暫住證爭(zhēng)議30年

楊箬洵+劉洋

2月15日，公安部發(fā)布消息，《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》及相關(guān)改革方案，已經(jīng)中央審議通過(guò)，即將印發(fā)實(shí)施。意見(jiàn)中明確，我國(guó)扎實(shí)推進(jìn)戶籍制度改革，取消暫住證制度，全面實(shí)施居住證制度。

從建國(guó)后的1954年憲法確認(rèn)公民的遷徙自由，到對(duì)所謂“盲流”的控制，至1982年憲法公民遷徙自由已從憲法中消失，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)勃興，人口自由流動(dòng)已成歷史潮流，逆潮流的暫住證為何能存在30年？暫住證的終結(jié)，是否意味著公共服務(wù)均等化時(shí)代的到來(lái)？

“盲流”的誕生

暫住證，它的出現(xiàn)是同我國(guó)的戶籍制度相關(guān)聯(lián)的。

戶籍制度成型于我國(guó)的建國(guó)初期，當(dāng)時(shí)中國(guó)正處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的實(shí)施要求戶籍制度必須嚴(yán)格管理。而戶籍制度可以為各級(jí)政府制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃提供準(zhǔn)確的人口資料和其他要素。

中國(guó)人民公安大學(xué)人口管理科學(xué)研究所前所長(zhǎng)、公安部戶籍處前處長(zhǎng)張慶五此前在接受媒體采訪時(shí)曾說(shuō)：“在當(dāng)時(shí)的特定歷史背景下，制定這種戶籍模式無(wú)疑對(duì)迅速恢復(fù)戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定城市秩序發(fā)揮了積極的作用?！?/p>

但是，在戶籍制度形成的初期，憲法和與戶籍制度的有關(guān)法規(guī)中并沒(méi)有限制公民流動(dòng)和遷徙自由的內(nèi)容。

在1954年頒布的憲法當(dāng)中，第九十條規(guī)定，中華人民共和國(guó)公民有居住和遷徙的自由。

但在現(xiàn)實(shí)中，一些政府機(jī)關(guān)發(fā)布的政策文件，卻開(kāi)始出現(xiàn)了限制人口自由流動(dòng)與遷徙的跡象。而這個(gè)時(shí)期，限制人口流動(dòng)的主要目標(biāo)人群是農(nóng)民。

“盲流”一詞，也出現(xiàn)在那個(gè)時(shí)候。

盲流，即人口的盲目流動(dòng)。1952年11月26日，《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)出了關(guān)于“盲流”的預(yù)警信號(hào)：近來(lái)有不少地區(qū)發(fā)現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力盲目流入城市，應(yīng)勸阻農(nóng)民盲目向城市流動(dòng)。

1953年4月17日，政務(wù)院下達(dá)了“勸止農(nóng)民盲目流入城市的指示”，首次以政府的名義阻止農(nóng)民進(jìn)城，要求對(duì)流入城市的農(nóng)村勞動(dòng)力實(shí)行計(jì)劃管理。

1958年1月9日，《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》經(jīng)第一屆全國(guó)人大常委會(huì)第91次會(huì)議審議通過(guò)，以“共和國(guó)主席令”頒布施行。該條例對(duì)農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)作出了約束性限制：“公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動(dòng)部門(mén)的錄用證明、學(xué)校的錄取證明，或者城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入的證明，向常住地戶口登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理遷出手續(xù)?！?/p>

1964年8月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定》，該文件比較集中的體現(xiàn)了處理戶口遷移的基本精神，即兩個(gè)“嚴(yán)加限制”：對(duì)從農(nóng)村遷往城市、集鎮(zhèn)的要嚴(yán)加限制;對(duì)從集鎮(zhèn)遷往城市的要嚴(yán)加限制。此規(guī)定堵住了農(nóng)村人口遷往城鎮(zhèn)的大門(mén)，徹底剝奪了農(nóng)民的遷徙自由。

