試論公共保障與社會保障

余斌

摘要：在西方公共經濟學中，一般只提社會保障而不提公共保障，或者將后者與前者混為一談。我們將公共保障定義為：社會所采取的維護社會再生產可持續(xù)健康發(fā)展的各種措施、制度和事業(yè)的總稱。相應地，社會保障的定義是：社會所采取的維護勞動力再生產的各種措施、制度和事業(yè)的總稱。物資儲備在確保社會再生產順利進行上起著非常重要的作用。對于國家和社會來說，更是少不得必要的公共儲備。西方國家的資本家逐漸意識到，以國家的名義對勞動者提供一定的社會保障，維持失業(yè)人口的生存，對他們是十分有利的。然而，市場在資源配置中的決定性作用，使得政府調節(jié)收入分配的努力達不到什么效果。社會保障制度的改革必須落實公共保障的四項基本原則即普遍、足額、平等和法治的原則。應當大力發(fā)展覆蓋全體勞動者的工會組織和農會組織，并在這些組織中建立黨團，以黨的十八屆四中全會所指出的“黨的領導、人民當家作主、依法治國”的有機統(tǒng)一來促進和保障公共保障。

關鍵詞：公共保障；社會保障；公共經濟學；公共儲備；平等；法制；西方國家；資本家

中圖分類號：C913.7 文獻標識碼：A 文章編號：1007-2101（2015）03-0001-05

一、相關概念

公共保障是公共支出的重要內容，也是公共支出必須實現(xiàn)的目標。在西方公共經濟學中，一般只提社會保障而不提公共保障或者將后者與前者混為一談。這是因為，公共保障意識會影響西方發(fā)達國家對世界人民的掠奪，這個話題能避則避，盡管在國家安全問題尤其是國家經濟安全問題的討論中，我們其實也能接觸到這一話題。相比之下，社會保障已經是西方發(fā)達國家政府財政上的重大問題，不能不加以討論。

從范圍上看，公共保障涵蓋社會保障，社會保障只是公共保障的一部分內容，盡管是最重要的一部分內容。根據國際勞工組織的定義，“社會保障基本上可以看做是：社會為防止由于疾病、生育、工傷、失業(yè)、傷殘、年老和死亡帶來的收入喪失或收入大幅度減少所造成的經濟和社會貧困，通過一系列措施為其成員提供的保護；提供醫(yī)療；為有子女的家庭提供補貼?！雹儆纱丝梢姡瑥纳a過程來看，社會保障只涉及其中的勞動者。相比之下，公共保障則涉及生產的全過程，不僅要涉及勞動者，還要涉及生產過程所需要的生產資料和生活資料，涉及包括商業(yè)和金融在內的再生產的整個環(huán)節(jié)，以及對生產過程的保護如國防，等等，而且在勞動者方面，不僅涉及勞動者的生存生活，也涉及勞動者的教育。

2009年9月至2010年3月，中國西南地區(qū)的云南、貴州、廣西、重慶、四川等?。▍^(qū)、市）都遭遇大范圍持續(xù)干旱，數萬座20世紀50～70年代修建的小山塘、小水庫年久失修，在干旱面前無法發(fā)揮作用。②這次西南大旱暴露出，近些年來對于農業(yè)生產用水和農村地區(qū)生活用水的公共保障不如20世紀50～70年代重視。這也表明，公共保障不能僅僅只是西方國家的社會保障那些內容。

事實上，我國改革開放之初即1978—1984年的農業(yè)經濟之所以有較快的發(fā)展，除了黨的十一屆三中全來以來黨和政府提出了一系列適合生產力發(fā)展的政策外，還與一系列公共保障措施有關。20世紀70年代雜交水稻和棉花新品種培育成功到80年代大面積推廣；此前30年的農田水利建設，為農業(yè)穩(wěn)產增產提供了前提條件，增強了農田灌溉和防澇抗旱能力，為農業(yè)持續(xù)豐收提供了保證，也為80年代農村聯(lián)產承包責任制下的家庭經營方式抗御旱澇災害的侵襲，提供了重要的保證；此前20多年建設的化肥廠，特別是70年代引進13套大化肥生產線，當時也已經投產見效，等等。③

因此，我們將公共保障定義為：社會所采取的維護社會再生產可持續(xù)健康發(fā)展的各種措施、制度和事業(yè)的總稱。相應地，社會保障的定義是：社會所采取的維護勞動力再生產的各種措施、制度和事業(yè)的總稱。

