養(yǎng)老金并軌：幾人歡喜幾人愁

養(yǎng)老制度并軌改革牽一發(fā)而動(dòng)全身。新一輪機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老并軌方案，要求黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位一起改、全國一起同步推進(jìn)，同時(shí)建立制度彌合公務(wù)員和醫(yī)生、教師們等群體的待遇落差，這即是在總結(jié)以往失敗經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，為了打破改革阻力采取的必要之舉。

一場4000萬人走向3億人的制度并軌終于揭幕，有人歡喜有人愁。

幾屆政府均最終擱置的養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌話題，2014年屢掀高潮。最早是十八屆三中全會(huì)《決定》中有言在先，要“推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革”，緊接著總理在全國“兩會(huì)”上政府工作報(bào)告中明確提出“改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”，人社部門隨后也反復(fù)確認(rèn)2014年年底之前必然出臺(tái)方案。期間雖然社會(huì)人士一度擔(dān)憂方案難產(chǎn)，但終于在2015年初有了初步的結(jié)果。

“雙軌制”矛盾

20多年前，中國啟動(dòng)養(yǎng)老制度轉(zhuǎn)軌，企業(yè)職工實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，單位和個(gè)人繳費(fèi)額度高，所獲待遇低，有些地區(qū)只能達(dá)到職工退休前待遇的30%，最高也難超過60%;機(jī)關(guān)和部分參公編制的事業(yè)單位仍沿用舊制度，由財(cái)政出資養(yǎng)人，養(yǎng)老金可達(dá)退休前工資的80%-90%。兩大人群養(yǎng)老待遇的絕對(duì)值也由此漸行漸遠(yuǎn)，日漸懸殊。收入分配制度巨大的差異，引發(fā)社會(huì)各界人士日益強(qiáng)烈的不滿情緒，頻以實(shí)際行動(dòng)不斷呼喚制度的公平。

“養(yǎng)命錢”的多寡，無人不敏感。改革即將落地的消息在2015年來臨前最后幾日披露，及時(shí)回應(yīng)了社會(huì)對(duì)此項(xiàng)改革能否如期推進(jìn)的關(guān)切。一方面說明新一屆政府改革的決心已定，堅(jiān)決要兌現(xiàn)承諾;另一方面，此項(xiàng)改革方案直至高層審批通過也并未經(jīng)過公開征求意見等社會(huì)討論步驟，方案至此也僅披露了寥寥數(shù)語，傳達(dá)出的信號(hào)也能讓人窺見改革復(fù)雜性之一斑。

從目前上述人大常委會(huì)對(duì)外披露的信息來看，“從制度和機(jī)制上化解‘雙軌制矛盾”，顯然是此輪養(yǎng)老制度并軌的核心目標(biāo)。為此，可以預(yù)料，各級(jí)財(cái)政和社保部門即將面臨復(fù)雜的算賬，巨大的對(duì)價(jià)必然要財(cái)政埋單，方能保證改革平穩(wěn)進(jìn)行。而整個(gè)改革過程能否秉持公平、公正、透明的原則，又兼顧各方利益妥善協(xié)調(diào)，這將決定最終并軌的成敗。

更為重要的是，養(yǎng)老并軌也僅僅是新一屆政府治下重新反思和梳理現(xiàn)有養(yǎng)老制度龐大工程其中的一項(xiàng)。上世紀(jì)90年代以來，中國建立并不斷完善了覆蓋城鄉(xiāng)的現(xiàn)代社會(huì)保險(xiǎn)體系，除了覆蓋人數(shù)最多的城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，還有面向農(nóng)村的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（新農(nóng)保）和面向城鎮(zhèn)非就業(yè)人士的城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)（城居保）。2014年2月，國務(wù)院發(fā)文將新農(nóng)保和城居保合二為一。據(jù)人社部公布的截至2014年10月的數(shù)據(jù)，這兩項(xiàng)制度覆蓋人群總數(shù)達(dá)到8.3億人，前者為3.3億人，后者近5億人。為了抵御日趨嚴(yán)重的老齡化風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)制度的可持續(xù)性和公平性，碎片化的制度未來將進(jìn)一步整合，并全面納入新的頂層設(shè)計(jì)改革。

