以通勤鐵路為重點(diǎn)推進(jìn)京津冀“四個(gè)交通”建設(shè)

京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略是新常態(tài)下引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展的重大國(guó)家戰(zhàn)略，要著力構(gòu)建現(xiàn)代化交通網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，把交通一體化作為先行領(lǐng)域，加快構(gòu)建快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本的互聯(lián)互通綜合交通網(wǎng)絡(luò)。京津冀交通一體化的內(nèi)涵很豐富，包括軌道交通一體化、公路網(wǎng)一體化、航空運(yùn)輸一體化、港口運(yùn)輸一體化、管道運(yùn)輸一體化、交通樞紐一體化、管理服務(wù)一體化、物流發(fā)展一體化等多方面內(nèi)容。京津冀交通一體化的重要目標(biāo)是在未來(lái)形成以京津城區(qū)為兩個(gè)內(nèi)核、以1小時(shí)左右的時(shí)間距離為半徑的綜合交通運(yùn)輸體系，連接周邊多個(gè)衛(wèi)星城，形成以交通為基礎(chǔ)、以產(chǎn)業(yè)為載體、有完善城市功能的大都市區(qū)域新格局。要形成這樣的新格局，就必須有改革的精神。因?yàn)榫┙蚣浇煌ㄒ惑w化不僅僅是滿足現(xiàn)有的交通需要，而是要用交通一體化建設(shè)來(lái)布局和引領(lǐng)大都市區(qū)域發(fā)展，疏解北京的非首都功能，再進(jìn)行產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作一體化，最終實(shí)現(xiàn)城市功能一體化和大都市區(qū)域協(xié)同發(fā)展。推進(jìn)京津冀交通一體化的重點(diǎn)是建設(shè)跨域通勤鐵路，落實(shí)好“綜合交通、智能交通、綠色交通、安全交通”的發(fā)展理念。

京津冀交通一體化必須高度重視跨域通勤鐵路建設(shè)

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，城市的發(fā)展形態(tài)與相應(yīng)的交通運(yùn)輸方式必須實(shí)現(xiàn)耦合發(fā)展，關(guān)鍵是解決好城市人口職住平衡的通勤需要，大運(yùn)量、安全、可靠的軌道交通是大城市和城市群內(nèi)部解決職住平衡的主要手段。交通一體化作為京津冀協(xié)同發(fā)展率先突破的領(lǐng)域之一是完全正確的，但京津冀交通一體化不應(yīng)該只把注意力集中在城際客專(zhuān)鐵路和高速公路網(wǎng)絡(luò)上。京津冀交通一體化必須高度重視、特別關(guān)注跨市域的通勤鐵路建設(shè)，并盡快把城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移過(guò)來(lái)，這是北京、天津引領(lǐng)周邊城鎮(zhèn)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、有序疏解北京非首都功能最有實(shí)質(zhì)性意義的工作，而且代價(jià)低、見(jiàn)效快、貢獻(xiàn)大、影響長(zhǎng)遠(yuǎn)。發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)是：兩個(gè)相鄰的城鎮(zhèn)之間，只要跨區(qū)域上班的通勤人口超過(guò)15%，兩地的交通建設(shè)，就自發(fā)地納入同一個(gè)大都市交通規(guī)劃區(qū)，成立相應(yīng)的交通規(guī)劃組織，負(fù)責(zé)交通的統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)。

