改革的法治思維

法治重在建章立制和法律制度的貫徹落實(shí)，其根本目的在于維護(hù)既有制度的連續(xù)性，保障人民的意志和利益，保持社會(huì)秩序的穩(wěn)定。這就是法學(xué)理論所說的法治的保守性或者叫守成性。法治雖然守成，但并不排斥改革，改革也不否定法治，兩者具有相融關(guān)系。改革的法治思維與傳統(tǒng)中國社會(huì)的改革思維具有很大不同，除了正確認(rèn)識(shí)和處理黨和政府與改革的關(guān)系之外，還需要把握好以下幾個(gè)問題：改革需要正確處理權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系，改革必須以權(quán)利與義務(wù)的價(jià)值平衡為出發(fā)點(diǎn)，需要通過細(xì)化的程序控制把握改革的進(jìn)程和節(jié)奏，還需要重大改革必須于法有據(jù)。

正確認(rèn)識(shí)黨和政府在改革中的地位與作用

我們必須認(rèn)識(shí)到，今天的改革是黨在新的時(shí)代條件下帶領(lǐng)全國各族人民進(jìn)行的新的偉大革命。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，貫徹黨的基本路線，不走封閉僵化的老路，不走改旗易幟的邪路，堅(jiān)定走中國特色社會(huì)主義道路，始終確保改革正確方向，這是改革開放的成功實(shí)踐為全面深化改革提供的重要經(jīng)驗(yàn)。

2014年中央成立的全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)于改革的“總體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)”具有重要意義。從當(dāng)今世界的改革發(fā)展模式看，我國的改革屬于政府推動(dòng)型而不是社會(huì)推動(dòng)型改革，也就是說政府在改革的戰(zhàn)略決策、主要方案和貫徹實(shí)施等方面發(fā)揮重要的推動(dòng)作用。當(dāng)然，法治中國背景下的政府首先是法治政府，法治政府必須依法行政，也就意味著政府有關(guān)改革的戰(zhàn)略勾畫、決策部署不僅是代表人民意志和利益的民主決策、科學(xué)決策，還是必須經(jīng)過嚴(yán)格程序控制的法律決策、規(guī)范決策。法治政府推動(dòng)的改革不再是“拍腦門”的主觀意志和一廂情愿，不再是超越法律程序使用改革權(quán)力的越權(quán)、濫權(quán)。

為此，政府推動(dòng)型改革必須從兩個(gè)方面做起：一是打鐵還要自身硬，必須加強(qiáng)法治政府自身建設(shè)。切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的行政權(quán)力運(yùn)行體系，增強(qiáng)政府主導(dǎo)的改革的公信力、執(zhí)行力和感召力。二是必須建立改革的社會(huì)參與機(jī)制，充分發(fā)揮人民群眾的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，充分發(fā)揮工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體作用，齊心協(xié)力推進(jìn)改革。所以，黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府推動(dòng)、社會(huì)協(xié)同和全民參與，這是法治思維對(duì)當(dāng)今中國改革主體的概括和總結(jié)，這些認(rèn)識(shí)對(duì)于改革的凝心聚氣、形成合力具有重要價(jià)值。

權(quán)力來源于權(quán)利服務(wù)于權(quán)利

十八屆三中全會(huì)提出，“人民是改革的主體”，改革“以促進(jìn)社會(huì)公平正義、增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”。法學(xué)理論認(rèn)為，權(quán)利具有本源性，權(quán)力具有派生性，權(quán)力產(chǎn)生于權(quán)利、服務(wù)于權(quán)利。權(quán)利與權(quán)力的內(nèi)在邏輯不能混亂，更不能顛倒。

