英國碳削減承諾能源效率體系研究及對我國的啟示

況文婷　梅鳳喬

摘要英國碳削減承諾能源效率體系是以非能源密集型企業(yè)和公共機構(gòu)為減排義務(wù)主體的碳排放權(quán)交易體系，在運行機制方面，以價格機制為過渡，以“首要成員”的方式確定減排義務(wù)主體，以定價出售方式實行初始配額分配；在保障機制方面，采用間接監(jiān)測，實行自我認證，并設(shè)置了層次分明、形式多樣的罰則。它的經(jīng)驗啟示我國構(gòu)建和完善碳排放權(quán)交易體系宜制定專項行政法規(guī)，對非能源密集型企業(yè)和公共機構(gòu)適用不同的規(guī)則，構(gòu)建約束有力的遵約機制。

關(guān)鍵詞英國碳削減承諾能源效率體系；碳排放權(quán)交易；啟示

中圖分類號S181.4文獻標(biāo)識碼A文章編號0517-6611（2015）16-251-03

Study on UK Carbon Reduction Commitment Energy Efficiency Scheme and Its Enlightenment to China

KUANG Wenting， MEI Fengqiao*

（College of Environment Science and Engineering of Peking University， Beijing 100871）

AbstractUK Carbon Reduction Commitment Energy Efficiency Scheme is a mandatory carbon emissions trading scheme in UK that applies to large nonenergyintensive organizations in the public and private sectors， in terms of its operating mechanism， it uses price mechanism to achieve binding emission reduction targets， uses “primary member” of a large organization as its participant， and adopts the model of selling， at a fixed price for allowances allocation； in terms of safeguard mechanism， it adopts indirect monitoring and selfcertification of emission， and sets up a stratified and diversified penalty. Its experience enlightens us that， to build and improve the carbon emissions trading system in China， a special administrative regulation needs to be formulated， for nonenergyintensive enterprises and public institutions different rules should be applied， and a powerful compliance mechanism is fundamentally necessary.

Key words UK Carbon Reduction Commitment Energy Efficiency Scheme； Carbon emissions trading； Enlightenment

在《京都議定書》規(guī)定的第一承諾期（2008～2012年）內(nèi)，歐盟承擔(dān)的減排任務(wù)是到2012年，在1990年的基礎(chǔ)上減排8%。根據(jù)2002年歐盟15國的減排分擔(dān)協(xié)議，英國的任務(wù)是減排12.5%，但在國內(nèi)，英國提出了更高要求——減排22%。在實現(xiàn)這一目標(biāo)的過程中，英國十分青睞碳排放權(quán)交易這一市場減排機制，不僅在2002年試行首個國家碳排放權(quán)交易體系，該體系結(jié)束后充分利用歐盟碳排放權(quán)交易體系促進減排，英國電力生產(chǎn)與主要工業(yè)部門產(chǎn)生的、全國近一半的碳排放納入該體系中。

2008年英國頒布實施《氣候變化法案》，提出了更高的國家減排目標(biāo)——到2050年，較1990年減排80%，政府將各行業(yè)部門都納入減排行動中?？紤]到連鎖酒店、超市、銀行、中央政府、較大的地方政府等非能源密集型企業(yè)和公共機構(gòu)占據(jù)了英國碳排放的10%，而氣候變化協(xié)議、歐盟碳排放權(quán)交易體系主要覆蓋的是來自于能源密集型企業(yè)的碳排放，英國政府決定引入一個強制的、覆蓋全國的總量控制與交易機制，即碳削減承諾能源效率體系（Carbon Reduction Commitment Energy Efficiency Scheme，即CRC體系），以促進非能源密集型企業(yè)和公共機構(gòu)實現(xiàn)有效減排。CRC體系是英國在累積了豐富經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，專門針對非能源密集型企業(yè)和公共機構(gòu)設(shè)計的碳排放權(quán)交易體系，其如何構(gòu)建、運行規(guī)則體系，如何保障體系的運行效果，值得我國學(xué)習(xí)和借鑒。

