北京市人口規(guī)模調(diào)控的邏輯思路

特大城市是我國(guó)城鎮(zhèn)體系中的“關(guān)鍵少數(shù)”，大都處于國(guó)家城鎮(zhèn)體系的頂層，是全國(guó)重要城市群的核心和領(lǐng)導(dǎo)城市?？刂铺卮蟪鞘腥丝谝?guī)模事關(guān)我國(guó)城市化戰(zhàn)略布局、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展及特大城市自身發(fā)展等諸多利益關(guān)系，本質(zhì)上是一個(gè)重大的發(fā)展問(wèn)題。目前，社會(huì)對(duì)嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模仍未完全達(dá)成共識(shí)，把控制人口規(guī)模嚴(yán)格為以房控人、以業(yè)控人、以證（居住證）控人，抑或?qū)⑻卮蟪鞘械倪@些做法視為針對(duì)外來(lái)人口的“排斥”，是對(duì)嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模這一決策部署理解和認(rèn)識(shí)的簡(jiǎn)單片面化。本文將以北京市為例探討特大城市人口規(guī)模調(diào)控的思路。

把握城市人口發(fā)展特征定準(zhǔn)調(diào)控目標(biāo)

北京人口規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)，既體現(xiàn)城市自身發(fā)展的自然規(guī)律性，又囊括經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的歷史復(fù)雜性，短期內(nèi)態(tài)勢(shì)難以改變。

從城市周邊發(fā)展看，外來(lái)人口增量不能低估。京津冀地區(qū)是我國(guó)優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素的富集區(qū)，也是我國(guó)區(qū)域發(fā)展不均衡的典型區(qū)。從城鎮(zhèn)化進(jìn)程看，京津兩地城市化率均超過(guò)80%，位列全國(guó)二、三名，達(dá)到世界發(fā)達(dá)城市水平，而占區(qū)域人口近七成的河北省城鎮(zhèn)率仍不足50%，距全國(guó)平均水平還有不小差距。況且，河北省內(nèi)部發(fā)展差距也比較明顯，特別是在首都周邊還有一個(gè)貧困帶，有9個(gè)貧困縣。在區(qū)域城鎮(zhèn)化整體水平不高且存在巨大反差的大背景下，河北人口京津化是常態(tài)，北京外來(lái)人口河北化是主流。在國(guó)家城市化強(qiáng)勁推力和地區(qū)發(fā)展強(qiáng)大推力的共同作用下，北京勞動(dòng)力資源外來(lái)化將是難以逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)，外來(lái)人口增長(zhǎng)所持續(xù)的時(shí)長(zhǎng)既取決外部發(fā)展也取決自身調(diào)控，但增量不能低估。

從城市功能聚集看，戶籍人口增長(zhǎng)不好施控。多年來(lái)，首都功能及資源的聚集疊加，必然導(dǎo)致政策遷移人口紛至沓來(lái)，從而帶動(dòng)戶籍人口多元持續(xù)增長(zhǎng)。近年來(lái)，全市年度審批總量平均達(dá)11萬(wàn)人左右、約占新增戶籍人口的2/3，其中高校畢業(yè)生約4萬(wàn)人、干部工作調(diào)動(dòng)及家屬隨遷約3.3萬(wàn)人、投靠親屬約3萬(wàn)人。大量年輕人口的遷入引發(fā)兩大人口現(xiàn)象：其一，戶籍出生人口增幅逐年變大，自然增長(zhǎng)率不斷提高;其二，老齡人口已成為投靠落戶的重要群體，人口老齡化加速。目前，北京戶籍人口增量的“進(jìn)口”太多，而減量的“出口”太少，除了自然調(diào)節(jié)之外沒(méi)有別的調(diào)控手段，只能在“進(jìn)口”環(huán)節(jié)上做文章;然而，“進(jìn)口”涉及中央、軍隊(duì)、北京市等3大系統(tǒng)的26個(gè)單位、40多個(gè)部門，“收口”或“堵口”的難度很大。