“強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系”，“讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”，“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子里”，是中國特色社會(huì)主義法治理論對(duì)于權(quán)利與權(quán)力關(guān)系理論的深刻認(rèn)識(shí)。這些認(rèn)識(shí)是對(duì)依法執(zhí)政、依法行政的新認(rèn)識(shí)、新要求，對(duì)于在改革中正確處理權(quán)利與權(quán)力關(guān)系，正確認(rèn)識(shí)和運(yùn)用改革決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)都十分重要。另外，在改革中正確認(rèn)識(shí)權(quán)利與權(quán)力關(guān)系還有一個(gè)需要強(qiáng)調(diào)的問題，那就是當(dāng)一項(xiàng)改革有損于權(quán)力主體自身利益但有利于人民和社會(huì)整體利益時(shí)，改革決策應(yīng)該如何做、如何推動(dòng)。此類改革的實(shí)效好就可能成為其他改革的榜樣，起到率先垂范的作用；反之，就可能對(duì)其他改革形成負(fù)面影響。比如，從1994年出臺(tái)的《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)汽車配備和使用管理的規(guī)定》算起，公車改革已經(jīng)搞了20多年，改革雖然也取得了一些成效，但改革的推進(jìn)卻阻力重重、步履維艱。究其原因，最根本的還是各級(jí)政府及其工作人員不愿意放棄公車給自己帶來的工作生活便利，不愿意放棄歷史形成的“公車特權(quán)”。在這個(gè)意義上，“公車改革不見得需要特別高明的設(shè)計(jì)，它最需要的就是觸碰既得利益的改革決心與魄力?！彼?，公車改革表面上反映的是特權(quán)問題，本質(zhì)上是沒有正確處理權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系。由此看來，正確處理權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系是一個(gè)改革的法治思維需要著力解決的重要理論和實(shí)踐課題。

充分考慮權(quán)利與義務(wù)的價(jià)值平衡

建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國家，必須堅(jiān)持人民主體地位，必須堅(jiān)持法治建設(shè)“為了人民、依靠人民、造福人民、保護(hù)人民”，以保障人民根本利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。同時(shí)，社會(huì)主義法治建設(shè)在保證人民享有廣泛的權(quán)利自由前提下，還要求人民必須履行應(yīng)盡的義務(wù)。只有每個(gè)人做到了享受權(quán)利的同時(shí)也履行相應(yīng)的義務(wù)，才能為別人實(shí)現(xiàn)權(quán)利提供條件，才能維護(hù)權(quán)利、義務(wù)的能量守恒，才能從根本上保證社會(huì)秩序的穩(wěn)定。

對(duì)于改革來說尤其如此。因?yàn)楦母锸且环N制度性的利益調(diào)整方式，這種利益調(diào)整方式必須充分考慮平衡調(diào)整對(duì)象的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。如果割裂同一利益主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，或者割裂不同利益主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，僅從權(quán)利價(jià)值或者僅從義務(wù)價(jià)值出發(fā)進(jìn)行改革，往往會(huì)在改革目標(biāo)及結(jié)果上顧此失彼，難以出現(xiàn)人們所期盼的雙贏、多贏結(jié)果。比如，上世紀(jì)90年代在我國一些大城市出現(xiàn)的公交民營化改革，就是由于沒有平衡好公交私營業(yè)主與乘客的權(quán)利義務(wù)關(guān)系而最終宣告失敗。所以，割裂權(quán)利義務(wù)關(guān)系的改革由于打破了權(quán)利義務(wù)的價(jià)值平衡往往會(huì)問題多多，阻力重重，效果差、隱患多，值得我們警惕。

通過民主決策提出改革方案

十八屆三中全會(huì)提出，“以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題為內(nèi)容，在全社會(huì)開展廣泛協(xié)商，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中。”法律程序理論告訴我們，權(quán)利相關(guān)方參與權(quán)利調(diào)整的決策和實(shí)施過程是保證權(quán)利調(diào)整合法性、公正性的基本程序要求。

