老舊社區(qū)養(yǎng)老問(wèn)題破解之策

社區(qū)養(yǎng)老是指把家庭養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的最佳結(jié)合點(diǎn)集中在社區(qū)，讓老人住在自己家里，在繼續(xù)得到家人照顧的同時(shí)，由社區(qū)的有關(guān)服務(wù)機(jī)構(gòu)和人士為老人提供上門(mén)服務(wù)或托老服務(wù)。在我國(guó)老齡化快速發(fā)展的背景下，社區(qū)養(yǎng)老作為繼家庭養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老之后的第三種養(yǎng)老模式，彰顯了獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)和作用。

目前，北京市共有城市社區(qū)2816個(gè)，其中1990年以前建成的老舊小區(qū)1582個(gè)，占58.23%。老舊社區(qū)主要分布在城六區(qū)。由于建設(shè)年代較早，老舊社區(qū)不僅老年人分布較集中，且養(yǎng)老條件滯后問(wèn)題突出，亟待完善。

老舊社區(qū)的老齡化情形

2012年，北京市政府制定《北京市老舊小區(qū)綜合整治工作實(shí)施意見(jiàn)》，指出：“老舊社區(qū)是指1990年（含）以前建成的、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高、設(shè)施設(shè)備落后、功能配套不全、沒(méi)有建立長(zhǎng)效管理機(jī)制的老舊小區(qū)（含單棟住宅樓）?！?/p>

從新中國(guó)成立到20世紀(jì)80 年代末，北京市分批建設(shè)了1582個(gè)住宅區(qū)，主要分布在東城、西城、朝陽(yáng)、海淀、豐臺(tái)、石景山等城區(qū)。據(jù)北京市老齡委統(tǒng)計(jì)，截至2012年年底，在全市老舊社區(qū)較多的城六區(qū)，60歲以上的老年人口已經(jīng)達(dá)到174.2萬(wàn)人，占全市老年人口總數(shù)的66.26%。除海淀區(qū)外，老年人口比例均已超過(guò)22.15%，超出全市平均值（20.3%）近2%。

2013年6月至2014年6月，筆者對(duì)在老舊社區(qū)數(shù)量較大、較集中的和平里、團(tuán)結(jié)湖、三里河、魏公村、羊坊店、青年湖、櫻花園等區(qū)域，隨機(jī)對(duì)200位老年人進(jìn)行一對(duì)一的訪(fǎng)談和調(diào)查，涉及的老舊社區(qū)共計(jì)34個(gè)。從此次調(diào)查數(shù)據(jù)看，北京市老舊社區(qū)老齡化程度與全市整體水平差異較大。

第一，高齡化趨勢(shì)顯著。在全市60歲及以上老年人口中，60-69歲占49.1%，而老舊社區(qū)老年人口中同比只占29.50%，比全市水平低近20%。但是，70歲及以上老年人口比例則明顯高于全市平均水平，其中70-79歲老年人口占比高達(dá)45.5%，比全市水平高出10.9%；80歲及以上老年人口占比為25%，比全市平均水平高出8.8%。整體而言，老舊社區(qū)70歲及以上老年人口占比為70.5%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全市平均水平（50.9%），呈現(xiàn)出高齡老人居多的特點(diǎn)。

第二，空巢老人居多，老老照護(hù)現(xiàn)象突出。從居住形態(tài)看，在老舊社區(qū)老年人中，單身獨(dú)住老年人為15.5%，夫婦同住為56%，與子女同住為26%。單身獨(dú)住和夫婦同住合計(jì)71.5%，空巢現(xiàn)象明顯。

從日常生活看，自己或夫妻共同料理的高居榜首，共計(jì)143人，占71.5%；受子女照顧的38人，占19%；另有8人雇傭小時(shí)工，6人雇傭保姆，5人依托社區(qū)托老所養(yǎng)老，合計(jì)僅占9.5%。老年家庭中，老老照護(hù)現(xiàn)象突出。

第三，社區(qū)養(yǎng)老意愿強(qiáng)烈。目前，老舊社區(qū)老年人的養(yǎng)老方式基本是以家庭照顧為主的居家養(yǎng)老模式。對(duì)于今后的養(yǎng)老方式，55%的老人（110人）希望依托社區(qū)日間照料或上門(mén)服務(wù)居家養(yǎng)老；31.5%的老人（63人）希望在子女照顧下居家養(yǎng)老；13%的老人（26人）希望機(jī)構(gòu)養(yǎng)老；0.5%的老人（1人）選擇雇傭保姆。

