城市更新局如何讓廣州更新

王悅

廣州珠江規(guī)劃大廈門口的告示牌上顯示，23～24層屬于同一政府部門：“廣州市城市更新局”。

一個(gè)多月前，這里的銘牌上還寫著廣州市“三舊”改造工作辦公室（以下簡(jiǎn)稱“三舊”辦）。2015年2月28日，廣州市市長(zhǎng)陳建華、常務(wù)副市長(zhǎng)陳如桂，以及新上任的廣州市城市更新局局長(zhǎng)楊承志，共同為“廣州市城市更新局”揭牌。

廣東省委書記胡春華多次表示，廣州要實(shí)現(xiàn)從“建新城”到“改舊城”發(fā)展觀念的轉(zhuǎn)變。正是基于這樣的背景，廣州市政府設(shè)立了城市更新局。

然而，掛牌之后的諸多細(xì)節(jié)仍不明晰，比如城市更新局，更新什么？怎么更新？“三舊”辦變?yōu)楦戮?，是“換湯不換藥”的部門更名，還是意味著廣州“舊貌換新顏”——城市改造工作的重點(diǎn)與中心正發(fā)生著實(shí)質(zhì)性變化？

廣州市城市更新局政策宣教處處長(zhǎng)陳劍娜告訴本刊記者，包括部門職責(zé)、工作方案、未來(lái)規(guī)劃等在內(nèi)的多項(xiàng)內(nèi)容，仍在制定中，待廣州市編辦“三定”（職責(zé)、機(jī)構(gòu)、人員）方案下發(fā)后再明確。

能否告別運(yùn)動(dòng)式的城市改造

5年前的2月24日，同樣是在廣州珠江規(guī)劃大廈門前，廣州市“三舊”改造工作辦公室成立揭牌。這個(gè)正局級(jí)機(jī)構(gòu)一直有“副市長(zhǎng)兼任主任”的慣例，直至城市更新局成立前。

同一時(shí)間，楊承志從廣州市國(guó)土資源和房屋管理局（以下簡(jiǎn)稱“廣州市國(guó)土房管局”）調(diào)至“三舊”辦工作，并于2014年升任常務(wù)副主任主持日常工作。

“三舊”辦中的“三舊”，指的是“舊城鎮(zhèn)、舊村莊、舊廠房”。“三舊”改造是廣東特有的改造模式，其歷史可追溯至汪洋主政廣東時(shí)，國(guó)土資源部與廣東省合作，推進(jìn)節(jié)約、集約用地的試點(diǎn)示范工作。

2009年底，廣州完成“大部制”改革，49個(gè)市政府工作部門和辦事機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)至40個(gè)。在此背景下，“三舊”辦依然作為新增的正局級(jí)機(jī)構(gòu)出現(xiàn)。

2014年，廣州又一次迎來(lái)機(jī)構(gòu)改革，市政府41個(gè)工作部門減少至39個(gè)，保留部門23個(gè)，新組建或調(diào)整部門16個(gè)，撤銷行政機(jī)構(gòu)12個(gè)。其中最大的亮點(diǎn)當(dāng)屬撤銷“三舊”辦，成立城市更新局。

根據(jù)官方消息，作為8個(gè)新機(jī)構(gòu)之一，城市更新局將承擔(dān)此前“三舊”辦的全部職責(zé)，并整合“市政府有關(guān)部門統(tǒng)籌城鄉(xiāng)人居環(huán)境改善的職責(zé)”。

與此同時(shí)，還將在廣州市中心六區(qū)設(shè)立區(qū)級(jí)城市更新局，其中天河區(qū)、白云區(qū)等均是城中村改造的重點(diǎn)單位。

一位當(dāng)?shù)卣賳T告訴本刊記者，廣州能否借此告別運(yùn)動(dòng)式的城市改造，結(jié)束“三舊”辦時(shí)期持續(xù)五年的“拖延戰(zhàn)”，讓外界充滿期待。

楊承志介紹說(shuō)，自“三舊”辦設(shè)立起，他就曾到訪過(guò)西安、香港、新加坡等地，尋找“城市更新”案例。

據(jù)廣州市規(guī)劃局2010年公布的名錄，廣州市區(qū)內(nèi)的市級(jí)以上文物保護(hù)單位達(dá)322處。但如何在舊城改造時(shí)保護(hù)、留存區(qū)域內(nèi)的遺址與古跡，是一個(gè)重要考驗(yàn)。

舊城改造中，需要保護(hù)的還包括那些淹沒(méi)在高樓大廈中間的老街巷、老房子。

對(duì)此，多位分析人士認(rèn)為，廣州市城市更新局要跳出“三舊”改造的老范圍，在提高存量土地的利用效率上做新文章，這才符合“城市更新”的本意。

如何厘清職責(zé)邊界

城市更新局的設(shè)立，不僅意味著其行政地位的提高——由政府臨時(shí)機(jī)構(gòu)升至職能部門，更多體現(xiàn)在職責(zé)范圍的擴(kuò)大——既包括此前“三舊”辦的全部職責(zé)，又增加了整合“市政府有關(guān)部門統(tǒng)籌城鄉(xiāng)人居環(huán)境改善的職責(zé)”。