1英國CRC體系的緣起

2002～2006年英國試行了世界首個碳排放權(quán)交易體系，期滿結(jié)束后，與歐盟碳排放權(quán)交易體系對接；與此同時，以大型非能源密集型企業(yè)和公共機構(gòu)為目標(biāo)群體，提出了能效承諾建議案。2007年5月，《迎接能源挑戰(zhàn)》白皮書將其采納為商業(yè)部門和公共機構(gòu)的減排措施之一，并正式命名為“碳削減承諾”，希望通過這一措施在2020年之前實現(xiàn)大型商業(yè)和公共部門每年減排120萬t二氧化碳[1]。

2008年11月，英國《氣候變化法案》頒布實施，明確提出要通過次級立法建立新的國內(nèi)碳排放權(quán)交易體系。在其授權(quán)下，英國于2010年頒布實施《碳削減承諾能源效率體系指令》，當(dāng)年4月，CRC體系正式啟動。為回應(yīng)實施過程中出現(xiàn)的問題，《碳削減承諾能源效率體系指令》近幾年已經(jīng)進行了多次修訂。

目前，英國CRC體系剛剛結(jié)束第一階段（2010/11～2013/14），進入第二階段（2014/15～2018/19）。如表1所示，體系運行以來，影響了2000多家英國最大型的組織，包括超級市場、銀行、連鎖酒店、連鎖餐飲零售、政府部門，并實現(xiàn)了較好的減排成效，僅最近一年，即2013/14的碳排放較2012/13減少了近290萬t。

表12010～2014 CRC體系參與者數(shù)量與碳排放[2]

遵約年參與者數(shù)量排放總量∥t CO2

2010/112 07860 633 502

2011/122 08756 245 588

2012/132 07156 148 137

2013/142 03953 277 960

2英國CRC體系的運行機制

2.1體系的排放上限目標(biāo)

體系的上限目標(biāo)即總量，根據(jù)總量控制的方式不同，可以分為總量控制型交易體系和基線與信用型交易體系，前者是指對總量采用絕對量的方式，后者則是采用強度控制的方式。按照最初的制度設(shè)計，英國CRC體系自第二階段起進入總量控制階段，總量為絕對量。后因大多數(shù)參與者的反對意見，2012年12月，政府決定放棄自第二階段設(shè)置總量，因此目前英國CRC體系沒有設(shè)置體系的排放上限。

2.2體系覆蓋范圍

確定體系覆蓋范圍首先是減排義務(wù)主體的選擇。碳排放權(quán)交易體系根據(jù)其覆蓋的減排義務(wù)主體不同，有上游模式和下游模式之分。所謂上游模式，即上游排放權(quán)交易，是指針對化石能源燃料或其他溫室氣體排放物質(zhì)的生產(chǎn)部門（ 如煉油廠、礦業(yè)企業(yè)等） 或供給部門實施的排放權(quán)交易，所謂下游模式，即下游排放權(quán)交易，是指針對直接向大氣排放溫室氣體的部門實施的排放權(quán)交易[3]。

CRC體系采用的是下游模式，其適用的對象是以半小時智能測量（HHMs）為測量方法，在基準年電力使用超過6 000 MW·h的企業(yè)或公共機構(gòu)。能源使用達到該法定閾值的組織都必須作為參與者加入該體系。CRC體系在確定參與者時，采用“首要成員”制度，將同屬于一個大型組織團體的組織（如連鎖企業(yè)）視為一個整體，由總公司（或最高級別的實體）或團體自己指定的組織擔(dān)任“首要成員”，代表整個組織團體聯(lián)系管理機構(gòu)、報告排放情況、繳清配額。對于政府部門、特許經(jīng)營、學(xué)校、綜合性大學(xué)等，也采用類似方式進行處理。值得一提的是，決定是否需要加入該體系的能源使用閾值也是以組織團體的總量為依據(jù)，這樣便將一些散布各地的小型企業(yè)和分支機構(gòu)納入到體系中了。

其次是將參與者的哪些排放源納入到碳排放權(quán)交易體系中，以及體系所涉及的溫室氣體類型。為避免體系間的重合，CRC體系排除了參與者為歐盟碳排放權(quán)交易體系和氣候變化協(xié)議覆蓋的那部分排放；且CRC體系只覆蓋二氧化碳這一種溫室氣體，包括電力使用產(chǎn)生的間接排放和出于供暖目的天然氣使用產(chǎn)生的直接排放。

