探索完善北京市養(yǎng)老服務(wù)體系

我國經(jīng)濟總量躍居世界第二，但是人均收入以及人均GDP與世界平均水平尚有不小差距。按照60歲老人占比達到10%的人口老齡化國際標(biāo)準(zhǔn)衡量，我國早已步入老齡化社會，并且老齡化趨勢越發(fā)嚴重?！拔锤幌壤稀焙腿丝诩t利的逐漸消失，成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展在新常態(tài)下必須要面對的嚴峻形勢和重大課題。

首都北京早在1990年就步入人口老齡化隊伍，比全國早了近9年時間，成為全國僅次于上海的人口老齡化城市。數(shù)據(jù)顯示，近年來北京老年人口比例逐年上升，呈現(xiàn)老齡化程度高、增長速度快，高齡化和空巢化等現(xiàn)象凸顯的發(fā)展態(tài)勢，對加快完善養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)提出了迫切要求。

加快完善養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的新形勢新要求

老年人口規(guī)模大以及老齡化加速，對加快完善養(yǎng)老服務(wù)體系提出了迫切需求。近年來，北京市人口年齡結(jié)構(gòu)正經(jīng)歷快速的改變，加之外來人口的大量流入，對全市老齡化呈現(xiàn)“削峰填谷”效應(yīng)，老年人口規(guī)模逐漸擴大?！皢为殹倍フ唠m然放開，但由于生活成本、生活理念等問題，對緩解北京市人口老齡化作用有限。老年人口規(guī)模快速增大給養(yǎng)老服務(wù)體系帶來巨大挑戰(zhàn)，預(yù)計2020年、2030年養(yǎng)老金支出將增加至2000億元和6700億元，帶來巨大財政壓力。

養(yǎng)老服務(wù)社會化需求凸顯，迫切需要構(gòu)建多層次養(yǎng)老服務(wù)體系。改革開放以后，隨著計劃生育政策的實施，四位老人、一對夫婦和一個子女構(gòu)成的“421”結(jié)構(gòu)家庭大量出現(xiàn)，家庭結(jié)構(gòu)日趨微型化。同時，隨著經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化的快速推進，城市范圍擴大，人們工作和生活節(jié)奏加快、住房條件改善和居住觀念改變，年輕人的居住和工作地點與父母居住地距離增大，甚至有大量年輕人出國工作定居。由于子女與父母分開居住，老年“空巢”家庭越來越多，這使得傳統(tǒng)家庭的養(yǎng)老功能遭到削弱，更多的老年人對社會養(yǎng)老服務(wù)需求日益增加。

養(yǎng)老需求全方位轉(zhuǎn)變，推動養(yǎng)老服務(wù)的多元化和高品質(zhì)發(fā)展。按世界銀行劃分各國貧富程度的標(biāo)準(zhǔn)來衡量，北京已達到中上等國家水平，越來越多老年人養(yǎng)老需求由“經(jīng)濟供養(yǎng)為主”向“身心健康為主”轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟水平的提升和養(yǎng)老制度的保障，促使養(yǎng)老服務(wù)需求向全方位轉(zhuǎn)變，不僅追求醫(yī)療護理、生活照料等常規(guī)養(yǎng)老服務(wù)，還對養(yǎng)生保健、休閑娛樂等方面提出更多要求，這將推動養(yǎng)老服務(wù)鏈條向多元化和高端延伸。

完善北京養(yǎng)老服務(wù)體系的思路與舉措

近年來，北京市加大財政投入和政策創(chuàng)新力度，建立了城鄉(xiāng)一體的養(yǎng)老保障制度，確立了“9064”養(yǎng)老服務(wù)模式，初步形成了廣覆蓋、多層次的養(yǎng)老服務(wù)保障制度，養(yǎng)老社會化專業(yè)化水平逐步提高，但是仍存在機構(gòu)養(yǎng)老缺口大與空置率高并存、養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)化水平不高、產(chǎn)業(yè)化和社會化進程緩慢等問題。未來應(yīng)統(tǒng)籌考慮常住老年人口的養(yǎng)老服務(wù)，激發(fā)市場活力，逐步使社會力量充當(dāng)促進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的重要主體，同時要發(fā)揮社區(qū)、機構(gòu)、家庭在居家養(yǎng)老服務(wù)中的重要作用，構(gòu)建以家庭為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、政策保障為主導(dǎo)、社會化運作為方向的居家養(yǎng)老服務(wù)體系。

