中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系子系統(tǒng)分析

周感華

中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，是指由諸多法治要素有機(jī)結(jié)合、彰顯社會(huì)主義屬性、反映中國(guó)國(guó)情并集中體現(xiàn)中國(guó)人民意志的統(tǒng)一整體。該體系主要由法律規(guī)范體系、法治實(shí)施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系、黨內(nèi)法規(guī)體系五個(gè)子系統(tǒng)構(gòu)成。全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，必須著眼于諸多法治要素的有機(jī)聯(lián)系，以中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系為總抓手，致力于上述五個(gè)子系統(tǒng)建設(shè)。那么，到目前為止，這五個(gè)子系統(tǒng)建設(shè)狀況怎樣？如何進(jìn)一步加強(qiáng)建設(shè)？根據(jù)黨的十八屆四中全會(huì)的精神，本文分別做些梳理和分析。

一、對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義法律規(guī)范體系的分析

法律規(guī)范，是指由國(guó)家制定或認(rèn)可的反映國(guó)家意志并具體規(guī)定人們權(quán)利義務(wù)及法律后果的各種行為準(zhǔn)則，而法律規(guī)范體系則是各種法律規(guī)范的集合體。具體地說(shuō)，是指由一國(guó)現(xiàn)行的全部法律規(guī)范按照不同的法律部門(mén)分類(lèi)組合而形成的統(tǒng)一整體。形成完備的法律規(guī)范體系是推進(jìn)全面依法治國(guó)的基礎(chǔ)。一個(gè)國(guó)家如果沒(méi)有完備的法律規(guī)范體系，便不可能實(shí)現(xiàn)法治化和國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化。只有建設(shè)完備的法律規(guī)范體系，才能為依法治國(guó)提供基本的制度依循。

經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的努力，中國(guó)法律規(guī)范體系建設(shè)取得了重大成就，一個(gè)以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民法商法等多個(gè)法律部門(mén)的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)與自治條例等三個(gè)層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國(guó)特色社會(huì)主義法律規(guī)范體系已經(jīng)形成，國(guó)家生活和社會(huì)生活各方面總體上實(shí)現(xiàn)了有法可依。截至2014年9月，中國(guó)已制定現(xiàn)行有效法律242件、行政法規(guī)737件、地方性法規(guī)8500多件、自治條例和單行條例800多件。但盡管如此，中國(guó)法律規(guī)范體系目前還不完備，體系中存在的問(wèn)題還比較突出。如，有的法律法規(guī)全面反映客觀規(guī)律和人民意愿不夠，解決實(shí)際問(wèn)題有效性不足，針對(duì)性、可操作性不強(qiáng)；一些法律制度規(guī)則系統(tǒng)不嚴(yán)謹(jǐn)，有原則性規(guī)定但還缺乏具體制度：部分法律法規(guī)之間不協(xié)調(diào)、不一致、體系性不強(qiáng)；行政法領(lǐng)域至今還沒(méi)有完備統(tǒng)一的程序法。特別是一些地方利用法規(guī)實(shí)行地方保護(hù)主義，對(duì)全國(guó)形成統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)秩序造成障礙，損害了國(guó)家法治統(tǒng)一。所以，正如全國(guó)政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)副主任施芝鴻所說(shuō)：“雖然中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)完成，但就如同一座毛坯房，內(nèi)部裝修的任務(wù)還很重?！?/p>

