(fù)責(zé)，如果是開發(fā)商指定的物業(yè)公司，開發(fā)商還要對(duì)物業(yè)維修與管理負(fù)責(zé)。

老舊小區(qū)改造與完善城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施相結(jié)合。老舊小區(qū)改造與城市管網(wǎng)建設(shè)和改造相結(jié)合，加強(qiáng)城市供水、污水、雨水、燃?xì)?、供熱、通信等各類地下管網(wǎng)的建設(shè)、改造和檢查，優(yōu)先改造材質(zhì)落后、漏損嚴(yán)重、影響安全的老舊管網(wǎng)，確保管網(wǎng)漏損率控制在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)。老舊小區(qū)改造與城市供水、排水防澇和防洪設(shè)施建設(shè)相結(jié)合，加快城鎮(zhèn)供水設(shè)施改造與建設(shè)，積極推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌區(qū)域供水，合理利用水資源，保障城市供水安全。加快雨污分流管網(wǎng)改造與排水防澇設(shè)施建設(shè)，解決城市老舊小區(qū)積水內(nèi)澇問題。加快老舊小區(qū)污水和垃圾處理設(shè)施建設(shè)。優(yōu)先升級(jí)改造落后設(shè)施，確保城市污水處理廠出水達(dá)到國(guó)家新的環(huán)保排放要求或地表水Ⅳ類標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)現(xiàn)城市老舊小區(qū)污水“全收集、全處理”。同時(shí)，加大老舊小區(qū)處理生活垃圾設(shè)施建設(shè)力度，實(shí)現(xiàn)生活垃圾全部無(wú)害化處理。

以自主創(chuàng)新促進(jìn)老舊小區(qū)和城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施改造。老舊小區(qū)加固宜居節(jié)能改造和城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施改造中，所用建筑材料要升級(jí)。提高建筑材料質(zhì)量，自主創(chuàng)新研究和使用綠色建材、節(jié)能減排建筑，保障老舊小區(qū)改造的建筑質(zhì)量。政府以自主創(chuàng)新培育國(guó)產(chǎn)的綠色建材、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品，幫助公眾樹立民族意識(shí)，以民族品牌為綠色建材和節(jié)能環(huán)保市場(chǎng)的主導(dǎo)產(chǎn)品，促進(jìn)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)，持續(xù)擴(kuò)大內(nèi)需。

老舊小區(qū)改造的籌資方式

推進(jìn)老舊小區(qū)改造的籌資方式為：居民出一點(diǎn)、政府補(bǔ)一點(diǎn)和社會(huì)籌一點(diǎn)。一是按照“誰(shuí)使用、誰(shuí)享受、誰(shuí)付費(fèi)”的原則，居民作為房屋產(chǎn)權(quán)人，對(duì)房屋本體負(fù)主要改造責(zé)任。居民分?jǐn)偟馁Y金可以是居民自有資金或個(gè)人貸款，也可以來(lái)自公積金貸款;二是按照政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的原則，政府補(bǔ)一點(diǎn)。由財(cái)政投入資金，主要用于小區(qū)水、電、氣、熱、通信等公共設(shè)施改造。無(wú)論是老舊小區(qū)還是新小區(qū)的公共基礎(chǔ)設(shè)施改造原本就需要政府投資，老舊小區(qū)與公共設(shè)施改造相結(jié)合，提高政府資金的投資效率，減少二次投資和重復(fù)投資;三是積極鼓勵(lì)社會(huì)資金參與改造，社會(huì)籌一點(diǎn)。由政府運(yùn)用政策來(lái)激活房屋維修基金和公積金等處于閑置狀態(tài)的資金，使其用于老舊小區(qū)改造。鼓勵(lì)社會(huì)資金參與老舊小區(qū)改造，提供資金的企業(yè)可以獲得參與政府購(gòu)買服務(wù)、優(yōu)先參與小區(qū)新業(yè)態(tài)的商業(yè)活動(dòng)的優(yōu)先權(quán)。

要認(rèn)真總結(jié)和借鑒北京等城市已有的老舊小區(qū)抗震改造經(jīng)驗(yàn)，制定老舊小區(qū)改造政策。不同居民福利改進(jìn)的程度不同，需要政府牽頭以及政策支持。比如安裝電梯，通常高層住戶有積極性，而低層住戶不愿意，難以形成全樓居民共同出資安裝電梯的協(xié)議。因而，需要政府出面協(xié)調(diào)，制定相應(yīng)的政策完成此類改造工程。借鑒棚區(qū)改造的經(jīng)驗(yàn)或已有的老舊小區(qū)抗震改造經(jīng)驗(yàn)，制定老舊小區(qū)改造政策，可以有效平衡小區(qū)不同樓層住戶的利益，順利推進(jìn)老舊小區(qū)加固宜居節(jié)能改造工程;同時(shí)，加快建設(shè)老舊小區(qū)改造示范區(qū)，以點(diǎn)帶面促進(jìn)老舊小區(qū)改造也是一項(xiàng)有效舉措。老舊小區(qū)改造是一項(xiàng)新興事業(yè)，也是一項(xiàng)民生工程，為避免可能出現(xiàn)的失誤和損失，應(yīng)由各地政府進(jìn)行老舊小區(qū)改造試點(diǎn)，通過(guò)示范工程建設(shè)，推動(dòng)老舊小區(qū)改造的全面、有序展開。

（作者：國(guó)家行政學(xué)院政府經(jīng)濟(jì)研究中心主任、教授）

責(zé)任編輯：宋明晏