北京社會組織管理體制改革的思路與對策

北京是我國社會組織數(shù)量最多、增長最快的城市之一，但由于管理體制尚存在一些問題，社會組織的功能并沒有得到充分發(fā)揮。黨的十八大報告指出，要“加快形成政社分開、權(quán)責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”，將現(xiàn)代社會組織體制與社會管理體制、基本公共服務(wù)體系、社會管理機制并列起來， 是社會建設(shè)和社會體制改革的重要目標，也是未來北京市社會組織管理體制改革的重要著力點。

社會組織管理體制改革的必要性

改革開放以來，北京市社會組織獲得快速發(fā)展，截止到2012年12月底，北京市共登記社會組織7975個，其中市級社會組織1826個、區(qū)縣社會組織6149個;社會團體3402個、民非4354個、基金會219個。另外，備案社區(qū)社會組織11813個。這些社會組織已經(jīng)成為促進北京市經(jīng)濟社會發(fā)展的重要力量。

與世界發(fā)達國家尤其是世界城市的目標相比，北京的社會組織發(fā)展還有較大差距。目前北京市每萬人擁有社會組織5.9個，而發(fā)達國家一般超過50個。北京市社會組織對經(jīng)濟發(fā)展的貢獻率也較低，從社會組織自身的能力來看，社會組織資源整合能力弱，籌募資源的渠道單一，缺乏勸募手段和形式，社會組織專業(yè)性不足。

究其原因，社會組織管理體制不合理是阻礙北京市社會組織發(fā)展的關(guān)鍵因素，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，社會組織立法滯后。在地方性立法層面，北京市尚未出臺有關(guān)社會組織的地方立法或政府規(guī)章，社會組織規(guī)范管理和發(fā)揮作用缺乏法律依據(jù)。

第二，社會組織“雙重”管理體制存在很多弊病?！半p重”管理導致多頭管理與注冊困境并存;分級登記與分級管理并存;監(jiān)管責任推諉與監(jiān)管內(nèi)容重復并存;干預(yù)過度或放任不管并存;限制競爭與限制活動地域并存等困境。

第三，社會組織登記管理機構(gòu)不健全。一方面，登記管理機關(guān)職責定位不適應(yīng)社會發(fā)展的需求，特別是在涉外社會組織的管理上，民政部門缺少相應(yīng)的法律依據(jù)。另一方面，區(qū)縣登記管理機關(guān)力量薄弱，全市16區(qū)縣登記管理機關(guān)正式編制僅有45人，最少的僅有1人，難以全面履行登記、管理、監(jiān)督和執(zhí)法等職責。

另外，北京市民政局和市委社工委在管理職能上存在較為嚴重的交叉等。面對這些問題，亟需加快社會組織管理體制機制創(chuàng)新，不斷提高服務(wù)管理水平和自我發(fā)展能力，努力增強社會組織的創(chuàng)造活力。

北京市社會組織管理體制改革的思路

以《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》（下文簡稱《方案》）為參照，以形成職能清晰、權(quán)責明確、協(xié)調(diào)有序、運轉(zhuǎn)高效的社會組織管理體制的目標為導向，可以針對北京市社會組織管理體制改革提出如下幾點思路。

第一，尊重既有制度安排，推進社會組織管理體制改革。作為歷史沿革最久遠、上下關(guān)系較順暢的管理機構(gòu)，北京市民政局在北京市社會組織管理中發(fā)揮了非常重要的作用，也取得了比較突出的成績。隨著國家推進和諧社會建設(shè)戰(zhàn)略方針的確立，北京市委社會工委、市社會辦作為推進首都社會建設(shè)的重要領(lǐng)導機構(gòu)于2009年正式成立，它的一項重要職責就是“宏觀指導本市社會組織建設(shè)與發(fā)展，擬訂并組織實施社會組織建設(shè)的規(guī)劃和政策措施，協(xié)調(diào)推進社會組織改革和發(fā)展工作”。在工作實踐中，社會工委、社會辦在樞紐型社會組織體系的建設(shè)、社會組織黨建、社會組織培育等方面開展了一系列較具創(chuàng)新性的工作，也取得了實際的成效。客觀地說，兩個部門在社會組織管理方面各有所長;但不可否認的是，這兩個部門在涉及社會組織管理的實際工作中又存在著一定的職能交叉和職責重疊現(xiàn)象，亟待區(qū)分職能、理順關(guān)系。