如何建設(shè)完備的法律規(guī)范體系？黨的十八屆四中全會(huì)不僅指明了方向，而且明確了建設(shè)的基本路徑。第一，要完善立法體制，健全立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)、社會(huì)各方有序參與立法的途徑和方式，拓寬公民有序參與立法途徑，去除立法部門(mén)化，使立法真正成為凝聚社會(huì)共識(shí)、調(diào)整利益分配的過(guò)程，使立法更好地體現(xiàn)廣大人民的利益和社會(huì)公平正義。第二，要重視發(fā)揮立法對(duì)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的引領(lǐng)推動(dòng)作用，變“政策引領(lǐng)”為“立法引領(lǐng)”，堅(jiān)持改革于法有據(jù)，使改革始終在法治軌道上進(jìn)行。第三，要加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，增強(qiáng)法律法規(guī)的系統(tǒng)性，通過(guò)加快制定民法總則、人格權(quán)法，編纂形成邏輯、價(jià)值一致的體系化的民法典等手段，解決因體系性不強(qiáng)導(dǎo)致的法律規(guī)定相互“打架”的問(wèn)題。第四，要完善包括市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程在內(nèi)的社會(huì)規(guī)范體系。原因在于，恪守原有單一的法律淵源已無(wú)法滿足法治實(shí)踐的需求，有必要適當(dāng)擴(kuò)大法律淵源，甚至可以有限制地將司法判例、交易習(xí)慣、法律原則、國(guó)際慣例作為裁判根據(jù)，以彌補(bǔ)法律供給的不足。

二、對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義法治實(shí)施體系的分析

法治實(shí)施體系，是指使各種法律規(guī)范變?yōu)槿藗儗?shí)踐行為、確保立法目的得以實(shí)現(xiàn)的體系。該體系涉及多個(gè)層面的法治要素，如法律體系的嚴(yán)謹(jǐn)性、執(zhí)行程序的法定性、救濟(jì)渠道的暢通性、法治隊(duì)伍的可靠性、普法教育的全面性等。在中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)中，高效的法治實(shí)施體系建設(shè)是重點(diǎn)所在，也是難點(diǎn)所在。實(shí)踐充分說(shuō)明，徒具空文的法律不是零價(jià)值而是負(fù)價(jià)值，這樣的法律會(huì)直接傷害人們對(duì)法治的信仰。習(xí)近平總書(shū)記多次引用古人“世不患無(wú)法，而患無(wú)必行之法”和“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”的名言，他說(shuō)：“如果有了法律而不實(shí)施，束之高閣，或者實(shí)施不力、做表面文章，那制定再多法律也無(wú)濟(jì)于事。”所以，形成高效的法治實(shí)施體系是全面推進(jìn)依法治國(guó)的關(guān)鍵。

長(zhǎng)期以來(lái)特別是黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，中國(guó)特色社會(huì)主義法治實(shí)施體系建設(shè)取得了重大進(jìn)展，如把依法治國(guó)確定為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略、把依法執(zhí)政確定為黨治國(guó)理政的基本方式、法治政府建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)、司法體制不斷完善、全社會(huì)法洽觀念明顯增強(qiáng)。但也必須清醒地看到，目前中國(guó)特色社會(huì)主義法治實(shí)施體系效率不高，表現(xiàn)在現(xiàn)實(shí)生活中，主要就是有法不依和執(zhí)法不嚴(yán)。從立法、執(zhí)法、司法、守法等各個(gè)層面看，該體系的缺項(xiàng)和漏洞還不少。從立法源頭看，該體系缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性，違法后果的法律設(shè)計(jì)明顯不完善，重實(shí)體輕程序、有原則無(wú)強(qiáng)制、有種類(lèi)但不全面，這必然會(huì)導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)生活中的“破窗效應(yīng)”：當(dāng)執(zhí)法者的違法行為不承擔(dān)法律后果時(shí)，對(duì)其他執(zhí)法者產(chǎn)生破窗效應(yīng)；而當(dāng)執(zhí)法對(duì)象的違法行為不承擔(dān)法律后果時(shí)，對(duì)其他人產(chǎn)生破窗效應(yīng)?！捌拼靶?yīng)”問(wèn)題嚴(yán)重傷害法律法規(guī)的有效實(shí)施。在現(xiàn)實(shí)生活中，人民群眾對(duì)法治建設(shè)意見(jiàn)最大的地方，就是有法不依和執(zhí)法不嚴(yán)問(wèn)題，就是法律實(shí)施問(wèn)題。