老舊社區(qū)的養(yǎng)老現(xiàn)狀

從老舊社區(qū)的居住環(huán)境和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)情況看，雖然有關(guān)部門(mén)和單位做了很多工作、取得了不少成績(jī)，但與老年人社區(qū)養(yǎng)老的現(xiàn)實(shí)需求相比，仍然不容樂(lè)觀(guān)。

在居住環(huán)境上，我國(guó)在“十二五”規(guī)劃中明確提出，將世界衛(wèi)生組織的《全球老年友好城市建設(shè)指南》相關(guān)指標(biāo)作為重要的參考依據(jù)；《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》提出推動(dòng)老年宜居社區(qū)建設(shè)；北京市“十二五”時(shí)期老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃則進(jìn)一步提出，開(kāi)展“老年友好型城市”和“老年宜居社區(qū)”創(chuàng)建活動(dòng) ?？梢哉f(shuō)，國(guó)家和地方政府都對(duì)老年宜居社區(qū)建設(shè)給予了高度重視，但是，老舊社區(qū)作為一種特殊的社區(qū)類(lèi)型，面臨著諸多困境。

一是居住空間相對(duì)較小，室內(nèi)無(wú)障礙環(huán)境改造滯后。北京市的老舊社區(qū)基本上建于20世紀(jì)50年代至80年代，主要以小戶(hù)型為主。本次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，建筑面積在60平方米以?xún)?nèi)的一居或兩居室占全部房源的47.5%，普遍存在沒(méi)有獨(dú)立的客廳、衛(wèi)生間小的問(wèn)題，且普遍沒(méi)有進(jìn)行室內(nèi)空間的無(wú)障礙改造，不僅導(dǎo)致與子女同住困難，而且對(duì)于失能、半失能及高齡老人日常生活照護(hù)等多有不便。

二是步行梯居多，上下樓不便現(xiàn)象突出。在老舊社區(qū)的居民樓中，除20世紀(jì)80年代建設(shè)的部分社區(qū)外，住宅樓基本以5層左右的步行梯為主，普遍沒(méi)有配套電梯。本次調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示，89%的老年人居住在無(wú)電梯樓，其中56%的老年人居住在3層及以上樓層。上下樓不方便已成為困擾老舊社區(qū)老年人日常生活的一個(gè)重要原因。

在為老服務(wù)上，2000年以后北京市為改善社區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)和養(yǎng)老條件，采取了一系列舉措，比如2001年為貫徹落實(shí)民政部“社區(qū)老年福利服務(wù)星光計(jì)劃”，籌建了老年人福利服務(wù)設(shè)施、活動(dòng)場(chǎng)所和農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院等；2008年推出“9064”養(yǎng)老新模式；2009年推出“九養(yǎng)政策”等。這些政策在一定程度上推進(jìn)了全市社區(qū)養(yǎng)老條件的改善。但客觀(guān)地說(shuō)，老舊社區(qū)相關(guān)服務(wù)缺失仍然明顯，在諸多方面有待完善。

一是配套設(shè)施滯后，缺乏老年室內(nèi)活動(dòng)場(chǎng)所。閑暇時(shí)間長(zhǎng)是老年人的共同特點(diǎn)。對(duì)于多數(shù)居家養(yǎng)老的老人而言，社區(qū)內(nèi)的室內(nèi)外活動(dòng)場(chǎng)地具有重要的意義。但是，老年活動(dòng)設(shè)施缺乏仍是許多老舊社區(qū)面臨的突出問(wèn)題。在本次調(diào)查中，48.7%的老年人表示所住社區(qū)缺乏室內(nèi)老年活動(dòng)設(shè)施，只有4.7%的人認(rèn)為有充分的設(shè)施。許多老舊社區(qū)的老年人常年在戶(hù)外的露天環(huán)境中下棋、聊天，冬冷夏熱，既不方便也不利于健康。