京津冀是以北京、天津?yàn)楹诵牡膬蓚€(gè)大都市區(qū)（metropolitan area）與河北省的城市群（urban agglomeration）的區(qū)域聯(lián)合體。城市化過(guò)程在大都市區(qū)和城市群發(fā)展階段對(duì)鐵路和軌道交通的要求是非常明顯的。大都市區(qū)必須解決的是通勤的同城化，因此是通勤圈、生活圈;而城市群要解決的是商務(wù)、旅游的同城化，主要是商務(wù)圈、旅行圈。大都市區(qū)可以帶動(dòng)城市群內(nèi)相當(dāng)一批中小城市或小城鎮(zhèn)的發(fā)展，特別是那些可以通過(guò)軌道交通系統(tǒng)與相應(yīng)中心城市實(shí)現(xiàn)當(dāng)日通勤的中小城市或小城鎮(zhèn)（即衛(wèi)星城），它們本身就已經(jīng)成為大都市區(qū)的組成部分。在衛(wèi)星城本身不能提供足夠工作機(jī)會(huì)，如果居民又不能依靠軌道交通實(shí)現(xiàn)與核心城區(qū)有效通勤的情況下，職住分離不平衡必然導(dǎo)致衛(wèi)星城難以正常發(fā)揮功能。世界各地相當(dāng)多不成功的衛(wèi)星城建設(shè)，大都是未能與核心城區(qū)建立起緊密的經(jīng)濟(jì)與交通聯(lián)系。通勤圈范圍已經(jīng)成為各國(guó)判別形成大都市區(qū)的首要標(biāo)準(zhǔn)，而我們長(zhǎng)期未能在“大北京”或“首都圈”等建設(shè)上有所作為，恰恰是未能牢牢抓住這個(gè)核心問(wèn)題。北京市目前已有17條467公里地鐵運(yùn)營(yíng)線路，工作日客流量達(dá)千萬(wàn)人次，但由于對(duì)跨市域通勤鐵路未能予以重視，軌道通勤仍主要限制在半徑約30公里的市域范圍內(nèi)。目前東京的地鐵里程僅為312公里，而東京大都市圈的通勤鐵路卻超過(guò)2000公里，日均軌道通勤4000多萬(wàn)人次的一多半都來(lái)自約70公里通勤圈范圍的周邊縣。在構(gòu)建公交優(yōu)先的北京都市區(qū)通勤圈進(jìn)程中，能否盡快形成連接核心市區(qū)與衛(wèi)星城的軌道通勤體系具有關(guān)鍵性作用。

因此，北京市應(yīng)當(dāng)通過(guò)建設(shè)高效的跨域軌道通勤體系實(shí)現(xiàn)大都市區(qū)轉(zhuǎn)型，承擔(dān)起京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略所要求的核心功能。近期可依次向東、東南、南和西南等方向規(guī)劃建設(shè)至三河、大廠、香河、廊坊、固安和涿州的5—6條跨市域通勤鐵路。某些方向已有規(guī)劃或在建的市域軌道交通線路應(yīng)延長(zhǎng)成為跨市域線路，目前仍為空白方向的則必須盡快規(guī)劃建設(shè)。在這幾個(gè)方向形成約50—70公里半徑的跨域軌道通勤區(qū)，既符合規(guī)劃的京津冀協(xié)同發(fā)展方向，也滿足中央關(guān)于跨域疏散非首都功能的要求。結(jié)合軌道交通引導(dǎo)的土地綜合開(kāi)發(fā)模式，每個(gè)通勤方向都能夠?yàn)楸本┰诼氉∑胶饣A(chǔ)上有效疏解上百萬(wàn)人口和承擔(dān)相關(guān)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的任務(wù)。

京津冀加快建設(shè)跨域通勤鐵路的具體思路

第一，建設(shè)以北京為中心的京津冀跨域通勤鐵路體系首先要找準(zhǔn)問(wèn)題和切入點(diǎn)。京津冀已有的交通體系在各自的中心城區(qū)建成了比較完善的地鐵和公交系統(tǒng)，城市之間也有相對(duì)完善的城際鐵路和汽車(chē)客運(yùn)，瓶頸問(wèn)題就是缺乏連接北京中心城區(qū)與市郊城鎮(zhèn)以及相鄰的天津、河北的市鎮(zhèn)的跨域通勤鐵路。北京作為特大城市在加快城市軌道交通建設(shè)中已經(jīng)意識(shí)到不能只考慮地鐵和輕軌，但市郊鐵路和市域鐵路等模糊概念也對(duì)其大都市通勤鐵路的應(yīng)有發(fā)展造成了不利影響。目前市郊鐵路的概念與規(guī)劃思路、現(xiàn)有國(guó)鐵線位及管理體制顯然都難以適應(yīng)北京發(fā)展跨市域通勤鐵路的需要。市域鐵路的概念顯然也難以適應(yīng)大都市區(qū)跨行政邊界的發(fā)展要求。因此，必須積極探索大都市區(qū)規(guī)劃及其交通規(guī)劃、建設(shè)的體制，在北京都市區(qū)的主要空間拓展方向加快通勤鐵路建設(shè)，避免造成重大延誤。北京原來(lái)的城市軌道交通規(guī)劃分為M線、L線、R線、S線，分別代表市區(qū)地鐵、城市輕軌、快速地鐵和市郊鐵路，市郊鐵路是指利用北京市范圍內(nèi)既有的國(guó)鐵線路。原來(lái)北京市郊鐵路的線路規(guī)劃局限于在市域內(nèi)利用既有國(guó)鐵線路的思路上，將其改造成往來(lái)于中心城區(qū)與新城之間的軌道交通工具。在不具備利用既有國(guó)鐵資源的條件下，一些原本非常必要的方向上放棄了通勤鐵路的發(fā)展。北京大都市區(qū)的一些主要拓展方向上較難利用既有國(guó)鐵線路資源，必須自主加快通勤鐵路的建設(shè)。市郊鐵路的概念和規(guī)劃思路已不能適應(yīng)通勤鐵路發(fā)展和京津冀大都市圈協(xié)同發(fā)展的需要，應(yīng)盡快調(diào)整。同樣的道理，也要重視天津大都市區(qū)的通勤鐵路建設(shè)，并把京津兩大都市區(qū)的通勤鐵路納入京津冀交通一體化的整體規(guī)劃中統(tǒng)籌考慮。