如何建設(shè)高效的法治實(shí)施體系？根據(jù)十八屆四中全會(huì)精神，第一，要認(rèn)真解決好法律規(guī)范本身的可實(shí)施性問(wèn)題。不具有實(shí)施可能性的法律規(guī)范無(wú)疑會(huì)加大實(shí)施成本，甚至即使執(zhí)法司法人員費(fèi)盡心機(jī)也難以實(shí)現(xiàn)。要特別注意法律規(guī)范實(shí)施資源的配套性、法律規(guī)范本身的可接受性以及法律規(guī)范自我實(shí)現(xiàn)的動(dòng)力與能力。第二，要認(rèn)真解決好法律實(shí)施所必需的體制以及法律設(shè)施問(wèn)題。國(guó)家必須為法律實(shí)施提供強(qiáng)有力的體制、設(shè)施與物質(zhì)保障。第三，要認(rèn)真解決好法律實(shí)施所需要的執(zhí)法司法人員的素質(zhì)與能力問(wèn)題。要為法律實(shí)施所需要的素質(zhì)和能力的培訓(xùn)與養(yǎng)成提供必要的條件和機(jī)制。第四，要認(rèn)真解決好法律實(shí)施的阻礙和阻力問(wèn)題。要有針對(duì)性地進(jìn)行程序設(shè)計(jì)、制度預(yù)防和機(jī)制阻隔，針對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段的國(guó)情，必須把排除“人情”“關(guān)系”“金錢(qián)”“權(quán)力”對(duì)法律實(shí)施的干擾作為重點(diǎn)整治內(nèi)容。第五，要認(rèn)真解決好政府的機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限由法律規(guī)定問(wèn)題。法律實(shí)施的關(guān)鍵在于法治政府建設(shè)。必須抓緊完善行政組織法、行政程序法和行政責(zé)任法，保證政府公正、公開(kāi)、公平行使公權(quán)力，防止和遏制其濫用權(quán)力和腐敗。

三、對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義法治監(jiān)督體系的分析

法治監(jiān)督體系，是指由各種形式的監(jiān)督所構(gòu)成的法治系統(tǒng)。在我國(guó)，法治監(jiān)督體系由國(guó)家監(jiān)督體系和社會(huì)監(jiān)督體系兩個(gè)方面構(gòu)成。其中，國(guó)家監(jiān)督包括國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、國(guó)家行政機(jī)關(guān)監(jiān)督和國(guó)家司法機(jī)關(guān)監(jiān)督。由國(guó)家機(jī)關(guān)以外的社會(huì)組織或公民為主體進(jìn)行的監(jiān)督則稱之為社會(huì)監(jiān)督，如社會(huì)輿論監(jiān)督、新聞媒體監(jiān)督、群眾監(jiān)督等。社會(huì)監(jiān)督的主體較廣，民主性突出，是國(guó)家監(jiān)督的重要來(lái)源和補(bǔ)充。一個(gè)國(guó)家沒(méi)有監(jiān)督不行，如果缺乏行之有效的法治監(jiān)督體系，一個(gè)國(guó)家就不會(huì)是真正的法治國(guó)家。建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，可以說(shuō)，形成嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系是根本所在。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)法治監(jiān)督體系建設(shè)取得了重大進(jìn)展。尤其是近些年來(lái)，我國(guó)始終堅(jiān)持加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力、司法活動(dòng)的監(jiān)督，構(gòu)建結(jié)實(shí)的權(quán)力籠子，讓權(quán)力的運(yùn)行始終處于陽(yáng)光之下。一套具有中國(guó)特色的集黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督于一體的相互配合的監(jiān)督體系正在逐步形成。但是，從具體的監(jiān)督環(huán)節(jié)和方式看，我國(guó)法治監(jiān)督體系還存在不少問(wèn)題，要真正形成嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系還有很長(zhǎng)的路要走。例如，人大和人大常委會(huì)最經(jīng)常使用的監(jiān)督方式應(yīng)是對(duì)官員的質(zhì)詢，但這方面的監(jiān)督工作就不到位。如果真正把質(zhì)詢這個(gè)方式用起來(lái)，加上電視轉(zhuǎn)播，腐敗分子也許就不會(huì)這么囂張。又如，司法對(duì)公權(quán)力最重要的監(jiān)督形式是行政訴訟。但由于地方行政權(quán)力的干預(yù)，行政訴訟應(yīng)有的監(jiān)督作用就沒(méi)有得到有效發(fā)揮，一些地方政府違法征收、違法拆遷，對(duì)假冒偽劣食品、環(huán)境污染不聞不問(wèn)，老百姓告到法院，法院也不敢受理。再如，我國(guó)社會(huì)監(jiān)督雖然倍受提倡，但由于民眾監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)、制度設(shè)計(jì)不科學(xué)等因素的影響，社會(huì)監(jiān)督的實(shí)效性還不高。

