打好京津冀交通一體化攻堅戰(zhàn)

自京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家重大戰(zhàn)略以來，交通先行已成為三地共識。一年多來，三地在規(guī)劃編制、政策協(xié)調(diào)、建設(shè)推進(jìn)、運輸服務(wù)等方面取得了顯著成效，為全面推進(jìn)京津冀一體化奠定了基礎(chǔ)。

與此同時，當(dāng)前也到了推動京津冀交通一體化率先突破的集中攻堅時期。京津冀三省市交通一體統(tǒng)籌協(xié)調(diào)小組組長、交通運輸部部長楊傳堂指出：“要圍繞制約交通一體化的重點和難點問題攻堅克難，重點支持。”

京津冀交通一體化率先突破取得哪些成就，面臨哪些難題，如何破解？本文綜合多位專家學(xué)者的觀點，對這些問題進(jìn)行梳理。

京津冀交通一體化藍(lán)圖繪就

交通一體化率先突破，規(guī)劃起著至關(guān)重要的作用。

據(jù)媒體報道，京津冀三地都推出了各自的交通一體化計劃。

從北京市交通委公布的京津冀協(xié)同發(fā)展交通一體化北京推進(jìn)方案來看，“軌道上的京津冀”將是三地交通發(fā)展的核心內(nèi)容。這一軌道交通網(wǎng)絡(luò)由四層組成：干線鐵路、城際鐵路、市郊鐵路和城市軌道交通?！熬┙蚣匠鞘腥河伞缓?、雙城、三軸、四區(qū)、11個節(jié)點’構(gòu)成，這些城市之間的互聯(lián)互通主要通過城際鐵路和國家干線來實現(xiàn)?！北本┦薪煌ㄎ魅沃苷钫f，按照出行距離、出行時間、出行頻率等不同交通需求，合理銜接四層軌道交通網(wǎng)絡(luò)，讓“軌道上的京津冀”建設(shè)取得積極進(jìn)展，群眾公共出行更加方便快捷。

天津方面也正在加快構(gòu)建現(xiàn)代綜合交通網(wǎng)絡(luò)，津保鐵路和京津城際高鐵延伸線將于2015年年底建成通車，建成后的津保鐵路可連接京廣、京九、京滬、京津城際鐵路。與此同時，公路、航空、港口的建設(shè)也已開始布局和發(fā)力?！毒┙蚣絽f(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》中明確天津為北方國際航運核心區(qū)。天津機場方面表示，隨著今年8月底天津機場2號航站樓與地下交通樞紐的同時啟用，天津機場的保障能力和環(huán)境設(shè)施將得到根本提升?！耙詸C場為中心、多種交通零換乘、京津兩地空鐵聯(lián)運”的綜合交通樞紐模式正在形成。

河北省則提出了“二八四八八”一體化布局，即“二環(huán)、八通、四聯(lián)、八港、八樞紐”，其中“二環(huán)”分別指北京大外環(huán)通道和京津冀區(qū)域環(huán)線通道?！鞍送ā焙汀八倪B”分別指京石、沿海、京津、京（北京新機場）衡四條縱向和張京唐秦、涿（北京新機場）廊津、保津、石衡滄四條橫向及承唐、石津、邢臨、邯濟(jì)四條重要復(fù)合型綜合運輸通道，建立完善“東出西聯(lián)”、“疏內(nèi)通外”的省際、區(qū)際乃至國際運輸大通道。形成京、津、石之間以及相鄰城市之間“一小時交通圈”、主要城市與周邊衛(wèi)星城市間“半小時生活圈”。

與規(guī)劃的制定并行的是，京津冀交通一體化取得了實實在在的成效。根據(jù)北京市統(tǒng)計局、國家統(tǒng)計局北京調(diào)查總隊首次發(fā)布的京津冀三地統(tǒng)計數(shù)據(jù)， 2014年年末，京津冀三地公路里程合計達(dá)到21.7萬公里，比上年增加0.56萬公里，增長2.7%，增速高于全國0.5個百分點，占全國比重為4.9%。

此外，2014年，京津冀三地交通服務(wù)一體化進(jìn)一步加強，北京與河北公交出京線路達(dá)到36條，月客運總量突破1100萬人次。同時，2014年年末，京港澳高速河北段拓展工程全面完成，京昆高速淶水至北京西南六環(huán)段75公里“斷頭路”全面通車。京津冀交通一體化藍(lán)圖徐徐展開。

京津冀交通一體化率先突破邁入集中攻堅期

隨著重點項目建設(shè)的逐步推進(jìn)，京津冀交通一體化中的深層矛盾逐漸突顯，推動京津冀交通一體化率先突破邁入集中攻堅期。

在今年5月召開的首次京津冀政協(xié)主席聯(lián)席會議上，眾人梳理出交通一體化中的“眾囧相”：海港之“囧”——集疏運能力不足，結(jié)構(gòu)不合理;空港之“囧”——“首都機場吃不了，天津機場吃不飽，河北機場吃不著”;鐵路之“囧”——區(qū)域鐵路網(wǎng)不完善，北京樞紐壓力過大，津冀鐵路樞紐地位有待提升?！皣濉钡谋澈?，折射出制約京津冀交通一體化率先突破的深層次矛盾。