創(chuàng)新養(yǎng)老模式，加快完善多層次養(yǎng)老服務(wù)體系。當(dāng)前，機構(gòu)養(yǎng)老得到重點發(fā)展，一定程度上緩解了集中養(yǎng)老服務(wù)的供需矛盾，而社區(qū)居家養(yǎng)老發(fā)展滯后，造成了居家、社區(qū)、機構(gòu)養(yǎng)老三者分割發(fā)展。下一步應(yīng)明確“抓中間、帶兩頭”的發(fā)展新思路，將工作重心轉(zhuǎn)向社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，同時，創(chuàng)新和完善養(yǎng)老服務(wù)模式，促進居家、社區(qū)、機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)三者融合發(fā)展，形成養(yǎng)老服務(wù)的強大合力。

一是加快發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。社區(qū)（或街鄉(xiāng)鎮(zhèn)）在整個養(yǎng)老服務(wù)體系中處于承上啟下的重要環(huán)節(jié)，大力發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老是應(yīng)對老年人養(yǎng)老需求的關(guān)鍵舉措。首先，加強社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，新建居住區(qū)要根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，配套建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，老舊小區(qū)要通過購置、置換、租賃等方式完善養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，使得每個社區(qū)（或街鄉(xiāng)鎮(zhèn)）擁有養(yǎng)老照料中心，輻射居家養(yǎng)老，補充機構(gòu)養(yǎng)老。其次，鼓勵社會力量建立一批小型社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)，扶持有專業(yè)規(guī)模的養(yǎng)老服務(wù)商開展連鎖經(jīng)營，就近提供全托和居家養(yǎng)老服務(wù)，促進機構(gòu)、社區(qū)和居家養(yǎng)老資源共享、融合發(fā)展。再次，調(diào)動社區(qū)各項資源，倡導(dǎo)鄰里相助、結(jié)對幫扶、組建居家養(yǎng)老流動服務(wù)隊等形式，組織義工、青少年和低齡老人提供志愿服務(wù)、互助服務(wù)，使社區(qū)老人能更加方便快捷地獲得就餐、活動、護理、救援等多種服務(wù)。

二是加強養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)管理。目前，北京市養(yǎng)老床位在總量上嚴重不足，并且養(yǎng)老床位使用率整體不高。因此，要完善機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)，使其更加符合社會需求。首先，增加機構(gòu)養(yǎng)老床位總量，每個街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）應(yīng)至少設(shè)置1所養(yǎng)老機構(gòu)，按照全市4%的老年人入住機構(gòu)養(yǎng)老的規(guī)模，實現(xiàn)到2020年，床位總量達16萬張，千名老人擁有床位達40張，接近發(fā)達國家平均水平。其次，優(yōu)化空間布局，中心城區(qū)以發(fā)展中小型養(yǎng)老機構(gòu)為主，郊區(qū)適度發(fā)展大型養(yǎng)老機構(gòu)。最后，加強標(biāo)準(zhǔn)化管理，如在新審批建設(shè)的養(yǎng)老機構(gòu)和政府投資建設(shè)的養(yǎng)老機構(gòu)中，規(guī)定80%以上應(yīng)具有護養(yǎng)功能。同時，實行星級與收費標(biāo)準(zhǔn)掛鉤，規(guī)范養(yǎng)老機構(gòu)的收費標(biāo)準(zhǔn)及服務(wù)水平，以滿足不同經(jīng)濟收入水平的家庭對機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的差異化需求，使機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)資源得到充分利用。

三是推廣醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式。養(yǎng)老和醫(yī)療相結(jié)合是國外發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)的一個成功經(jīng)驗。推動養(yǎng)老機構(gòu)中設(shè)立醫(yī)療機構(gòu)，并使其具有定點資質(zhì)，滿足入住老人就近拿藥、費用報銷等需要?？蓪⑸鐓^(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心等部分醫(yī)療機構(gòu)，轉(zhuǎn)型為老年康復(fù)院、老年護理院等服務(wù)機構(gòu)。

加強政策扶持，推動養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化、社會化發(fā)展。人口老齡化在給北京市帶來一系列嚴峻挑戰(zhàn)的同時，也將為養(yǎng)老服務(wù)的產(chǎn)業(yè)化帶來發(fā)展機遇。預(yù)計到2020年，北京市老年消費市場規(guī)模將達到每年1000億元，約占全市地區(qū)生產(chǎn)總值的3%，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的潛在就業(yè)需求將近200萬人。未來應(yīng)加強政策扶持，推動養(yǎng)老服務(wù)業(yè)健康快速發(fā)展，成為首都服務(wù)業(yè)的新增長點。