需要指出的是，西方公共經濟學中的社會保障，主要是指政府提供財政資金支持。但是，有錢買不到東西，也是可能的。顯然，講保障，除了談錢，還得講物資和人力。因此，我們所說的公共保障，不僅包括使勞動力再生產可持續(xù)健康發(fā)展的社會保障，還包括維持勞動力生存的糧食的保障即糧食安全、保障再生產順利進行的糧食和大宗生產資料等物資儲備、環(huán)境資源可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境保護和資源保障、公共水利設施、金融系統(tǒng)可持續(xù)健康發(fā)展的金融安全、國內市場的保護和國際市場的開拓、高素質的師資隊伍以及國防。

二、公共儲備

物資儲備在確保社會再生產順利進行上起著非常重要的作用。美國南北戰(zhàn)爭爆發(fā)后，英國棉紡織工業(yè)生產所需原料棉花的供應受到威脅，幸好戰(zhàn)爭爆發(fā)前的儲備也比以往任何時候都多。英國企業(yè)靠它度過了1861年甚至1862年，而棉花的價格在1863年才達到了最高水平。④

對于國家和社會來說，更是少不得必要的公共儲備。例如，毛澤東同志在長岡鄉(xiāng)調查報告中提到一個倉庫保管委員會，有三個人。“管公債谷及紅軍公田谷之保存。備荒倉亦歸它管，將沒收的三十六擔田的谷拿來備荒，共十多擔?！雹葸@里所謂的備荒，其實就是提供農業(yè)再生產的公共保障。

再例如，印度曾經保存著“大量儲存豐年很賤的谷物的習慣”。美國南北戰(zhàn)爭所引起的對棉花、黃麻等的需求的突然增大，使印度許多地方稻田的面積大大縮小，改種棉花、黃麻等，致使米價上漲，這時印度的生產者紛紛出售過去的存米。加上1864年到1866年稻米向澳大利亞、馬達加斯加等地的空前輸出。因此，就產生了1866年的大饑荒。這次饑荒單是在印度奧里薩省就奪去一百萬人的生命。而過去的存米外流是造成饑荒的一個重要原因。⑥如今，資源緊缺的日本更是大量儲備從中國進口的煤炭和稀土。而稀土資源大量廉價地流失到國外，則對中國未來的經濟發(fā)展和國防建設構成了威脅。

隨著世界進入以白條（紙幣）輸出為特征的新帝國主義時代，國家經濟安全和軍事安全的形勢惡化，公共保障的壓力增大了。美元紙幣在布雷頓森林體系崩盤前的1971年，還能用35美元兌換到1盎司黃金，僅僅過了39年，到2010年，美元紙幣的貶值竟使得1盎司黃金的市場價達到了1 200美元以上。2013年，中國的外匯儲備超過3萬億美元。照此計算，中國要使自己的黃金儲備占外匯儲備比重達到遠低于歐美國家的印度的水平，即便按每盎司1500美元計算，中國也至少要增儲3 000噸黃金。另外，中國還是銅、原油、鐵礦石等再生產所必需的大宗商品的進口國，且不說美元紙幣未來仍然存在持續(xù)巨量貶值的風險，以及美國國債的利率遠低于市場利率，單是從保障我國再生產和人民幣信用的作用來看，也應當更多地儲備這些大宗商品和黃金，而不是像現(xiàn)在這樣大量儲備美元紙幣和美國國債甚至美國企業(yè)不良債券這樣的白條。更何況，在我國儲備貶值的美元和美國國債的同時，美國政府和美國企業(yè)卻在持有大量高收益的中國資產。中國雖然是美國的債權國，卻要向美國支付收益。

現(xiàn)在，新帝國主義已經將魔爪伸向傳統(tǒng)的農業(yè)生產，企圖用壟斷的轉基因種子消滅傳統(tǒng)的農作物種子，使農業(yè)生產失去自給自足的特性，成為不得不依附于新帝國主義跨國公司的一個產業(yè)，使全世界農民不得不任憑新帝國主義宰割，并以此控制全世界人民的生存和他們的經濟活動。中國農業(yè)部就是在這種情況下，在沒有任何科學依據的情況下，用西方企業(yè)的廣告來證明進口轉基因大豆的安全性，并批準進口⑦。作為一種新型的技術，我們應當對轉基因技術進行研究，不能讓外企獨占轉基因作物的市場。但是，只有在經過長期的科學研究和符合統(tǒng)計學規(guī)律的驗證表明，其比傳統(tǒng)農作物利多弊少，且對人體沒有副作用的情況下，才能夠在國內適當推廣，同時，天然的、綠色的非轉基因農作物也必須給以保障，其種子要妥善地加以儲備。