協(xié)調(diào)機制亟須理順。交通一體化最緊迫的不是建設(shè)硬件設(shè)施，而是打破體制機制障礙。據(jù)河北省交通運輸廳統(tǒng)計，三地之間的“斷頭路”，總里程達(dá)2300公里。什么原因帶來了“斷頭路”？國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵指出：話語權(quán)不對等，市場機制欠缺，區(qū)域發(fā)展的觀念缺乏。在京津冀協(xié)同發(fā)展的大勢下，如何打破地域、行政壁壘，打通這些“斷頭路”，需要各方統(tǒng)一協(xié)調(diào)解決?！霸谖覀儗嶋H工作中類似這種問題很多，京津冀交通一體化最緊迫的不是硬件設(shè)施的一體化，而是體制機制的一體化。”相關(guān)人士表示，就“交通一卡通”來說，由于目前每座城市市民刷卡出行享受優(yōu)惠不同，但都局限于本區(qū)域內(nèi)的優(yōu)惠。越來越多的公交甚至軌道線路跨省運營之后，旅客刷一張卡，車費如何結(jié)算？折扣怎么打？這些問題都需要在協(xié)同發(fā)展中共同解決。

資金問題亟待解決。今年3月，三省市政府及鐵路總公司按照3：3：3：1的比例共同出資成立京津冀城際鐵路投資有限公司，主要負(fù)責(zé)京津冀城際鐵路項目投資、鐵路工程建設(shè)、資產(chǎn)管理、房地產(chǎn)開發(fā)、土地整理等業(yè)務(wù)的經(jīng)營工作。據(jù)公司董事長郝偉亞介紹，該公司計劃在京津冀修建27條城際鐵路，投資總額約為1000億元，其中政府投資100億元，剩余的約900億元需要多渠道融資。他說，這對一個新公司來講是個挑戰(zhàn)?！叭魏我粭l城際鐵路需要的資金都不止100億元?！眹野l(fā)改委綜合運輸研究所城市交通研究室主任程世東認(rèn)為，政府提供的僅僅是一個引導(dǎo)性的資金，今后的建設(shè)不主要依靠政府投資，可能會通過PPP模式來撬動社會資本。具體項目的選擇、出資方式等方面還需探索，三地政府的出資額度和比例此后也可能會隨現(xiàn)實情況作出調(diào)整。

三地發(fā)展嚴(yán)重失衡。與長三角和珠三角省內(nèi)經(jīng)濟(jì)圈相比，京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，同時，京津冀城市群包含了兩個直轄市，其中還有一個首都，三地對公路、鐵路、城際軌道等交通運輸方式布局的訴求和目標(biāo)也不相同，因此推動交通一體化的難度也較高。 “國家層面通過多項政策文件力推京津冀一體化戰(zhàn)略，但現(xiàn)實層面卻進(jìn)展緩慢，原因主要在于京津冀三地發(fā)展嚴(yán)重失衡，三地定位不清晰、部分產(chǎn)業(yè)雷同，產(chǎn)業(yè)鏈分工合作方面等面臨著不可調(diào)和的矛盾所導(dǎo)致?！?著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家宋清輝這樣分析道?！熬┙蚣饺亟煌ㄒ惑w化的訴求也有錯位和差異。目前在三地交通建設(shè)責(zé)任分擔(dān)、利益成果分享方面，沒有機制化的協(xié)定，很難取得太大的進(jìn)展。比如，北京就一直擔(dān)心，實現(xiàn)交通一體化之后，不僅沒有緩解中心城市的壓力，反而會增大壓力。”首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)城市經(jīng)濟(jì)與公共管理學(xué)院副教授張智新說。