第二，完善政策法規(guī)體系，保障社會組織規(guī)范有序發(fā)展。隨著社會建設(shè)和社會管理工作的不斷推進，社會組織的發(fā)展不斷加速，但原有的規(guī)章條例已經(jīng)無法滿足對數(shù)量和種類日益增多的社會組織實施有效管理的要求。為了保障社會組織實現(xiàn)規(guī)范有序的發(fā)展，特別需要突破原有的雙重管理體制，建立符合“政社分開”要求的系統(tǒng)化的政策法規(guī)體系。其他如稅收政策、薪酬政策、職稱評定政策、資金支持政策等也亟待系統(tǒng)規(guī)劃和科學設(shè)計，由此形成完善的政策法規(guī)體系，確保社會組織的發(fā)展規(guī)范和有序。

第三，強化政府監(jiān)管職能，促進社會組織平穩(wěn)有序發(fā)展。無論是“政社分開”還是“政府職能轉(zhuǎn)移”，除了要解決“不該管的管得過多”或者“職能越位”的問題之外，還要解決“該管的沒有管好”或者“職能缺位”的問題。反映在社會組織管理體制方面，就是要適當收縮或簡化政府操作的審批、登記等程序或手續(xù)，著力建構(gòu)系統(tǒng)化、多手段的監(jiān)管體系，包括專業(yè)化的評估體系和政治性的黨建體系，以此促進社會組織自身的管理制度建設(shè)和運作能力提升，最終實現(xiàn)社會組織的平穩(wěn)有序發(fā)展。

第四，加強公共服務(wù)購買，提升社會組織自我發(fā)育能力。盡管北京市社會組織發(fā)展水平在國內(nèi)居于領(lǐng)先位置，但與發(fā)達國家的水平相比較，特別是與經(jīng)濟社會發(fā)展的需要相比較，仍然顯得非常不足。為此，以政府為主體，協(xié)同其他各種社會單元，加強向社會組織購買公共服務(wù)，不僅可以直接地改善社會組織的經(jīng)濟條件，而且可以借助特定指向的服務(wù)購買，間接地為社會組織明確發(fā)展方向、增強專業(yè)能力發(fā)揮作用，促進社會組織的自我發(fā)育和獨立生長。

推進北京市社會組織管理體制改革的具體舉措

首先，改革社會組織的登記管理制度。一是實施社會組織直接登記制度。按照《方案》的要求，對北京社會組織進行分類和界定，對于符合行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類四類社會組織類型的，新成立的社會組織統(tǒng)一由民政部門直接登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意。下放非公募基金會、異地商會登記管理權(quán)限，地市級基金會和異地商會的管理權(quán)限下放到區(qū)縣;改革行業(yè)協(xié)會登記制度，允許行業(yè)協(xié)會吸收異地同行會員，跨地區(qū)開展活動;逐步推進涉外社會組織登記管理試點，完善境外非政府組織備案機制，建立境外非政府在京活動報告制度。對于基層社區(qū)社會組織可以直接在街道辦事處或鄉(xiāng)鎮(zhèn)備案，探索社區(qū)社會組織由備案轉(zhuǎn)為登記的條件和程序。增強競爭性，允許同一行業(yè)根據(jù)需要成立多個行業(yè)協(xié)會。允許吸納非本地籍會員加入本地行業(yè)協(xié)會。二是降低社會組織登記的門檻。降低社會組織登記對人、財、物的要求，具體來說有四個方面：降低開辦（注冊）資金要求;降低住所要求;降低人員配備要求;放寬社區(qū)社會組織登記條件。三是簡化社會組織的登記程序。簡化社會組織的登記程序，受理申請后的審批程序縮短至10個工作日。除依據(jù)國家法律法規(guī)另有規(guī)定外，將社會團體申請籌備成立環(huán)節(jié)與成立登記環(huán)節(jié)進行合并。社會團體發(fā)起人憑登記管理機關(guān)同意擬成立社會團體名稱的批復，開展籌備工作，并于籌備完成后，向登記管理機關(guān)申請成立登記。簡化民辦非企業(yè)單位名稱預(yù)先核準。減少核準事項，登記管理機關(guān)僅對民辦非企業(yè)單位名稱進行審核。舉辦者在申請成立登記時擬定的名稱及其他有關(guān)材料不符合規(guī)定的，由登記管理機關(guān)給予指導，一次性告知改正。