三、社會保障的緣由與歸宿

在前資本主義社會里，由于生產力水平低下，社會生產對人力的依賴程度較高，而那時的醫(yī)療水平不高，人口平均壽命較低，死亡率偏高。這就提高了對外掠奪勞動力和對內保障勞動力的必要性。因此，在16世紀宗教改革之前，英國法律保證貧苦農民得以享有一部分教會什一稅的保障。

在16世紀，宗教改革和隨之而來的對教會地產的大規(guī)模的盜竊，在完成資本的原始積累的同時，使暴力剝奪人民群眾的過程得到新的驚人的推動。“法律保證貧苦農民對一部分教會什一稅的所有權，也被暗中取消了?！雹?/p>

由于“現(xiàn)代的工人只有當他們找到工作的時候才能生存，而且只有當他們的勞動增殖資本的時候才能找到工作?！雹嵊谑?，工人變成赤貧者，貧困比人口和財富增長得還要快。資產階級“甚至不能保證自己的奴隸維持奴隸的生活，因為它不得不讓自己的奴隸落到不能養(yǎng)活它反而要它來養(yǎng)活的地步?！雹?/p>

西方國家的資本家逐漸意識到，以國家的名義對勞動者提供一定的社會保障，維持失業(yè)人口的生存，對他們是十分有利的。這樣，一來可以壓低就業(yè)工人的工資水平，限制就業(yè)工人的反抗；二來可以方便他們隨時找到充足的人手來擴大自己的生意；三來，他們還可以設法將相關費用轉嫁到其他人頭上。另一方面，資產階級還意識到，一個貧困盛行的社會滋生著不滿和革命，具有引起大的混亂和暴力的潛在可能性。收入較高的群體通過貨幣對窮人進行收入轉移支付以保證社會穩(wěn)定，從而降低暴力革命的可能性。{11}

不過，雖然西方國家實行了社會保障制度，但這種社會保障制度的實質，在最好的情況下，也不過是在資本家同意補償足額或接近足額的工人勞動力價值的同時，將工人未來的生活資料價值與當期養(yǎng)活其自身所需的生活資料價值相分離而實行的強制儲蓄。工人并不會因此得到更多的收入。例如，西方經濟學家承認，從1947年到1995年，盡管援助窮人的支出急劇增加，但他們的收入份額并沒有大的增加。他們對此的一個解釋是，轉移支付的增加伴隨著貧困人口的增多。{12}但是，根據表1中所顯示的該經濟學家提供的每1/5美國家庭包括現(xiàn)金支付在內的貨幣總收入的情況，我們發(fā)現(xiàn)，不是什么窮人的收入份額沒有大的增加，而是大大下降了。其中，收入最低的1/5美國家庭的貨幣總收入份額的下降幅度達到26%。只有收入最高的1/5美國家庭的貨幣總收入份額才談得上增加，而且是較大幅度的增加，增加幅度為13%。

這表明，市場在資源配置中的決定性作用，使得政府調節(jié)收入分配的努力達不到什么效果。所謂初次分配講效率，再分配講公平，在資本主義制度下，是根本行不通的自欺欺人之談。即便有最低工資法的配合，由于市場上的工資率是由再生產勞動力的生產費用所決定的，在這種生產費用本身沒有普遍提高的情況下，很難由法律來規(guī)定一個較高的名義工資率來切實提高工人們的工資水平。這是因為，資產階級可以通過通貨膨脹，將實際工資率降低到這種生產費用的水平上。這樣一來，政府對工人的補貼的實際受益人即這種補貼的歸宿只能是工人們的老板——資本家。如果政府減稅，富豪們也不會增加他們的工人的工資，提高工人們的收入，正如他們并不肯為此而稍稍降低一下他們在富豪榜上的排名一樣。

四、公共保障的原則

公共保障的四項基本原則，分別是普遍、足額、平等和法治。

所謂普遍的原則，是指公共保障應當是涉及所有人群的，事關衣食住行醫(yī)和就業(yè)的全方位保障，而不僅僅是最低收入方面的保障。

新中國建國后，“一五”計劃的五年中，全國城鎮(zhèn)安置了1 300多萬失業(yè)者，1957年全國職工達到3 101萬人，比1952年的1 603萬人增長93.5%。1956年，全國進行第一次工資制度改革。1957年，全民所有制職工年平均工資達到637元，比1952年增長42.8%。五年內，國家投資新建職工住宅9 454萬平方米，其中1957年竣工2 816萬平方米，這一年竣工的住宅面積比經濟恢復時期三年合計的1 462萬平方米還多1 354萬平方米。此外，五年內國家還拿出103億元的資金用于職工的勞動保險、醫(yī)藥費、福利費等。{13}