改革方案的科學(xué)化、民主化來源于法治化的程序保障，一些涉及面廣、影響范圍大、老百姓關(guān)注度高的改革可以選擇采取聽證會(huì)、專家論證會(huì)、網(wǎng)上民意調(diào)查等多種方式，使相關(guān)權(quán)利主體參與到?jīng)Q策過程之中。這既有利于提高改革決策的科學(xué)性，廣泛凝聚共識(shí)，形成改革合力，保證改革方案的全面可靠和實(shí)踐操作性，也有利于改革方案的落地實(shí)施。上世紀(jì)90年代末期開始的國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革總體上促進(jìn)了我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，具有積極意義。但是也出現(xiàn)了個(gè)別國企違反法定程序，在國企資產(chǎn)估值等重要環(huán)節(jié)繞開企業(yè)職工代表大會(huì)擅自“高值低估”，通過違反法定程序的改革侵吞國有資產(chǎn)，造成國有資產(chǎn)流失。所以，吸收相關(guān)權(quán)利主體參與到改革實(shí)施過程中是十分重要的，這就要求改革推進(jìn)的過程監(jiān)督環(huán)節(jié)要細(xì)化，信息要及時(shí)公開與反饋，把改革決策者、推動(dòng)者和權(quán)利相關(guān)人之間的溝通交流渠道制度化，責(zé)任落實(shí)到位，保證改革的權(quán)利義務(wù)調(diào)整過程公開、監(jiān)督到位，使改革在法律程序控制下進(jìn)行，保證改革實(shí)現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)的價(jià)值平衡目標(biāo)。不能用領(lǐng)導(dǎo)意志、少數(shù)人決策替代民主決策、科學(xué)決策，不能用群眾運(yùn)動(dòng)方式取代改革的法律程序控制。

重大改革必須于法有據(jù)

十八屆三中全會(huì)《決定》提出的“全面改革”方案中出現(xiàn)了26次“依法”，其中不乏“依法監(jiān)管”、“依法決策”、“依法公開權(quán)力運(yùn)行流程”等說法。2014年2月28日，習(xí)近平在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議上指出：“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個(gè)改革過程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)。”十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)”。這表明改革必須依法，重大改革必須于法有據(jù)，將成為新時(shí)期改革的新思維、新常態(tài)。

為什么重大改革必須于法有據(jù)呢？因?yàn)橹卮蟾母镆瓷婕暗臋?quán)利主體廣泛，要么改革力度大、利益影響面廣，要么改革需要調(diào)整的權(quán)利義務(wù)關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，這樣的改革就必須在憲法法律范圍內(nèi)進(jìn)行決策、推動(dòng)實(shí)施，突破或者缺乏憲法法律規(guī)定的重大改革都屬于于法無據(jù)，必須叫?；驎壕彙５珕栴}來了，憲法法律不可能解決所有社會(huì)問題，尤其是應(yīng)對(duì)新情況新問題于法無據(jù)時(shí)怎么辦？十八屆四中全會(huì)提出，“立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。實(shí)踐證明行之有效的，要及時(shí)上升為法律。實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。”概括起來，改革的法治思維提供的行動(dòng)方案有三：一是能夠先立法后改革的就要先立后破，比如廢止勞教制度、放開“單獨(dú)二胎”等改革基本遵循了立法先行、改革在后的原則。二是需要立法與改革同步的，就要加強(qiáng)改革與立法的協(xié)調(diào)工作。上海自貿(mào)區(qū)就是一邊設(shè)立，一邊起草制定《中國（上海）自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)條例》，自貿(mào)區(qū)設(shè)立與有關(guān)立法協(xié)調(diào)發(fā)展。三是需要先行先試的必須通過法定程序授權(quán)。2014年6月27日，全國人大常委會(huì)授權(quán)最高人民法院、最高人民檢察院在部分地區(qū)開展刑事案件速裁程序試點(diǎn)工作，就屬于法定授權(quán)的司法改革方式。

總之，改革的法治思維是對(duì)改革的經(jīng)驗(yàn)思維的發(fā)展，是與改革需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)要求相契合的思維方式，其核心是通過憲法法律及法定程序劃定和控制改革決策權(quán)、實(shí)施權(quán)和監(jiān)督權(quán)的邊界，保障改革方向，落實(shí)改革服務(wù)人民的根本目的。

（作者：中共北京市委黨校法學(xué)部副教授）

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