據(jù)了解，隨著城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的收入增幅逐漸下降，支出增速和收入增速的差距不斷擴(kuò)大，中國的養(yǎng)老制度可持續(xù)性和公平性所遭遇的挑戰(zhàn)前所未有。將徘徊在養(yǎng)老保險(xiǎn)大門之外的機(jī)關(guān)和事業(yè)單位順利并入新制度，方能力保改革的全盤布局。

阻力何來

機(jī)關(guān)事業(yè)單位能否建立和企業(yè)職工群體銜接一致的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，這已經(jīng)成為公眾衡量政府對(duì)公共事務(wù)治理能力的一把分量日益沉重的標(biāo)尺。

目前披露的改革要點(diǎn)，乃所謂“一個(gè)統(tǒng)一、五個(gè)同步”，這并不出乎觀察者的意料?！耙粋€(gè)統(tǒng)一”，即黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位同步建立與企業(yè)相同的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)行單位和個(gè)人繳費(fèi)，改革退休費(fèi)計(jì)發(fā)辦法?！拔鍌€(gè)同步”，即機(jī)關(guān)與事業(yè)單位同步改革，職業(yè)年金與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度同步建立，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革與完善工資制度同步推進(jìn)，待遇調(diào)整機(jī)制與計(jì)發(fā)辦法同步改革，改革在全國范圍同步實(shí)施。

中國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度正式轉(zhuǎn)軌始于上個(gè)世紀(jì)90年代初。隨著中國特色的市場經(jīng)濟(jì)制度的建立，所有制形式和用人機(jī)制日漸多元化，城鎮(zhèn)的企業(yè)養(yǎng)老等福利由公有單位包辦轉(zhuǎn)向社會(huì)統(tǒng)籌。制度設(shè)計(jì)之初，為了應(yīng)對(duì)日后呼嘯而來的老齡化浪潮，中國設(shè)計(jì)了“統(tǒng)賬結(jié)合”的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。企業(yè)繳費(fèi)進(jìn)入統(tǒng)籌基金，實(shí)行以工作一代的繳費(fèi)支付退休者養(yǎng)老金的“現(xiàn)收現(xiàn)付”制度;個(gè)人繳費(fèi)形成“個(gè)人賬戶”，試圖以“基金積累制”實(shí)現(xiàn)基金保值增值，個(gè)人當(dāng)期投資應(yīng)對(duì)未來自身養(yǎng)老所需。這套制度雖然也打上了中國特色的烙印，但是仍然可納入與國際接軌的現(xiàn)代養(yǎng)老制度范疇，以社會(huì)互助共濟(jì)和公平公正為核心原則和追求目標(biāo)。

然而，機(jī)關(guān)事業(yè)單位因待遇落差等問題抵制改革，養(yǎng)老制度并未同步轉(zhuǎn)軌。雙軌制由此鑄成，至今兩個(gè)人群的養(yǎng)老待遇差距逐年擴(kuò)大，“付出”與“受益”的對(duì)比十分懸殊。高達(dá)收入20%的單位繳費(fèi)和8%的個(gè)人繳費(fèi)額度下，企業(yè)職工養(yǎng)老待遇計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)卻十分偏低，難望機(jī)關(guān)事業(yè)單位待遇之項(xiàng)背。雖然連續(xù)十年上調(diào)城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，至今平均水平不過2000余元。

根據(jù)《中國勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒》，2005年企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)金月平均為732.46元，事業(yè)單位人員為1367.42元，機(jī)關(guān)人員則是1531.74元。到2011年，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的離退休金每年已經(jīng)達(dá)到2.61萬元，企業(yè)人員僅為1.81萬元。根據(jù)2012年全國公共財(cái)政支出決算表，當(dāng)年國家財(cái)政為行政事業(yè)單位離退休人員支付的退休金達(dá)到2848億元。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老制度已被視為特權(quán)，也難以避免地埋下了社會(huì)矛盾的隱患。