人們開(kāi)始暫住

建國(guó)初期，因?yàn)橛?jì)劃經(jīng)濟(jì)的緣故，國(guó)家通過(guò)戶籍制度、人民公社制度、票證制度等等，將人民束縛在居住地，人民不能隨意地流動(dòng)。

但從1979年開(kāi)始，經(jīng)濟(jì)逐漸開(kāi)放，出現(xiàn)了家庭承包經(jīng)營(yíng)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，農(nóng)民人口開(kāi)始流動(dòng)，但大多數(shù)也只是“離土不離鄉(xiāng)”的小范圍內(nèi)的流動(dòng)。根據(jù)此前鳳凰衛(wèi)視統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)，這一時(shí)期的農(nóng)民流動(dòng)人數(shù)大約在1.7億左右，而就地流動(dòng)的人數(shù)在70%左右。

1992年中國(guó)共產(chǎn)黨的第十四次代表大會(huì)上，明確了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)。從這一年開(kāi)始，離土又離鄉(xiāng)的跨區(qū)域流動(dòng)人數(shù)日益增加。根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，上個(gè)世紀(jì)90年代中期，農(nóng)民工的年流動(dòng)規(guī)模在2500萬(wàn)—8000萬(wàn)之間。

因?yàn)榇笠?guī)模增長(zhǎng)的人口流動(dòng)，給城市的治安管理帶來(lái)了巨大壓力，戶籍管理制度也受到了挑戰(zhàn)。

在人口管理的壓力下，深圳市率先開(kāi)始實(shí)行了暫住證制度。1984年，深圳市成為第一個(gè)推行暫住證的城市，隨后這一制度在中國(guó)各地流傳開(kāi)來(lái)。

1992年初，國(guó)務(wù)院《關(guān)于收容遣送工作改革問(wèn)題的意見(jiàn)》出臺(tái)，要求居住3天以上的非本地戶口公民辦理《暫住證》，否則就視為非法居留，須被收容遣返。

這也是中央首次對(duì)于各地推行的暫住證制度表示認(rèn)可。

然而，“暫住證”這個(gè)詞語(yǔ)對(duì)于流動(dòng)人口來(lái)說(shuō)蘊(yùn)含著不安定性，又因?yàn)闀鹤∽C同收容遣返相聯(lián)系后出現(xiàn)的一些悲劇事件，暫住證逐漸成為了社會(huì)學(xué)及法律學(xué)專家聯(lián)合“聲討”的對(duì)象。

2003年，《行政許可法》頒布后，暫住證制度的強(qiáng)制性失去了法律依托甚至發(fā)生抵觸，陸續(xù)有城市開(kāi)始取消了“暫住證”。

2008年1月，深圳開(kāi)始率先推行居住證制度，這座第一個(gè)推行暫住證制度的城市，又第一個(gè)告別了暫住證。

收容與暫住

不少網(wǎng)友都對(duì)取消暫住證表示喜聞樂(lè)見(jiàn)。

在他們看來(lái)，暫住證最大的特點(diǎn)就是麻煩。暫住證通常需要持有者每年到當(dāng)?shù)毓簿诌M(jìn)行更新辦理，另有大部分地區(qū)還要收取工本費(fèi)用。

當(dāng)收容遣返制度逐漸演變?yōu)橄拗仆鈦?lái)人口流動(dòng)，淪為一項(xiàng)嚴(yán)重威脅人權(quán)的帶有懲罰性的強(qiáng)制措施后，暫住證帶給流動(dòng)人口的除了麻煩，甚至還有對(duì)生命的威脅。

廣州學(xué)而優(yōu)書(shū)店創(chuàng)辦人陳定方在自己的微博上回憶，曾經(jīng)有一個(gè)員工失蹤了兩三天后，才接到了他從收容所里打來(lái)的電話。只因?yàn)樵搯T工晚飯后在街上行走，未隨身攜帶暫住證，被收容了。最后是公司領(lǐng)導(dǎo)交了罰金和擔(dān)保書(shū)才將該名員工領(lǐng)回。