2.3配額的初始分配

根據(jù)減排義務(wù)主體取得配額的成本不同，配額的初始分配方式主要分為無償分配和有償分配。CRC體系采用的是有償分配的方式。

該體系在第一階段采用固定價格（每個配額12 ￡），在每個遵約年開始時出售配額，購買數(shù)量的多少由參與者決定。在政府出售配額階段結(jié)束后，參與者可以在二級市場上與其他參與者進行交易，此時政府不會控制價格，采用買賣雙方合意原則。

如前所述，第二階段放棄設(shè)置總量，自第二階段起采用拍賣方式進行配額初始分配的設(shè)計也一并得到修改：不再實行拍賣，改為兩次固定價格出售。第一次配額出售是在遵約年開始時進行，以2014/15為例，第一次配額出售在2014年4月1～30日進行，參與者根據(jù)對該遵約年排放的預(yù)測進行購買，購買的配額只能用于2014/15及第二階段內(nèi)此后的每一個遵約年，而不能用于抵消2013/14的排放。第二次配額出售在提交年度排放報告截止日期前進行，以2014/15為例，第二次配額出售是在2015年6月2日～7月31日進行（提交2014/15年度排放報告的期間是2015年4月1日～7月31日），參與者可以在此時購買配額，確保完成2014/15年的遵約義務(wù)，當(dāng)然，此時購買的配額也可用于2015/16遵約年及第二階段內(nèi)此后的每一個遵約年。為了激勵參與者在遵約年開始前就盡力合理預(yù)測其排放，進而提前購買適當(dāng)?shù)呐漕~，第二次配額出售的價格會高于第一次，以2014/15為例，第一次配額出售價格為15.60 ￡/t CO2，第二次則提高至16.40 ￡/t CO2。

3英國CRC體系的保障機制

3.1監(jiān)測、報告與核查

監(jiān)測、報告與核查是碳排放權(quán)交易體系日常運行中最主要的一部分工作。CRC體系根據(jù)歷史經(jīng)驗和自身特點進行了不同于英國早期碳排放權(quán)交易試點的制度安排。

CRC體系不再對排放源進行直接監(jiān)測，而是先確定法定的納入體系的電、氣供應(yīng)，以kW·h為單位，隨后再根據(jù)相關(guān)轉(zhuǎn)化因子計算得到排放，以t CO2為單位。因此，參與者在每個遵約年結(jié)束后向管理部門報告當(dāng)年的供應(yīng)，管理部門據(jù)此計算其排放。

此外，英國早期實行的碳排放權(quán)交易體系的相關(guān)評估報告顯示，該體系運行時期核查成本過高成為不少小企業(yè)、小組織的難題，不少參與者提出了“允許內(nèi)部現(xiàn)場核查”、“允許經(jīng)營者參加排放源相關(guān)工作”等建議[4]。有鑒于此，CRC體系采用自我核查的方式，要求參與者將法定材料及信息納入到證據(jù)包中，輔之抽查審計，參與者一旦被選中，就需要向管理部門公開證據(jù)包，接受審計。

3.2遵約機制

遵約機制指的是與參與者是否完成了其遵約義務(wù)，以及其未完成遵約義務(wù)時將面臨的懲罰后果相關(guān)的規(guī)則，對于促進參與者完成其遵約義務(wù)至關(guān)重要。為確保體系運行效果，CRC體系設(shè)置了曝光“黑名單”、對開設(shè)新賬戶等參與者權(quán)利進行限制、代為履行、民事罰款、刑事處罰等多元化處罰措施。

其中，民事罰款是最主要的處罰措施。民事罰款情形包括對結(jié)果的不遵守，即未在規(guī)定的期結(jié)束時上繳與其實際排放相同數(shù)量的排放配額，也包括對規(guī)則的不遵守，即未按照規(guī)定程序進行登記，未及時準確地提交年度報告，未按照法定要求提供信息或告知，未按照法定要求保存相關(guān)記錄。民事罰款采用按日、按量計罰，處罰力度大，激勵性強。以《CRC體系法令2013》第73條為例，達到法定參與條件而未及時進行登記的，處以5 000 ￡的罰款，且在法定登記期間屆滿第二日至其履行登記義務(wù)前一日，按每日500 ￡處罰，但最多不超過80 d，在基本罰款數(shù)額基礎(chǔ)上按日計罰；又如該法令第77條，如果參與者未能在規(guī)定的期限結(jié)束時上繳與其實際排放相同數(shù)量的配額，則必須立即設(shè)法獲得足夠的配額并上繳，并對超出配額的那部分排放處以每噸二氧化碳40 ￡的罰款。完善的遵約機制為促進參與者完成遵約義務(wù)提供了有力保障。根據(jù)CRC管理部門發(fā)布的報告[2]，2010/11～2013/14間4個遵約年的遵約率分別為96%、97%、99%、97%。