二是社區(qū)醫(yī)療服務(wù)站場(chǎng)地小，服務(wù)內(nèi)容單一。經(jīng)過(guò)多年的建設(shè)，北京市社區(qū)醫(yī)療服務(wù)站已基本普及，但是服務(wù)內(nèi)容單一的問(wèn)題尚未徹底解決。在本次調(diào)查中，老舊社區(qū)的醫(yī)療服務(wù)站多借助原有的居民樓或社區(qū)辦公用房，有的只有50多平方米。由于場(chǎng)地小、工作人員少，社區(qū)醫(yī)療服務(wù)站的服務(wù)內(nèi)容主要以提供日常藥品為主。被訪(fǎng)的92.2%的老年人認(rèn)為去社區(qū)醫(yī)療服務(wù)站主要是取藥，而78.3%的老年人反映社區(qū)醫(yī)療服務(wù)站目前提供的藥品種類(lèi)無(wú)法滿(mǎn)足需求，因藥品種類(lèi)少，經(jīng)常要為了買(mǎi)常用藥而不得不到大醫(yī)院排隊(duì)。同時(shí)，與老年人日常健康管理息息相關(guān)的體檢、康復(fù)等服務(wù)合計(jì)只有5.8 %，并且普遍沒(méi)有開(kāi)展預(yù)防、上門(mén)等服務(wù)。

三是社區(qū)日間照料及上門(mén)服務(wù)薄弱，服務(wù)失衡問(wèn)題突出。社區(qū)日間照料機(jī)構(gòu)和上門(mén)服務(wù)是緩解失能、半失能、失智老人家庭照顧壓力的重要渠道之一。本次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，老舊社區(qū)普遍沒(méi)有建立起相應(yīng)的機(jī)構(gòu)。與居家養(yǎng)老意愿強(qiáng)烈的現(xiàn)狀相比，日間照料機(jī)構(gòu)缺乏的問(wèn)題顯而易見(jiàn)。原因大致有三：一方面，日間照料需要一定的無(wú)障礙空間，但老舊社區(qū)普遍缺乏場(chǎng)地，而且前期投入較大。另一方面，日間照料涉及老年人日常生活的方方面面，接收半自理和半失能老年人對(duì)照護(hù)人員的數(shù)量和能力有較高的要求，工作人員隊(duì)伍建設(shè)難度大。此外，由于日間照料和上門(mén)服務(wù)不同于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，對(duì)照料過(guò)程中出現(xiàn)的一些安全問(wèn)題責(zé)任目前沒(méi)有很好的界定。

完善老舊社區(qū)養(yǎng)老的對(duì)策

研究表明，就養(yǎng)老方式而言，老年人最初依靠配偶和其他家庭成員，在條件不得已時(shí)才轉(zhuǎn)向?qū)で蠊仓С?。在本次老舊社區(qū)調(diào)查中，我們也可以清楚地看到，有居家養(yǎng)老意愿的老年人達(dá)到86.5%。這就是說(shuō)，在高齡化和空巢化趨勢(shì)日益顯著的當(dāng)下，完善老舊社區(qū)養(yǎng)老條件已刻不容緩。

首先，調(diào)動(dòng)各方力量，完善老年人無(wú)障礙環(huán)境。因無(wú)電梯導(dǎo)致上下樓不方便，是影響老舊社區(qū)老年人居家養(yǎng)老的重要原因之一。無(wú)障礙環(huán)境的改造，一是要認(rèn)真落實(shí)《北京市老舊小區(qū)綜合整治工作實(shí)施意見(jiàn)》，對(duì)符合條件的老舊社區(qū)，落實(shí)市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政經(jīng)費(fèi)，加快增設(shè)電梯。二是著力研究破解增設(shè)電梯中的問(wèn)題。對(duì)于后期運(yùn)營(yíng)，結(jié)合目前老舊社區(qū)缺乏物業(yè)服務(wù)的現(xiàn)狀，可以采用外包服務(wù)模式，由政府通過(guò)統(tǒng)一競(jìng)標(biāo)方式選取服務(wù)商，居民協(xié)商承擔(dān)運(yùn)營(yíng)費(fèi)用，實(shí)行政府監(jiān)管下的市場(chǎng)化運(yùn)作，最終使老舊小區(qū)改造更貼近老舊社區(qū)老年人的需求。三是要多渠道宣傳為高齡、獨(dú)居老人創(chuàng)建無(wú)障礙環(huán)境的必要性，凝聚社會(huì)共識(shí)。針對(duì)不同的情況，可以由政府資助或以購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)形式進(jìn)行。同時(shí)，積極引導(dǎo)市場(chǎng)研發(fā)適合老舊社區(qū)小空間的無(wú)障礙改造產(chǎn)品。針對(duì)部分特困群體，政府可以通過(guò)設(shè)立相關(guān)基金會(huì)、提供低息貸款等形式提供幫助。