第二，要高度重視軌道交通樞紐建設(shè)，實(shí)現(xiàn)軌道交通之間、軌道交通與其他運(yùn)輸方式之間互聯(lián)互通，提高換乘效率。一個(gè)成功的案例是東京大都市區(qū)，從一都三縣到一都七縣，其通勤圈內(nèi)3500萬(wàn)人口日均軌道交通發(fā)送量4074萬(wàn)人次，其中一半以上來(lái)自東京都以外50—70公里半徑的范圍，一個(gè)很重要的因素是軌道交通線路的結(jié)構(gòu)形態(tài)，周邊所有跨域軌道交通線都與環(huán)狀的山首線相連，帶來(lái)了極大的樞紐化便利。因此，建成以北京中心城區(qū)為核心的放射狀跨域通勤鐵路，都與環(huán)狀的地鐵10號(hào)線的站點(diǎn)無(wú)縫連接，形成高效換乘的大都市跨域通勤軌道交通結(jié)構(gòu)形態(tài)。

第三，軌道加土地綜合開(kāi)發(fā)能支撐跨市域通勤鐵路建設(shè)運(yùn)營(yíng)。過(guò)去對(duì)發(fā)展大都市區(qū)通勤鐵路不積極，一個(gè)原因是政府和交通部門(mén)擔(dān)心難以承擔(dān)跨市域行政邊界的軌道交通建設(shè)及運(yùn)營(yíng)成本。如果能夠借鑒日本和香港的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)與沿線地方合作開(kāi)發(fā)車(chē)站土地資源，就完全可以解決軌道交通建設(shè)運(yùn)營(yíng)所需要的資金困局。北京周邊隸屬河北省的部分縣市當(dāng)然缺少建設(shè)、運(yùn)營(yíng)通勤鐵路的財(cái)力，但卻擁有北京最缺少的土地資源。因此，可在構(gòu)建北京大都市軌道通勤圈的過(guò)程中盡快實(shí)行跨市域軌道交通加土地的聯(lián)合開(kāi)發(fā)模式，可由沿線城市通過(guò)土地入股支持大都市區(qū)通勤鐵路企業(yè)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)。國(guó)家近期允許鐵路和軌道交通企業(yè)進(jìn)行車(chē)站及線路用地綜合開(kāi)發(fā)，已經(jīng)創(chuàng)造了最重要的政策條件，應(yīng)該盡可能全力對(duì)接。建設(shè)京津冀跨域通勤鐵路相對(duì)造價(jià)低、易施工，要盡可能利用好軌道加土地開(kāi)發(fā)政策，支持通勤鐵路公司跨市（?。┯蚪ㄔO(shè)與運(yùn)營(yíng)，其投融資和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼可采用土地入股，也可爭(zhēng)取中央財(cái)政的鼓勵(lì)性資金?？梢徊⒖紤]引入社會(huì)資本以及解決公共服務(wù)均等化等問(wèn)題，采用相應(yīng)的PPP模式引入民間資本。京津冀在合作發(fā)展跨域通勤鐵路的過(guò)程中要探索大都市區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)運(yùn)營(yíng)的新體制新機(jī)制，對(duì)全國(guó)其他大城市群實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展也有借鑒意義。