4英國CRC體系的特點

4.1以價格機制為過渡

如前所述，英國CRC體系當(dāng)前沒有設(shè)定上限目標(biāo)，它采用的是價格機制，即通過合理設(shè)定配額出售價格，使參與者需要為其碳排放買單，進而促使參與者通過運用節(jié)能技術(shù)等實現(xiàn)成本最小化，在市場競爭中占據(jù)優(yōu)勢，甚至實現(xiàn)配額結(jié)余，出讓賺取收益。

我國學(xué)界普遍認為，總量控制是碳排放權(quán)交易進行必備前提條件之一，如有學(xué)者提出，“其（碳排放權(quán)交易）基本原理是由環(huán)境部門根據(jù)環(huán)境容量制定逐年下降的碳排放總量控制目標(biāo)，然后將碳排放總量目標(biāo)通過一定的方式分解為若干碳排放配額，分配給各區(qū)域，碳排放配額被允許像商品那樣在市場上進行買賣，調(diào)劑余缺”[5]。但筆者認為，碳排放權(quán)交易的兩大基本價值是實現(xiàn)有效減排和實現(xiàn)減排效率。實行總量控制，尤其是絕對總量控制，對于實現(xiàn)有效減排無疑是最直觀、最有保障的，但從CRC體系運行以來的成效來看，價格機制同樣能夠?qū)崿F(xiàn)有效減排。因此，當(dāng)前CRC體系暫不設(shè)置總量并不意味著它不能稱之為碳排放權(quán)交易體系，其暫時放棄設(shè)置總量的權(quán)宜之舉，與歐盟碳排放權(quán)交易、我國試點地區(qū)的排放權(quán)交易實踐中，為減少參與者負擔(dān)和參與惰性，暫以無償分配為主要初始配額分配方式的做法異曲同工。

4.2做出了適應(yīng)減排義務(wù)主體特點的制度安排

CRC體系的減排義務(wù)主體是非能源密集型企業(yè)和公共機構(gòu)。相較于能源密集型企業(yè)，這類主體的分支較多，且多以小規(guī)模組織的形式分散于各地，能源使用以電力為主，因而產(chǎn)生的排放以間接排放為主。

從減排義務(wù)主體的特點出發(fā)，CRC體系做出了一系列獨特的制度安排，主要有：第一，在減排義務(wù)主體確定上，采用的是“首要成員”制度，既保證了體系覆蓋范圍，又大大節(jié)約了配額分配、報告與核查等行政成本。第二，在監(jiān)測排放時，采用將“供應(yīng)”折算為排放的辦法，解決了非能源密集型企業(yè)和公共機構(gòu)排放源排放量小、分布不集中，監(jiān)測成本高甚至無法進行監(jiān)測的困境。第三，在核查方式上，采用自我核查的方式，也是出于降低成本，減少參與者負擔(dān)的考慮。

4.3以強有力的激勵約束機制為遵約保障

CRC體系對結(jié)果的不遵守和規(guī)則的不遵守都施以處罰，不僅包括按日或按量計罰的民事罰款，還包括代為履行、曝光黑名單、限制權(quán)利、刑事處罰等涉及聲譽、財產(chǎn)、人身的處罰方式，遵約機制完善、約束力強。

5英國CRC體系對我國的啟示

2011年國家發(fā)展改革委確定北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東及深圳為全國碳排放權(quán)交易試點地區(qū)，2013～2014年7省市紛紛發(fā)布相關(guān)試行辦法和實施方案。2014年除重慶、湖北外，5個省市經(jīng)歷了首次配額上繳，除上海、深圳外，3個省市推遲了遵約期限，且普遍存在“臨陣磨槍”的碳交易，最后遵約情況也不容樂觀[6]。針對我國碳排放權(quán)交易實踐的不足，CRC體系能夠為我國構(gòu)建和完善碳排放權(quán)交易體系提供以下幾方面的借鑒。