深圳之窗網(wǎng)的首席執(zhí)行官陸亞明也回憶說(shuō)，“在深圳的人大都有過(guò)這個(gè)經(jīng)歷，去樟木頭撈員工撈老鄉(xiāng)撈同學(xué)撈朋友”。據(jù)他回憶，在深圳“撈人”，1998年的價(jià)碼是每人400元。

而最大的悲劇，便是2003年發(fā)生的孫志剛案。

2003年3月17日，孫志剛到廣州才20多天，當(dāng)晚，喜歡上網(wǎng)的孫志剛離開(kāi)與朋友合租的住房，準(zhǔn)備到附近一家網(wǎng)吧去玩兒。

因?yàn)閯倎?lái)廣州，還沒(méi)辦理暫住證，他出門(mén)時(shí)也沒(méi)隨身攜帶身份證，因此被警察認(rèn)定為是“三無(wú)”人員（即無(wú)身份證、無(wú)暫居證、無(wú)用工證明的外來(lái)人員）。

隨后，孫志剛被送到廣州市收容遣送中轉(zhuǎn)站收容，并于次日被送到廣州收容人員救治站，卻在救治站遭受到工作人員以及其他收容人員的野蠻毆打，最終身亡。

“暫住”到“居住”

將改變什么？

北京市公安局原局長(zhǎng)助理、中山大學(xué)法醫(yī)鑒定中心主任左芷津表示：“暫住證是有些歧視的，（流動(dòng)人口）沒(méi)有享受到真正的國(guó)民待遇?！?/p>

暫住證，顧名思義，是暫時(shí)居住，而城市發(fā)展的紅利，握有“暫住證”的流動(dòng)人口是無(wú)法享受的。

左芷津稱，如果是居住證，就說(shuō)明是居住人口，那么城市里各種各樣的待遇和福利便都是有權(quán)利享受的。他認(rèn)為，這（居住證）對(duì)于當(dāng)前大幅劇增的流動(dòng)人口，從一個(gè)城市到另一個(gè)城市，尤其是對(duì)從農(nóng)村來(lái)到城市的人們的一個(gè)公平的做法。

然而，不同城市對(duì)于居住證的實(shí)施管理辦法并不相同，準(zhǔn)入門(mén)檻各有高低。

以上海為例，根據(jù)《持有<上海市居住證>人員申辦本市常住戶口辦法》，其中規(guī)定持證人員必須符合“在本市被評(píng)聘為中級(jí)及以上專業(yè)技術(shù)職務(wù)或者具有技師（國(guó)家二級(jí)以上職業(yè)資格證書(shū)）以上職業(yè)資格”。

對(duì)此，不少在上海長(zhǎng)期工作的外地人認(rèn)為，中級(jí)職稱是個(gè)很大的門(mén)檻，很多外企并不會(huì)對(duì)所屬員工評(píng)定職稱，這些人申請(qǐng)將遇到障礙。

另外，不同城市的居住證含金量不盡相同。

拿北京的工作居住證來(lái)說(shuō)，除了三年一簽、子女不能在北京參加高考外，其余福利制度與北京戶口沒(méi)什么差別。

在沈陽(yáng)，居住證最明顯的福利就是可以申請(qǐng)公租房、子女可接受義務(wù)教育以及中高考。除此之外，連辦5年居住證符合相關(guān)條件的可以直接落戶。

因此，取消暫住證后，對(duì)于各城市的居住證制度的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的核定也十分重要。如何讓流動(dòng)人口能夠真正享受到同擁有城市戶口的人相同的福利待遇，是更應(yīng)重點(diǎn)考慮的問(wèn)題。

如果只是換湯不換藥，簡(jiǎn)單地將名稱從暫住證改為居住證，而忽略了對(duì)流動(dòng)人口的社會(huì)福利的保護(hù)，那么取消暫住證也失去了它本來(lái)應(yīng)該有的意義。