其次，科學劃分社會組織的管理機構(gòu)與職能。社會組織管理體制改革的目標是要建立健全統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級負責、依法監(jiān)管的社會組織管理體制。目前，北京市負責社會組織發(fā)展與管理的機構(gòu)主要是北京市委社工委和北京市民政局，其他還包括具有樞紐型組織性質(zhì)的群團、行業(yè)聯(lián)合會等。此外，與社會組織有關(guān)的還包括稅收、財政、發(fā)展規(guī)劃等部門。在改革的過程中，要科學地劃分和界定這些部門的機構(gòu)和職能，建議如下：一是建設(shè)社會組織發(fā)展與管理的綜合協(xié)調(diào)機構(gòu);二是合理劃分社工委與民政部門的職能;三是組建北京市社會組織管理局。

再次，健全“樞紐型”社會組織的工作體系。樞紐型”社會組織是社會組織管理體制改革的一種探索，是激活人民團體參與社會管理和公共服務(wù)、促進人民團體改革的一種方式，是新形勢下建立健全社會動員機制、激發(fā)社會活力、提升社會組織能力的一種路徑。對于促進“政社分離、管辦分離”，形成以“以社管社”的社會組織管理體制具有非常重要的作用。樞紐型社會組織的改革方向是：一方面，要加強組織體系建設(shè);另一方面，要明確樞紐型社會組織的職能。

最后，轉(zhuǎn)移政府職能，為社會組織發(fā)展提供空間。一是加快社會組織去行政化進程。規(guī)定機關(guān)工作人員原則上不得在協(xié)會、學會、各類社會組織兼職;確需兼職的，必須按干部管理權(quán)限審批，并依有關(guān)社會組織管理規(guī)定辦理兼職手續(xù)。為了在事業(yè)單位分類改革中給社會組織保留空間，北京市應(yīng)該規(guī)定凡是社會組織能夠有效提供的公共服務(wù)，原則上不再設(shè)立新的事業(yè)單位，不再增設(shè)事業(yè)編制。同時，鼓勵具備條件的部分公益類和經(jīng)營服務(wù)類事業(yè)單位根據(jù)職能定位向社會組織過渡。需要新設(shè)的公共服務(wù)將由各級、各部門以購買社會組織服務(wù)等方式提供。二是制定政府向社會組織轉(zhuǎn)移職能的內(nèi)容與目錄。政府有關(guān)部門可以將行規(guī)行約制定，行內(nèi)企業(yè)資質(zhì)認定及等級評定，行業(yè)調(diào)查、統(tǒng)計、培訓、咨詢、考核、宣傳，社區(qū)事務(wù)、公益服務(wù)，產(chǎn)品檢驗檢測，專業(yè)技術(shù)職稱和執(zhí)業(yè)資格評定等屬于行業(yè)管理與服務(wù)、社會事務(wù)管理與服務(wù)、專業(yè)技術(shù)管理和服務(wù)等性質(zhì)的職能向社會轉(zhuǎn)移。政府各個職能部門應(yīng)該根據(jù)改革的要求，制定本部門轉(zhuǎn)移職能的具體目錄。三是根據(jù)政府轉(zhuǎn)移職能事項的性質(zhì)，認定承接主體。承接轉(zhuǎn)移職能的社會主體主要是行業(yè)協(xié)會、商會等社會團體，也包括民辦非企業(yè)單位、基金會等社會組織及市場中介組織。個別事項因社會組織及市場中介組織不具備條件的，也可以暫考慮轉(zhuǎn)移給事業(yè)單位承接，作為過渡性安排。要根據(jù)政府轉(zhuǎn)移事項的性質(zhì)，給承接主體的條件進行限定。四是政府轉(zhuǎn)移職能承接主體的監(jiān)督與評估。在評估的基礎(chǔ)上，對承接政府轉(zhuǎn)移職能的社會組織的資格進行限定。加強原政府職能部門對實施效果的評估。職能事項向社會轉(zhuǎn)移后，職能轉(zhuǎn)出部門應(yīng)明確監(jiān)管職責，制定后續(xù)監(jiān)管措施，及時開展監(jiān)督檢查和考核評估工作，確保轉(zhuǎn)移職能后承接主體開展相關(guān)工作的質(zhì)量和績效。

此外，還要加強對社會組織的監(jiān)督與管理。要克服單純依靠登記管理機關(guān)監(jiān)管的做法，形成全方位、多層次的協(xié)同監(jiān)管體系。登記管理機關(guān)依法履行登記管理職責，相關(guān)業(yè)務(wù)指導單位履行具體的業(yè)務(wù)管理和指導，社會組織開展業(yè)務(wù)活動涉及相關(guān)部門職能的，由相關(guān)部門、登記管理機關(guān)依法監(jiān)管，要形成各部門各司其職，協(xié)同監(jiān)管的社會組織管理體制。

（作者單位：北京工業(yè)大學）

責任編輯：鄭 " 建