一是加快養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。養(yǎng)老服務(wù)具有事業(yè)和產(chǎn)業(yè)的雙重屬性，推動養(yǎng)老服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，首先要編制養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄，扶持老年生活照料、產(chǎn)品用品、健康服務(wù)、文化教育、休閑旅游、金融服務(wù)等重點領(lǐng)域發(fā)展，形成一條與社會養(yǎng)老服務(wù)相配套的特色老年產(chǎn)業(yè)鏈條。其次，設(shè)立支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的投資引導(dǎo)基金，發(fā)揮杠桿放大效應(yīng)，撬動更多社會資本，培育和扶持養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)發(fā)展。最后，依托中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、通州國際醫(yī)療服務(wù)區(qū)等，充分利用首都高校和科研院所密集的優(yōu)勢，推動關(guān)鍵領(lǐng)域、基礎(chǔ)設(shè)施、重要老年用品等方面技術(shù)開發(fā)，促進技術(shù)成果應(yīng)用轉(zhuǎn)化。

二是鼓勵社會廣泛參與養(yǎng)老服務(wù)。目前，北京市社會資本占養(yǎng)老服務(wù)投資的比例較低，遠遠低于發(fā)達國家或地區(qū)。比如，香港90%、日本80%的養(yǎng)老服務(wù)由各類型、各層次、受到嚴格監(jiān)管的民營機構(gòu)或社會福利團體等提供。未來北京市應(yīng)抓住西城區(qū)和朝陽區(qū)作為全國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革試點的契機，大膽探索社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)。首先，要深化公建民營改革，將具備條件的公辦養(yǎng)老機構(gòu)逐步交由社會力量運營管理，政府新建養(yǎng)老機構(gòu)將全部實現(xiàn)社會化運營，使民辦和公辦養(yǎng)老機構(gòu)平等參與競爭。其次，拓展社會融資渠道，加大金融對養(yǎng)老服務(wù)的支持力度，適當(dāng)放寬貸款條件，盡量降低擔(dān)保條件，并提供優(yōu)惠利率;對于規(guī)模大、前景好、市場急需的養(yǎng)老服務(wù)項目，給予貸款貼息補助等。最后，保障土地供應(yīng)，將養(yǎng)老設(shè)施用地納入年度計劃，每年拿出一定土地儲備用于養(yǎng)老服務(wù)。

強化標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，提升養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)化發(fā)展水平。當(dāng)前，老年人不僅對養(yǎng)老服務(wù)有著極大需求，還對養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量有著較高追求。未來以提供高質(zhì)量、人性化、專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)為出發(fā)點，夯實養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，需從專業(yè)隊伍、信息手段和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范三個關(guān)鍵要素入手。

一是強化養(yǎng)老服務(wù)人才支撐體系。人員素質(zhì)是養(yǎng)老保障機構(gòu)管理和服務(wù)的關(guān)鍵。應(yīng)著力推動本市高等院校開設(shè)養(yǎng)老服務(wù)護理專業(yè)，加快培養(yǎng)養(yǎng)老醫(yī)療保健、護理康復(fù)等專業(yè)人才，建立養(yǎng)老護理員職業(yè)資格認證、持證上崗制度，推進薪酬與技術(shù)等級、從業(yè)年限掛鉤。同時，通過人才引進和專業(yè)培訓(xùn)等途徑，提升養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)負責(zé)人的養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)知識和管理經(jīng)驗。比如，日本通過設(shè)立相關(guān)資格考試制度和專業(yè)的社會福利教育系統(tǒng)，保證了養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員的專業(yè)性和高素質(zhì)。

二是推進養(yǎng)老服務(wù)信息化建設(shè)。搭建養(yǎng)老服務(wù)平臺，整合實有人口、養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)、養(yǎng)老機構(gòu)等多方面資源，建設(shè)統(tǒng)一的首都養(yǎng)老信息服務(wù)平臺，集合老年人基本信息、需求信息、養(yǎng)老服務(wù)供應(yīng)信息等數(shù)據(jù)資源，實現(xiàn)老年人需求與養(yǎng)老服務(wù)提供的無縫連接。同時，利用現(xiàn)代物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)整合養(yǎng)老服務(wù)信息加工、傳輸、處理、執(zhí)行、結(jié)算等流程，廣泛應(yīng)用社區(qū)96156熱線、“小幫手”便民服務(wù)器等各類信息資源，建立沒有圍墻的敬老院。

三是加快完善養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。制定公辦機構(gòu)入院評估標(biāo)準(zhǔn)等管理辦法，制定老年人養(yǎng)老服務(wù)需求評估和資格認定、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)、服務(wù)組織資質(zhì)及服務(wù)質(zhì)量等標(biāo)準(zhǔn)，建立養(yǎng)老服務(wù)具體行業(yè)規(guī)范。組織制定相關(guān)老年產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，提高養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化水平。