從城市空間擴(kuò)張看，常住人口增勢(shì)不易疏解。新世紀(jì)以來(lái)，北京城市空間擴(kuò)張的速度高于人口增長(zhǎng)的速度，并對(duì)土地城鎮(zhèn)化產(chǎn)生路徑依賴，其中房地產(chǎn)業(yè)的慣性推動(dòng)不容小覷。從社會(huì)投資看，自2001年以來(lái)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)一直占據(jù)全市社會(huì)固定資產(chǎn)投資的半壁江山;從建設(shè)規(guī)?？?，商品房施工面積年均都在上億平方米;土地出讓看，雖然近幾年成交土地宗數(shù)與面積均有所遞減，但土地出讓金額卻屢創(chuàng)歷史新高，土地市場(chǎng)的熱度依然。房地產(chǎn)是個(gè)大產(chǎn)業(yè)，也是城市發(fā)展的依賴產(chǎn)業(yè)，它一頭連著財(cái)政，一頭連著民生，對(duì)城市發(fā)展的作用不言自明，而對(duì)人口增長(zhǎng)的影響也顯而易見(jiàn)，房地產(chǎn)市場(chǎng)事實(shí)上已成為城市人口遷移流動(dòng)的晴雨表。毋庸諱言，北京土地城市化的速度及房地產(chǎn)的熱度不減，人口集聚增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)也就難降。

截至2014年末，北京常住人口已達(dá)2151.6萬(wàn)人，其中常住外來(lái)人口818.7萬(wàn)人。過(guò)去14年間，常住外來(lái)人口的增量已超過(guò)遠(yuǎn)郊10個(gè)區(qū)縣戶籍人口總和，而目前的存量也已超過(guò)除朝陽(yáng)、豐臺(tái)、海淀外其他13個(gè)區(qū)縣戶籍人口總量，占常住人口比重達(dá)38.1%。從增長(zhǎng)結(jié)構(gòu)看，自然增長(zhǎng)、戶籍遷入、人口流入對(duì)常住人口增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率約為10∶20∶70，戶籍人口與外來(lái)人口貢獻(xiàn)比為“三七開(kāi)”。這些數(shù)據(jù)，表示的是過(guò)去，表達(dá)的卻是未來(lái)，蘊(yùn)藏著北京城市及人口發(fā)展的特點(diǎn)規(guī)律。控制人口增長(zhǎng)，應(yīng)遵循規(guī)律、把握大勢(shì)，進(jìn)一步強(qiáng)化源頭治理，在加強(qiáng)綜合調(diào)控方面早做文章、做好文章。

適應(yīng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展需要整體謀劃布局

第三次全國(guó)經(jīng)濟(jì)普查結(jié)果表明，2013年末北京二三產(chǎn)業(yè)法人單位資產(chǎn)總量為122.1萬(wàn)億元、占全國(guó)比重的26.2%，而其二三產(chǎn)業(yè)年度增加值占全國(guó)比重不足4%，資產(chǎn)規(guī)模與其發(fā)揮的經(jīng)濟(jì)效益倒掛嚴(yán)重，首都資源優(yōu)勢(shì)尚未得到充分挖掘和利用。總資產(chǎn)構(gòu)成中，盡管中央單位資產(chǎn)占75.3%，但北京地方單位資產(chǎn)的總量，在同等規(guī)模城市中僅低于上海，在京津冀區(qū)域中更占絕對(duì)比重。疏解北京非首都功能，無(wú)疑是實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展的英明之策、控制北京人口規(guī)模的戰(zhàn)略之舉。從近鄰俄羅斯對(duì)首都莫斯科“動(dòng)外科手術(shù)”、韓國(guó)行政中心搬遷、日本首都功能轉(zhuǎn)移等實(shí)踐看，疏解北京非首都功能也是一個(gè)長(zhǎng)過(guò)程，短期內(nèi)緩解人口壓力作用不會(huì)太明顯，必須在功能疏解中切實(shí)做好人口規(guī)?？刂频膽?zhàn)略跟進(jìn)。

到2020年北京人口總量控制為2300萬(wàn)人，這是個(gè)莊嚴(yán)的承諾，體現(xiàn)的是決心，考驗(yàn)的是能力。從人口發(fā)展趨勢(shì)和控制目標(biāo)要求看，“十三五”時(shí)期，北京人口規(guī)模控制處于“前有堵截后有追兵”的夾擊態(tài)勢(shì)。扭轉(zhuǎn)這一局面的現(xiàn)實(shí)辦法就是，要堅(jiān)持嚴(yán)控增量、疏解存量、疏堵結(jié)合的總要求，把控制人口總量與調(diào)整人口布局結(jié)合起來(lái)，以城市功能疏解為導(dǎo)向、以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為依托、以強(qiáng)化行政管控為推動(dòng)，對(duì)人口規(guī)模實(shí)施定向調(diào)控，即“定向布局、產(chǎn)業(yè)疏導(dǎo)、管控發(fā)力”的調(diào)控策略。