攻堅克難，取得重點和難點突破

面對京津冀交通一體化中的難題，要主動作為，攻堅克難，努力在以下幾個方面取得突破。

打破藩籬做好頂層設(shè)計。推動京津冀交通一體化必須破除“一畝三分地”的固有思維，打破行政區(qū)劃的界限，找到制度政策的創(chuàng)新點，解決投資建設(shè)和運營問題。首先，組織機制一體化不可少。習(xí)近平總書記在京津冀協(xié)同發(fā)展工作座談會上指出，“著力加強頂層設(shè)計，抓緊編制首都經(jīng)濟(jì)圈一體化發(fā)展的相關(guān)規(guī)劃，明確三地功能定位、產(chǎn)業(yè)分工、城市布局、設(shè)施配套、綜合交通體系等重大問題，并從財政政策、投資政策、項目安排等方面形成具體措施?！睋?jù)楊傳堂介紹，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略啟動以來，交通領(lǐng)域已率先完成并報送了《京津冀協(xié)同發(fā)展交通一體化規(guī)劃》，制定并印發(fā)了《〈京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要〉交通一體化實施方案》，三地形成“規(guī)劃同圖、建設(shè)同步、運輸一體、管理協(xié)同”的協(xié)同發(fā)展目標(biāo)。未來，應(yīng)該進(jìn)一步淡化行政區(qū)域限制，建立三地之間順暢的對話機制和決策機制，統(tǒng)一部署、統(tǒng)一實施。其次，運輸組織模式必須成為交通一體化的重要內(nèi)容。客運“一票制”、貨運“一單制”的聯(lián)程服務(wù)是交通一體化的基本要求，特別是貨運跨運輸方式的一體化迫切需要能夠承擔(dān)多式聯(lián)運業(yè)務(wù)的大型骨干貨運企業(yè)。按照交通運輸部的計劃，2017年，京津冀有望全面實現(xiàn)一卡通。未來，一卡通還將推廣到京津冀區(qū)域內(nèi)的出租汽車、省際長途、城際鐵路等多種運輸服務(wù)方式。 最后，運行管理公司應(yīng)當(dāng)協(xié)同一體化。目前各種運輸方式缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、統(tǒng)一管理，難以全面協(xié)調(diào)和落實綜合運輸體系建設(shè)和綜合運輸服務(wù)的相關(guān)政策。應(yīng)盡快建立區(qū)域綜合交通運輸管理機制，實現(xiàn)聯(lián)合管理，提升運營效率，降低管理成本。

市場主導(dǎo)調(diào)動社會資本。從國際經(jīng)驗看，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)最佳的投融資方式是政府主導(dǎo)，鼓勵國際資本、民間資本投資，并獲得運營收益。京津冀交通一體化的實現(xiàn)，必須創(chuàng)新經(jīng)營思路和手段，提高效率和效益，為交通建設(shè)籌集資金。國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部副部長孟春指出：“投融資機制至關(guān)重要，有錢才能把事情辦好，光靠財政不可能承擔(dān)如此巨額的投入，需要千方百計地調(diào)動社會資本，參與京津冀的協(xié)同發(fā)展，分享京津冀發(fā)展帶來的收益，也相應(yīng)地需要體制機制的創(chuàng)新和民間資本的參與?！彼J(rèn)為，京津冀協(xié)同發(fā)展下，PPP模式的推廣應(yīng)用有很大的機遇，尤其是在交通與環(huán)保方面。據(jù)報道，京津冀城際鐵路投資有限公司將采用“鐵路+土地綜合開發(fā)”的模式，通過改造提高車站等交通樞紐的交通用地容積率，通過對周邊土地的綜合利用強化多種經(jīng)營服務(wù)，從而獲取資金用于支持交通建設(shè)。市場發(fā)揮更大的作用并不代表政府放棄責(zé)任，而是對政府在精益管理和治理的要求方面提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)。這要求各級政府需要積極探索建立并完善各種法規(guī)、流程、契約平衡各方利益。

優(yōu)勢互補實現(xiàn)共贏發(fā)展?！巴七M(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，要立足各自比較優(yōu)勢、立足現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)分工要求、立足區(qū)域優(yōu)勢互補原則、立足合作共贏理念?！绷?xí)近平總書記今年2月26日在北京主持召開座談會時強調(diào)，京津冀協(xié)同發(fā)展還要以京津冀城市群建設(shè)為載體、以優(yōu)化區(qū)域分工和產(chǎn)業(yè)布局為重點、以資源要素空間統(tǒng)籌規(guī)劃利用為主線、以構(gòu)建長效體制機制為抓手，從廣度和深度上加快發(fā)展，把合作發(fā)展的功夫主要下在聯(lián)動上，努力實現(xiàn)優(yōu)勢互補、良性互動、共贏發(fā)展?！氨热缭诮煌ɑA(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，一方責(zé)任大，收益少，另一方收益少，責(zé)任大，就應(yīng)該坐下來平等協(xié)商，采用市場經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)下的利益補償原則。不能因為政治目的，犧牲地方政府平等、合理的利益訴求?！睆堉切抡f，三地將以市場為導(dǎo)向，以資本為紐帶，建立三地在交通建設(shè)、運營、管理等方面的利益分擔(dān)機制。此外，交通是為經(jīng)濟(jì)服務(wù)的，應(yīng)與京津冀城市定位、城市群規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃互相融合。交通先行，要及早明確首都非核心功能疏解、三地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的大致方向，應(yīng)在京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略框架下進(jìn)行。

若能夠解決上述問題，作為京津冀協(xié)同發(fā)展的一大基礎(chǔ)，交通一體化發(fā)展將在功能疏解、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等方面發(fā)揮重要支撐作用，真正成為發(fā)展的先行官，為京津冀協(xié)同發(fā)展打好頭陣。