養(yǎng)老制度并軌改革牽一發(fā)而動(dòng)全身。新一輪機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老并軌方案，要求黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位一起改、全國一起同步推進(jìn)，同時(shí)建立制度彌合公務(wù)員和醫(yī)生、教師們等群體的待遇落差，這即是在總結(jié)以往失敗經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，為了打破改革阻力采取的必要之舉。

最敏感的時(shí)刻

據(jù)了解，方案研討過程中，曾初步確定從2014年10月1日起實(shí)行新老劃斷。若如此，在不考慮延長退休年齡因素的前提下，約至2054年前后方能把“老人”和“中人”全部的歷史債務(wù)消化完畢。

目前，參與方案設(shè)計(jì)的人士分析，補(bǔ)償“中人”“老人”歷史債務(wù)的支出總額雖大，但不用一步到位進(jìn)行清償，額度分解到不同年份漸次支付，財(cái)政一次性的啟動(dòng)成本等短期負(fù)擔(dān)尚可應(yīng)付。

至于此次機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)辦法，則“中人”和“新人”的模式將參照企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，目前仍實(shí)行基礎(chǔ)養(yǎng)老金加個(gè)人賬戶養(yǎng)老金模式。為此，目前考慮增發(fā)過渡養(yǎng)老金，再加上職業(yè)年金的部分，總體待遇向并軌前看齊，據(jù)悉替代率也有意按照退休前工資的80%-90%的水平來進(jìn)行測(cè)算。

對(duì)并軌后相比仍較高的待遇水平，中國政法大學(xué)教授胡繼曄表示可以理解。他認(rèn)為，既然改革的重點(diǎn)是建立機(jī)制，就不必要求機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金待遇和企業(yè)職工待遇絕對(duì)一致，否則改革難以推動(dòng)，未來代價(jià)更大?？梢灶A(yù)料，并軌前的算賬是一個(gè)艱難而龐大的工程。

另一方面，現(xiàn)有養(yǎng)老保險(xiǎn)的可持續(xù)性令人擔(dān)憂，多個(gè)關(guān)鍵性問題難以回避。例如，隨著“人口紅利”的逐漸消失，目前納入更多參保人來擴(kuò)大基金基數(shù)的擴(kuò)面潛力越來越困難，更加上多繳多得的原則并未真正建立，十年間反而弱化了繳費(fèi)和待遇掛鉤的機(jī)制。與會(huì)專家紛紛指出，目前中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的收入能力不容樂觀。

2013年，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)征繳收入增長13.1%，而當(dāng)年養(yǎng)老金給付支出增長19.7%。有專家認(rèn)為，中國養(yǎng)老保障制度正處于制度參數(shù)調(diào)整、制度結(jié)構(gòu)改革、各子制度必須盡快建立的三項(xiàng)任務(wù)疊加的巨大壓力之中。

諸多問題有待解答，能否通過改革對(duì)中國養(yǎng)老制度的原罪進(jìn)行救贖，從而破舊立新，避免重蹈失敗覆轍，仍是當(dāng)前最大挑戰(zhàn)。

從企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)軌至今，時(shí)間已經(jīng)走向第三個(gè)十年。2015年1月15日，國務(wù)院公布了“關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定”，規(guī)定機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員需繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的比例為本人繳費(fèi)工資的8%，單位繳納比例為本單位工資總額的20%。這意味著養(yǎng)老金雙軌制在制度上被終結(jié)。

社保專家表示，新規(guī)僅實(shí)現(xiàn)了制度上的并軌，機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)間的養(yǎng)老待遇差距還將存在較長一段時(shí)間。但新規(guī)保障了機(jī)關(guān)事業(yè)單位中“老人”“中人”養(yǎng)老待遇將不會(huì)降低，而“新人”養(yǎng)老待遇或?qū)⑽⒔怠?/p>

（《新世紀(jì)》2015年第1期;《京華時(shí)報(bào)》2015.1.15）