定向布局——西穩(wěn)北控，東移南引。近年來(lái)，京津兩市的發(fā)展重心逐步靠攏，一個(gè)“由北向南”，將城市南部城區(qū)作為北京未來(lái)發(fā)展的重要空間;一個(gè)由“由東向北”，將北部邊緣地帶變成京津冀交會(huì)的重要區(qū)域。從地緣關(guān)系和發(fā)展趨勢(shì)看，北京的東南部地區(qū)（大興、通州）地處京津冀協(xié)同發(fā)展的中心區(qū)，將是北京非首都功能疏解和產(chǎn)業(yè)及勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的門戶通道，這無(wú)疑為調(diào)整優(yōu)化北京人口布局注入強(qiáng)大的市場(chǎng)動(dòng)力;從京津冀主體功能區(qū)定位看，北京西部和北部山區(qū)及河北張承地區(qū)是北京城市生態(tài)屏障及“京津冀水源涵養(yǎng)功能區(qū)”，人口規(guī)模應(yīng)收緊、控制力度應(yīng)加大。

產(chǎn)業(yè)疏導(dǎo)——聚焦東南，建設(shè)東南。在對(duì)北京產(chǎn)業(yè)優(yōu)化來(lái)說(shuō)，一是“騰籠換鳥(niǎo)”為未來(lái)發(fā)展留出空間;二是加強(qiáng)與津冀經(jīng)濟(jì)聯(lián)系及發(fā)展協(xié)作關(guān)系，防止北京的發(fā)展與區(qū)域脫離關(guān)系、形成“孤島”?！笆濉睍r(shí)期，應(yīng)以新機(jī)場(chǎng)新航城建設(shè)為契機(jī)、以通州城市副中心建設(shè)為重點(diǎn)、以大興農(nóng)村集體建設(shè)用地改革試點(diǎn)為平臺(tái)，充分發(fā)揮重大規(guī)劃、重大項(xiàng)目和重大政策的引領(lǐng)和推動(dòng)效應(yīng)，聚焦東南、建設(shè)東南，為實(shí)施人口定向調(diào)控打通“經(jīng)”脈。

管控發(fā)力——因情施策，精準(zhǔn)發(fā)力。在區(qū)域調(diào)控政策選擇上，首都功能核心區(qū)和石景山區(qū)應(yīng)做實(shí)做細(xì)“以房控人”，防止在功能疏解過(guò)程中出現(xiàn)人口回流聚集，重點(diǎn)是限制外來(lái)人口流入量（“限流量”）;城市功能拓展區(qū)（不含石景山）應(yīng)強(qiáng)化鞏固“以地控人”，遏制外來(lái)人口在城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)聚集蔓延，重點(diǎn)是減少外來(lái)人口存量（“減存量”）;城市發(fā)展新區(qū)應(yīng)著力抓好“以業(yè)控人”，防止產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整引發(fā)人口規(guī)模增長(zhǎng)，控制外來(lái)人口過(guò)快增長(zhǎng)（“控增量”）;生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)應(yīng)固守“以水定人”，優(yōu)化人口空間及城鄉(xiāng)分布，保持常住人口總量穩(wěn)定（“穩(wěn)總量”）。在整體從嚴(yán)控制的基礎(chǔ)上，人口總量目標(biāo)分解應(yīng)為定向調(diào)控收緊邊框、留好出口。

強(qiáng)化土地空間治理中重點(diǎn)改革推進(jìn)

在寸土寸金的北京，土地的開(kāi)發(fā)利用，不僅關(guān)系人口規(guī)模控制的有序推進(jìn)和戰(zhàn)略成效，也關(guān)系地方經(jīng)濟(jì)增速和財(cái)政增收，必須抓住重點(diǎn)，穩(wěn)妥推進(jìn)。

推進(jìn)財(cái)權(quán)事權(quán)制度改革，減輕“小財(cái)政大服務(wù)”的壓力。北京已進(jìn)入經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度換擋期，地方財(cái)政收入增速已經(jīng)從過(guò)去多年的年均20%下降到近幾年的10%左右。從財(cái)政支出看，近些年，北京“城市病”治理、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生保障聚集疊加、任務(wù)繁重，市級(jí)統(tǒng)籌使用的財(cái)政資金捉襟見(jiàn)肘。隨著京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略推進(jìn)，伴隨非首都功能疏解的是大量產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，如何保障北京市財(cái)稅收入持續(xù)增長(zhǎng)是一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。如果財(cái)政壓力得不到有效緩解，北京及各區(qū)縣發(fā)展經(jīng)濟(jì)尤其是以土地保財(cái)政、土地穩(wěn)增長(zhǎng)的沖動(dòng)就難以遏制，人口規(guī)?？刂茖?huì)出現(xiàn)“腸梗塞”。推進(jìn)首都財(cái)稅制度改革，理順中央與北京、北京與區(qū)縣在事權(quán)財(cái)權(quán)上的關(guān)系，著力減輕“小財(cái)政大服務(wù)”的壓力，這需要在有序疏解北京非首都功能、有效控制北京人口規(guī)模的配套改革中予以統(tǒng)籌考慮。