5.1制定專項行政法規(guī)

相比英國從《氣候變化法案》到《碳削減承諾能源效率體系指令》，再到管理部門聯(lián)合發(fā)布的行動指南，我國的碳排放權(quán)交易以部門規(guī)章和地方政府規(guī)章為依據(jù)，法律效力低，缺乏穩(wěn)定性和執(zhí)行力，規(guī)定過于簡單，無法保證體系的有效性。

根據(jù)我國《行政許可法》，只有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)可以設(shè)立行政許可，地方政府規(guī)章只能設(shè)立臨時性的行政許可，且要設(shè)立可轉(zhuǎn)讓的行政許可，必須由法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)做出規(guī)定，且必須按照法定條件和程序進行。出于盡早提供法律依據(jù)的考慮，宜由國務(wù)院頒布專項行政法規(guī)，各地制定地方性法規(guī)予以補充。

5.2對非能源密集型企業(yè)和公共機構(gòu)適用不同的規(guī)則

與以能源密集型企業(yè)為管控目標(biāo)的歐盟碳排放權(quán)交易體系迥然不同，CRC體系采用了“首要成員”，將“供應(yīng)”折算為排放，以及自我核查等制度安排，在對非能源密集型企業(yè)和公共機構(gòu)的管控上顯示出成本控制上的優(yōu)越性。在我國當(dāng)前試行的碳排放權(quán)交易中，部分地區(qū)根據(jù)其產(chǎn)業(yè)特點，將大型非能源密集型企業(yè)和公共機構(gòu)納入試點體系中，例如深圳市。但是，鋼鐵廠等能源密集型企業(yè)與酒店等非能源密集型企業(yè)，在排放源集中程度與排放量大小、減排成本、監(jiān)測與核查的成本、監(jiān)管難度等各方面都存在著較大差異，對二者發(fā)放同一種配額，使用同樣的規(guī)則，既有失公平，也不經(jīng)濟。

因此，在“全國統(tǒng)一碳排放權(quán)交易市場計劃于2016年試運行”[7]這一目標(biāo)已經(jīng)明確提出的背景下，我國構(gòu)建碳排放權(quán)交易體系不應(yīng)當(dāng)對不同類型企業(yè)使用同樣的規(guī)則，宜作出暫不將非能源密集型企業(yè)和公共機構(gòu)納入碳排放權(quán)交易體系的安排，為此后對其進行專門的制度設(shè)計預(yù)留空間。一旦針對非能源密集型行業(yè)的制度設(shè)計得以實現(xiàn)，CRC體系“首要成員”等制度安排則值得借鑒。

5.3構(gòu)建約束有力的遵約機制

為保證成效，CRC體系構(gòu)建了一個約束力極強的遵約機制，僅從超排的罰款上看，采用的是按量計罰的辦法，且每噸二氧化碳排放的罰款額度為40 ￡，是購買價格的3倍多。此外，不遵守規(guī)則的行為也面臨著高額罰款。我國7個試點省市的懲罰力度則都不大，例如上海規(guī)定超標(biāo)最高罰款10萬元，天津甚至沒有罰款，未對不完成遵約義務(wù)的參與者產(chǎn)生壓力；北京和深圳即便規(guī)定對超排量按市場均價的倍數(shù)進行罰款，但對不遵守規(guī)則的行為的懲罰不力。不及早糾正對登記、報告、核查等不遵守規(guī)則的行為，甚至無法判定參與者是否完成了遵約義務(wù)；即使能夠判定，除了罰款，并沒有要求立即設(shè)法補足配額，使得參與者可以“一罰了事”。

因此，我國構(gòu)建碳排放權(quán)交易體系要注重遵約機制的設(shè)計，要對未能在規(guī)定期限內(nèi)上繳與其實際排放相同數(shù)量的配額者采取嚴厲的處罰措施，還要將不遵守登記、報告、核查等規(guī)則的行為納入處罰情形。

43卷16期

況文婷等英國碳削減承諾能源效率體系研究及對我國的啟示

參考文獻

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