其次，高度重視預(yù)防和康復(fù)服務(wù)，提升社區(qū)醫(yī)療服務(wù)站功能。預(yù)防和康復(fù)服務(wù)是國(guó)外為老服務(wù)的重要經(jīng)驗(yàn)。良好的預(yù)防措施和康復(fù)條件，對(duì)于控制和緩解各種老年疾病、提升老年人生活自理能力具有重要影響。鑒于老舊社區(qū)高齡化趨勢(shì)明顯的現(xiàn)實(shí)，有關(guān)部門(mén)和單位應(yīng)將預(yù)防和康復(fù)服務(wù)放到首要位置，盡快解決社區(qū)醫(yī)療服務(wù)站場(chǎng)地和醫(yī)師資源配置不足的問(wèn)題，積極探索服務(wù)新模式。一方面，通過(guò)為社區(qū)醫(yī)療服務(wù)站配置全科醫(yī)生、增加老年人常用藥品種類(lèi)、開(kāi)設(shè)社區(qū)醫(yī)院雙向轉(zhuǎn)診，方便老年人就醫(yī)。另一方面，鼓勵(lì)開(kāi)展上門(mén)服務(wù)、預(yù)防講座、康復(fù)服務(wù)，將服務(wù)和護(hù)理帶進(jìn)老年人的住所，控制和延緩高齡老人進(jìn)入失能、半失能狀態(tài)的速度。此外，在建設(shè)小型養(yǎng)老院或日間照料中心等社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)時(shí)，充分考慮與社區(qū)醫(yī)療站的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合。以街道為單位，根據(jù)轄區(qū)內(nèi)社區(qū)醫(yī)療資源、老年人口總量、分布特點(diǎn)，劃分若干個(gè)區(qū)域，進(jìn)行資源整合或配套建設(shè)，為老年人提供便捷的服務(wù)。事實(shí)上，就診環(huán)境和預(yù)防條件的改善，對(duì)于提高老舊社區(qū)老年人的晚年生活質(zhì)量、緩解老年空巢家庭長(zhǎng)期老老照護(hù)的壓力都將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

最后，挖掘資源，逐步解決配套設(shè)施不足問(wèn)題。老舊社區(qū)與新社區(qū)的主要區(qū)別之一是缺乏配套設(shè)施，因此，完善為老服務(wù)首先必須解決場(chǎng)地不足的問(wèn)題。一是用好周邊單位資源。老舊社區(qū)周邊的單位資源較為豐富，政府應(yīng)出臺(tái)政策鼓勵(lì)有老年活動(dòng)場(chǎng)地的單位向附近居民開(kāi)放，通過(guò)輪換使用等方式，達(dá)到一場(chǎng)多用，既實(shí)現(xiàn)資源效益最大化又為無(wú)活動(dòng)場(chǎng)地的老年人提供方便。二是充分利用剩余公房。1998年房改之后，雖然絕大多數(shù)公房產(chǎn)權(quán)已經(jīng)私有，但是，在老舊社區(qū)中仍有部分房屋產(chǎn)權(quán)屬于公房性質(zhì)，可以積極探討符合條件的此類(lèi)房源再利用。三是注重住宅改造與為老服務(wù)機(jī)構(gòu)一體化的設(shè)計(jì)。一方面充分利用本市已列入改造計(jì)劃的882棟簡(jiǎn)易樓，對(duì)有重建計(jì)劃的簡(jiǎn)易樓應(yīng)明確規(guī)定必須配套建設(shè)社區(qū)服務(wù)設(shè)施，如日間照料中心、醫(yī)療服務(wù)站、活動(dòng)中心等。另一方面，立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，注重更長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。在目前的老舊社區(qū)中，約有6.5%的住宅建成時(shí)間已接近60年，有18.5%接近50年，未來(lái)應(yīng)充分利用改造機(jī)會(huì)，合理規(guī)劃，從根本上解決老舊社區(qū)場(chǎng)地不足的問(wèn)題。

（作者單位：北京化工大學(xué)）

責(zé)任編輯：葉再春