加強(qiáng)集體建設(shè)用地管理，破解“小村莊大聚集”的難題。目前，北京市集體建設(shè)用地規(guī)模已占全市建設(shè)用地總量的近一半，其中村鎮(zhèn)建設(shè)用地已達(dá)1200平方公里、遠(yuǎn)超2020年規(guī)劃確定的730平方公里的控制目標(biāo)。由于城鄉(xiāng)結(jié)合部國(guó)有土地和集體所有土地混雜、建設(shè)用地和非建設(shè)用地交織，土地利用雜亂無(wú)序，日益成為“城中村”及外來(lái)人口的自發(fā)聚居區(qū)，“小村莊大聚集”的人口布局形態(tài)已形成規(guī)模且逐漸蔓延擴(kuò)張，“城中村”屢拆不完、違章建設(shè)屢禁不止，既造成土地被動(dòng)城鎮(zhèn)化，也導(dǎo)致外來(lái)人口失控聚集。對(duì)北京這樣一個(gè)城市社會(huì)形態(tài)占絕對(duì)主體的超大城市，加強(qiáng)城鄉(xiāng)結(jié)合部集體建設(shè)用地集約利用、合法合規(guī)利用，應(yīng)提升到遏制城市“攤大餅”、促進(jìn)城市健康有序發(fā)展的歷史高度，進(jìn)行管理聚焦，攻堅(jiān)破題。

強(qiáng)化城市空間法制治理，擺脫“小規(guī)劃大管理”的困境。多年來(lái)，在北京城市發(fā)展總體規(guī)劃的引導(dǎo)下，城市面貌發(fā)生了翻天覆地的變化，但不斷發(fā)展的北京又面臨很多令人揪心的問(wèn)題，城市規(guī)模擴(kuò)張實(shí)際上在“引領(lǐng)”著城市規(guī)劃的發(fā)展（修訂）。其中有一點(diǎn)不應(yīng)忽視，按照現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃法關(guān)于城市人民政府組織編制城市總體規(guī)劃的報(bào)批規(guī)定，北京城市發(fā)展總規(guī)屬于省級(jí)層面的“小規(guī)劃”，盡管城市發(fā)展規(guī)劃被定義為剛性規(guī)劃，但僅以此來(lái)履行引導(dǎo)中央在京資產(chǎn)和資源配置的“大管理”，其執(zhí)行效力打折扣也在所難免。去年2月，習(xí)近平總書(shū)記在北京視察工作時(shí)強(qiáng)調(diào)，建設(shè)和管理好首都，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。這充分體現(xiàn)了以習(xí)近平為總書(shū)記的新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)建設(shè)和管理首都的高度重視，賦予了北京城市建設(shè)和發(fā)展的新內(nèi)涵和新要求。在有序疏解北京非首都功能、推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略驅(qū)動(dòng)下，統(tǒng)籌推進(jìn)首都財(cái)稅體制、土地利用和戶籍管理等重要領(lǐng)域的制度改革，構(gòu)建與北京城市戰(zhàn)略定位相適應(yīng)、與京津冀城市群建設(shè)相銜接的首都城市管理法律體系，是把北京建設(shè)成為國(guó)際一流的和諧宜居之都必須重點(diǎn)解決的重大問(wèn)題。

城以人興，城興人聚。特大城市人口快速增長(zhǎng)，原因在市場(chǎng)，責(zé)任在政府，重點(diǎn)是調(diào)控。人口規(guī)模調(diào)控，絕非一城一地之事，更非一招一式之功。北京作為我國(guó)城鎮(zhèn)體系中的超大城市、京津冀地區(qū)的“重磅”城市、人口大國(guó)的首都城市，應(yīng)處理好國(guó)家戰(zhàn)略要求和自身發(fā)展的關(guān)系，統(tǒng)籌謀劃、綜合施治，積極探索出一條有效控制特大城市人口規(guī)模的新路子。

（作者單位：北京市發(fā)展和改革委員會(huì)人口處）

責(zé)任編輯：沈 " 聰