有業(yè)內(nèi)人士向本刊記者透露，國(guó)土房管局、住建委以及規(guī)劃局部分人員，將被調(diào)至城市更新局。

2014年廣州市政府預(yù)算報(bào)告顯示，“三舊”辦時(shí)期共有核定行政編制人員46人。分析人士稱，“多局歸一之后，這一數(shù)字只增不減。”

但同時(shí)，“多局歸一”遭到質(zhì)疑：“三舊”辦時(shí)期存在的職能部門交叉、重疊的現(xiàn)實(shí)情況，能否在城市更新局得到解決？

過(guò)去，“三舊”辦與國(guó)土房管局之間存在業(yè)務(wù)重疊現(xiàn)象。一名國(guó)土房管局的內(nèi)部人士告訴本刊記者：“我們管大塊，他們（‘三舊辦）管小塊，一些手續(xù)還得拿來(lái)我們這里批。他們只管批方案，但一般是報(bào)的多，批的僅占小部分?！?/p>

報(bào)多批少，是否意味著“三舊”改造的實(shí)際工作受阻？

有內(nèi)部人士分析，自2009年起，改造工作并不順利，尤其近兩年越發(fā)顯出“緩慢、艱難的疲態(tài)”。

比如，城中村改造在過(guò)去6年間，僅有楊箕村琶洲村等少數(shù)幾個(gè)成功案例。擁有58個(gè)城中村、數(shù)量居廣州首位的白云區(qū)，竟無(wú)一例成功。

實(shí)際上，自組建之日起，“三舊”辦擁有行程審批權(quán)，多是執(zhí)行統(tǒng)籌、牽頭、協(xié)調(diào)的具體工作。

對(duì)此，楊承志介紹，新成立的城市更新局將不再具有行政審批的職能，以防止與其他部門職能重疊交叉。

盤活存量土地是城市更新重點(diǎn)

“三舊”改造提速艱難，又遇城市新增建設(shè)用地指標(biāo)驟減。

一位廣州市國(guó)土房管局人士告訴《瞭望東方周刊》，嚴(yán)控新增建設(shè)用地供應(yīng)規(guī)模，是國(guó)土資源部的政策方向，限制特大城市如廣州的用地指標(biāo)，大幅度縮減增量，已成定局。

根據(jù)官方最新數(shù)據(jù)，到2020年以前，廣州市新增建設(shè)用地指標(biāo)僅余100多平方公里。目前，廣州納入城市規(guī)劃的存量土地近600平方公里，占廣東省總量的五分之一。楊承志表示，城市更新局的重要使命便是如何盤活“存量用地”，這也是未來(lái)廣州發(fā)展的潛力所在。

廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院總規(guī)劃師馬向明認(rèn)為，城市更新局未來(lái)需要面對(duì)的挑戰(zhàn)，關(guān)鍵是在“三舊”改造中，如何設(shè)置更好的談判機(jī)制。

對(duì)此前“三舊改造工作推進(jìn)緩慢”“白云區(qū)城中村改造失敗”等說(shuō)法，楊承志并不完全認(rèn)同，并作了解釋。

比如，“三舊”辦成立最初幾年，充分調(diào)動(dòng)了市場(chǎng)參與的積極性，改造項(xiàng)目推進(jìn)很快。2012年后，改造重點(diǎn)變?yōu)橥七M(jìn)連片項(xiàng)目的改造。“并不是膠著不動(dòng)，而是體量和方式不同，實(shí)際上改造面積更大，改造模式更多，在原來(lái)的基礎(chǔ)上進(jìn)步了。”楊承志說(shuō)。

關(guān)于城市更新局成立以后的工作計(jì)劃，他表示，既有成片、連片項(xiàng)目，也有舊城區(qū)、棚戶區(qū)，以及舊城區(qū)的微改造。

據(jù)介紹，目前已著手推進(jìn)的部分成片、連片區(qū)域改造項(xiàng)目，總面積最多可達(dá)20平方公里。

與此同時(shí)，楊承志也坦言，未來(lái)針對(duì)舊城區(qū)的改造工作仍有諸多難點(diǎn)，“舊城區(qū)不比新城區(qū)，很多東西不能動(dòng)，需要多方面協(xié)調(diào)”。

有觀察者注意到，2015年1月6日，中國(guó)國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)曾考察過(guò)的白云區(qū)“三舊”改造試點(diǎn)項(xiàng)目——永泰村危舊房改造，也被納入城市更新局2015年的重點(diǎn)工作范圍內(nèi)