優(yōu)化設(shè)施布局，引導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)資源高效配置。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，戶籍人口老齡化程度在區(qū)域分布上表現(xiàn)出明顯的“內(nèi)高外低”，城區(qū)（東城、西城）養(yǎng)老服務(wù)需求巨大，但空間有限、建設(shè)成本高，養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量和床位嚴重不足，千名老人擁有養(yǎng)老床位數(shù)僅7張，而偏遠區(qū)縣則相對過剩，造成全市養(yǎng)老床位結(jié)構(gòu)性短缺和資源閑置并存。因此，應(yīng)該將城市中心區(qū)和郊區(qū)的養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展協(xié)同起來，科學(xué)規(guī)劃養(yǎng)老設(shè)施布局，促進養(yǎng)老資源在全市甚至更大范圍內(nèi)合理高效配置。

一是充分挖掘城市中心區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)的“保基本”功能。位于土地資源緊缺、老年人口密集、成本較大的中心城區(qū)應(yīng)加大基本保障型養(yǎng)老機構(gòu)的供給力度，養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展應(yīng)嚴格以需求為導(dǎo)向，合理進行供給規(guī)劃，整合現(xiàn)有的土地資源，通過購置、置換、租賃等方式完善老舊小區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，按照一般養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)、配備基本的設(shè)施、服務(wù)，為城區(qū)老人提供基本的生活照料、文娛、醫(yī)療護理、健康康復(fù)等服務(wù)。

二是在郊區(qū)甚至京津冀周邊地區(qū)強化養(yǎng)老設(shè)施的合理布局。推動中心區(qū)與城郊各區(qū)甚至是京津冀周邊地區(qū)建立對口關(guān)系。一方面在城郊區(qū)建立專門各自區(qū)劃范圍內(nèi)老人居住的養(yǎng)老機構(gòu)，對于設(shè)施較中心區(qū)好、服務(wù)水平較高的養(yǎng)老機構(gòu)，配備班車，定期往返市區(qū)與養(yǎng)老機構(gòu)，對城區(qū)老人前往郊區(qū)養(yǎng)老的，給予較高的補貼。另一方面，在京津冀區(qū)域合作的大框架下，加強與周邊地區(qū)在養(yǎng)老方面的合作，謀求在更大空間范圍內(nèi)配置養(yǎng)老資源，化解北京土地資源緊缺與養(yǎng)老需求巨大的矛盾。

完善養(yǎng)老制度，推動養(yǎng)老服務(wù)可持續(xù)發(fā)展。未來應(yīng)以提高保障水平、增強制度公平性與可持續(xù)性為目標(biāo)，推進制度整合，建立與人口老齡化形勢和社會經(jīng)濟形勢相適應(yīng)的城鄉(xiāng)一體化社會養(yǎng)老保障體系和醫(yī)療保障體系。

一是繼續(xù)深化社會養(yǎng)老保障體制機制改革。鞏固“職工+居民”的養(yǎng)老保險新格局，努力實現(xiàn)人群全覆蓋。開展本市機關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，推進機關(guān)、事業(yè)單位退休金制度與職工基本養(yǎng)老保險制度的并軌，實施社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本制度。倡導(dǎo)個人儲蓄養(yǎng)老，大力推進企業(yè)年金，研究建立機關(guān)事業(yè)職業(yè)年金。加強老年醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)，完善城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，逐步縮小城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療保障差距，繼續(xù)大力推進社區(qū)醫(yī)療首診制。

二是創(chuàng)新醫(yī)療保險制度。探索建立一個以社會醫(yī)療保險為主體，商業(yè)醫(yī)療保險相補充，包括醫(yī)療福利和醫(yī)療救助在內(nèi)的多層次醫(yī)療保障體系。研究職工基本醫(yī)療保險、居民醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)及異地結(jié)算。借鑒歐美建立的老年長期護理保險制度經(jīng)驗，北京市可根據(jù)市情，采取“醫(yī)保份額切分一點，財政資金補貼一點”的辦法，建立起一個與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的護理保險制度，填補制度空白。

三是加大老年人救助力度。建立低保標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟發(fā)展、財政承受能力相適應(yīng)的調(diào)整機制。建立貧困老人應(yīng)急救助制度，對因病致貧或因突發(fā)事件陷入特殊困難的老年人給予應(yīng)急救助。適當(dāng)提高農(nóng)村“五?！崩先斯B(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)和醫(yī)療報銷比例。建立基本養(yǎng)老服務(wù)制度。對城市“三無”人員、農(nóng)村五保對象中的老年人實行國家供養(yǎng)，保障其基本養(yǎng)老服務(wù)需求，對高齡老年人、失能老年人、計劃生育家庭失去獨生子女的老年父母和作出特殊貢獻的老年人，以政府購買服務(wù)的形式，提供基本養(yǎng)老服務(wù)支持。

（作者單位：北京市社科院）

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