建設(shè)嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系，既要在國(guó)家監(jiān)督上下功夫，也要在社會(huì)監(jiān)督上下功夫。目前，由于我國(guó)監(jiān)督體系初步形成，必須在此基礎(chǔ)上致力于具體監(jiān)督環(huán)節(jié)和監(jiān)督方式的建設(shè)。建設(shè)嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系，核心是實(shí)現(xiàn)對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)督和制約。要科學(xué)配置權(quán)力，使決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約又相互協(xié)調(diào)；要加強(qiáng)對(duì)行政決策的監(jiān)督，健全依法決策機(jī)制，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序；要規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行，為權(quán)力的運(yùn)行設(shè)定明確的范圍、條件、程序和界限：要建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制；建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制；完善糾錯(cuò)問(wèn)責(zé)機(jī)制；要有效規(guī)范黨內(nèi)、人大、民主、行政、司法、審計(jì)、社會(huì)、輿論諸項(xiàng)監(jiān)督，并充分發(fā)揮各種監(jiān)督的獨(dú)特作用，使違法或不正當(dāng)行使權(quán)力的行為得以及時(shí)有效糾正；要健全權(quán)益恢復(fù)機(jī)制，使受公共權(quán)力侵害的私益得到及時(shí)賠償或補(bǔ)償。

四、對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義法治保障體系的分析

法治保障，是指一個(gè)國(guó)家在推行法治過(guò)程中各種必需的法治軟件和法治硬件，其中包括法治文化、法治理念、法治教育、法制宣傳、法律服務(wù)、法律咨詢、法律援助、法律機(jī)構(gòu)、物資裝備、經(jīng)費(fèi)供給、人才隊(duì)伍等等，而法治保障體系，就是各種法治軟硬件的有機(jī)整體。全面推進(jìn)依法治國(guó)，如果缺乏這樣一個(gè)保障體系，就可能事倍功半，甚至徒勞無(wú)功。在我國(guó)，黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會(huì)主義法治的根本要求，是全面推進(jìn)依法治國(guó)的題中應(yīng)有之義，是黨和國(guó)家的根本所在、命脈所在，是全國(guó)各族人民的利益所系、幸福所系。所以，在中國(guó)，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是社會(huì)主義法治最根本的保證。

近些年來(lái)，隨著依法方略的深入實(shí)施，我國(guó)法治保障體系不斷完善，但是，無(wú)論是軟件還是硬件都還存在不少問(wèn)題。例如，從法治文化、法治理念、法治教育和法制宣傳看，廣大民眾的法治觀念還很淡薄，“法不責(zé)眾”意識(shí)還很濃厚，法律應(yīng)有的權(quán)威作用還沒(méi)有形成，公眾對(duì)法律信仰的程度還不高，社會(huì)主義法治理念教育還不夠深入，法治教育培養(yǎng)模式相對(duì)單一，學(xué)生實(shí)踐能力不強(qiáng)，法治文化宣傳缺乏系統(tǒng)性。又如，從法律服務(wù)、法律咨詢和法律援助看，不僅發(fā)展滯后而且還很不平衡。一方面，直接為普通老百姓的法律服務(wù)業(yè)很不發(fā)達(dá)，另一方面，涉外的法律服務(wù)業(yè)又很落后。再如，從法治人才隊(duì)伍看，無(wú)論是法治專門(mén)隊(duì)伍還是法律服務(wù)隊(duì)伍，都不能完全適應(yīng)社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)的需要。尤其是高層次法律職業(yè)人才和涉外高端法律人才嚴(yán)重不足，以至于我國(guó)涉及世貿(mào)和其他國(guó)際爭(zhēng)端的官司往往要請(qǐng)國(guó)外的律師，面臨很大的泄密風(fēng)險(xiǎn)，相關(guān)國(guó)際組織中的我國(guó)法律雇員也少得可憐。