按照“四個(gè)交通”理念推進(jìn)京津冀一體化

面對(duì)新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的重大機(jī)遇和挑戰(zhàn)，黨的十八大明確提出了創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略。推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展要全面落實(shí)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，貫徹好“綜合交通、智能交通、綠色交通、安全交通”的發(fā)展理念，把通勤鐵路納入綜合交通運(yùn)輸體系中，加快推進(jìn)京津冀交通一體化建設(shè)。

按照“綜合交通”發(fā)展理念，打破行政區(qū)域的分割，實(shí)現(xiàn)京津冀三地的鐵路、公路、港口和機(jī)場(chǎng)互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)多種運(yùn)輸方式相互銜接，鐵路相連，公路相通。大力促進(jìn)交通運(yùn)輸組織創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新，鼓勵(lì)發(fā)展水鐵聯(lián)運(yùn)、鐵空銜接等多式聯(lián)運(yùn)服務(wù)，大力發(fā)展區(qū)域內(nèi)公共交通，著力提升區(qū)域一體化運(yùn)輸服務(wù)水平。

按照“智能交通”發(fā)展理念，加快推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)、新業(yè)態(tài)與交通運(yùn)輸領(lǐng)域的深入融合，以信息化、智能化為牽引，推動(dòng)現(xiàn)代信息技術(shù)與交通運(yùn)輸管理和服務(wù)全面融合，實(shí)現(xiàn)交通運(yùn)輸設(shè)施裝備、運(yùn)輸組織的智能化和運(yùn)營(yíng)效率、服務(wù)質(zhì)量的提升。打造“互聯(lián)網(wǎng)+交通”的區(qū)域高效信息服務(wù)系統(tǒng)，推進(jìn)多種出行方式信息服務(wù)對(duì)接和一站式服務(wù)。鼓勵(lì)和支持交通信息化服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，鼓勵(lì)和支持互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)對(duì)客戶開(kāi)展個(gè)性化的交通服務(wù)創(chuàng)新，運(yùn)用信息化服務(wù)手段整合社會(huì)交通資源，實(shí)現(xiàn)高效率的“門(mén)到門(mén)、點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”的交通運(yùn)輸服務(wù)。加強(qiáng)智能交通標(biāo)準(zhǔn)化工作，著力提升智能化交通管理水平。

按照“綠色交通”發(fā)展理念，推進(jìn)節(jié)能減排，加大新能源、清潔能源車(chē)輛推廣力度，對(duì)傳統(tǒng)交通運(yùn)輸設(shè)施進(jìn)行改造，大力加快充電樁、充電站等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加快推進(jìn)綠色循環(huán)低碳交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、節(jié)能環(huán)保運(yùn)輸裝備應(yīng)用;在規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、養(yǎng)護(hù)等各個(gè)環(huán)節(jié)集約節(jié)約利用資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境，提高交通運(yùn)輸設(shè)施裝備節(jié)能環(huán)保水平，提高土地、岸線等資源利用效率，例如在交通通道的規(guī)劃建設(shè)中，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，公路、鐵路、管道、橋梁在京津冀交通大通道中統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)同建設(shè)，可以節(jié)約土地，大大提高土地的共用經(jīng)濟(jì)效率。

按照“安全交通”發(fā)展理念，強(qiáng)化京津冀區(qū)域安全治理體系和治理能力建設(shè)，提高交通運(yùn)輸安全發(fā)展的防、管、控能力。大力提高交通運(yùn)輸安全應(yīng)急處置能力，推進(jìn)安全生產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)，建立隱患排查治理體系和安全預(yù)防控制體系，強(qiáng)化重點(diǎn)時(shí)段、重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)環(huán)節(jié)的安全監(jiān)管。京津冀三地的交通管理部門(mén)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)協(xié)同，切實(shí)“管好安全規(guī)劃、管好安全標(biāo)準(zhǔn)、管好安全政策、管好公共安全服務(wù)”，實(shí)現(xiàn)交通安全一體化管理。

（作者：北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)系主任、教授，北京交通發(fā)展研究基地學(xué)術(shù)委員）

責(zé)任編輯：梁齊勇