形成有力的法治保障體系，是推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的必然要求，是促進(jìn)社會(huì)公平正義、增進(jìn)人民福祉的重要舉措，是憲法法律得以貫徹實(shí)施的重要手段。建設(shè)有力的法治保障體系，目前應(yīng)重點(diǎn)抓好以下幾點(diǎn)：一是要加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)法治工作的領(lǐng)導(dǎo)，這是加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家最根本的保證。黨必須領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，特別是在具體操作層面上，要善于使黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志，善于使黨組織推薦的人選通過(guò)法定程序成為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，善于通過(guò)國(guó)家政權(quán)實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。二是要加強(qiáng)法治專門(mén)隊(duì)伍和法律服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)建設(shè)和經(jīng)費(fèi)保障，為全面推進(jìn)依法治國(guó)提供堅(jiān)實(shí)人才保障和物質(zhì)條件。全面推進(jìn)依法治國(guó)，最終要體現(xiàn)在立法者科學(xué)立法、執(zhí)法者嚴(yán)格執(zhí)法、司法者公正司法的過(guò)程里。因此，建設(shè)一支政治過(guò)硬、業(yè)務(wù)過(guò)硬、責(zé)任過(guò)硬、紀(jì)律過(guò)硬、作風(fēng)過(guò)硬的法治工作隊(duì)伍，是全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要一環(huán)。三是要把法治教育納入國(guó)民教育體系和精神文明創(chuàng)建內(nèi)容，大力弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，建設(shè)社會(huì)主義法治文化，增強(qiáng)全社會(huì)厲行法治的積極性和主動(dòng)性，形成守法光榮、違法可恥的社會(huì)氛圍，使全體人民都成為社會(huì)主義法治的忠實(shí)崇尚者、自覺(jué)遵守者、堅(jiān)定捍衛(wèi)者。四是要健全依法維權(quán)和化解糾紛機(jī)制，建立健全社會(huì)矛盾預(yù)警機(jī)制、利益表達(dá)機(jī)制、協(xié)商溝通機(jī)制、救濟(jì)救助機(jī)制，暢通群眾利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障法律渠道，努力推動(dòng)形成辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法的社會(huì)氛圍。

五、對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義黨內(nèi)法規(guī)體系的分析

《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》明確指出：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織、中央各部門(mén)、中央軍委總政治部和各省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的用以規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員的行為的黨內(nèi)各類(lèi)規(guī)章制度的總稱。”黨內(nèi)法規(guī)從層面上可分為中央黨內(nèi)法規(guī)、部門(mén)黨內(nèi)法規(guī)和地方黨內(nèi)法規(guī)；從對(duì)象上可分為黨員法規(guī)和黨組織法規(guī)：從形式上可分為實(shí)體法規(guī)和程序法規(guī)；從內(nèi)容上可分為黨內(nèi)關(guān)系法規(guī)和黨與政府及黨與社會(huì)的關(guān)系法規(guī)。而黨內(nèi)法規(guī)體系，就是相互聯(lián)系著的各類(lèi)黨內(nèi)法規(guī)的有機(jī)統(tǒng)一體。

十八屆四中全會(huì)最偉大的貢獻(xiàn)之一，就是首次將黨內(nèi)法規(guī)體系同法律規(guī)范體系、法治實(shí)施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系一道，納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系中，這是較之西方國(guó)家最具特色的制度安排，說(shuō)明形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系已成為法治中國(guó)建設(shè)的重要內(nèi)容，凸顯了黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)對(duì)于全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要意義。作為一個(gè)擁有8600多萬(wàn)黨員、400多萬(wàn)個(gè)基層組織，在一個(gè)13億多人口的大國(guó)長(zhǎng)期執(zhí)政的黨，必須要有一套完備的黨內(nèi)法規(guī)體系。治國(guó)必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)，從嚴(yán)必有法度。運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)將黨要管黨、從嚴(yán)治黨落到實(shí)處，這是全面推進(jìn)依法治國(guó)的必然選擇。