在農村，由私人開業(yè)組織起來的農村聯(lián)合診所，到1958年，大部分轉為公社醫(yī)院。此外還有其他類型的農村基層衛(wèi)生醫(yī)療機構，如農業(yè)生產合作社的保健站。在當時，保健站比聯(lián)合診所更富有生命力，因為保健站一是把醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)變成了農業(yè)生產合作社的福利事業(yè)，經濟基礎比較可靠；二是把醫(yī)務人員變成了農業(yè)生產合作社的工作人員，改變了醫(yī)生依靠賺病人錢維持生活的局面。這樣就為擴大醫(yī)療設施，培養(yǎng)衛(wèi)生技術人才，加強預防保健工作創(chuàng)造了條件。{14}

我們看到，在這一時期，從提供就業(yè)到提高工資、再到建設住宅、支付勞動保險、醫(yī)藥費、福利費、擴大醫(yī)療設施、培養(yǎng)衛(wèi)生技術人才，等等，對勞動者個人而言的社會保障的各個方面，其實都已經覆蓋到了。

然而，在改革開放過程中，舊的一套已經被打破，新的一套卻沒有有效地建立起來。目前，社會保障的覆蓋面仍然過于狹窄，存在碎片化問題，交費標準混亂，農民（工）的社會保障水平偏低，城鎮(zhèn)社會保障的個人賬戶遠未做實，欠賬嚴重。除了在社會保障方面存在較大欠缺外，在公共保障的其他方面也有很大的欠缺，前面提到的西南地區(qū)水庫失修就是一個例子。國民教育也缺乏公共保障。

所謂足額的原則，是指公共保障不僅要在數量上足夠滿足人們的需要，而且在質量上也要保證能夠滿足人們的需求，不得向被保障的人民群眾提供低質的和有潛在危害的（如未經嚴格安全性檢驗的轉基因食品）產品。由于國家經濟的起點低，經濟建設受到一些干擾，在改革開放前，我國的生產力水平和規(guī)模不足以向全體民眾提供足夠的社會保障，但是在改革開放取得巨大成績的情況下，我們已經無法回避公共保障的足額原則，否則改革開放成績何在？

所謂平等的原則，是指在公共保障上不搞特權。如果官員們能夠單獨享受高品質的安全食品，他們是不會在乎市場上的普通食品是否安全的；如果官員們可以低價買房，他們就會容忍甚至縱容市場上的高房價。所以，嚴格實行平等的原則，才能促進公共保障的普遍和足額原則的落實。

所謂法治的原則，一是要從法治上為解決公共保障問題提供制度化方案，二是要嚴格執(zhí)行涉及公共保障的法律。當前，《中華人民共和國勞動法》和《中華人民共和國勞動合同法》就是涉及勞動者公共保障的兩部最重要的法律，但這兩部法律的執(zhí)行情況卻不容樂觀，勞動者權益沒能得到有效保障。黨的十八屆四中全會的決定強調依法治國，為落實公共保障的法治原則打下了很好的基礎。

五、社會保障制度的改革構想

社會保障制度的改革必須落實公共保障的四項基本原則。社會保障作為公共保障應當是人人平等享有的權利。因此，應當給全國所有人口建立社會保障個人賬戶，賬戶號可以與身份證號綁定。除開設個人賬戶外，社會保障也開設統(tǒng)籌賬戶。

社會保障的資金來源分個人繳納、社保資金運營收益和公共收入繳納三種，無須企事業(yè)單位繳納，這些單位只要相應地提高員工的工資水平就行。

個人賬戶的資金來源于個人繳納的部分。個人繳納采用社會保障稅的形式，按照統(tǒng)一的標準，與個人所得稅同時征收，減輕征收成本。城鎮(zhèn)失業(yè)人員登記后，其社會保障稅，由地方政府財政部門代交。這樣有助于強化失業(yè)人員登記，促進政府部門解決就業(yè)問題。農民的社會保障與城鎮(zhèn)居民相同，各省級行政部門，可以規(guī)定本地農民應當完成的農產品產量，對于完成任務的農民或僅僅是因遭受自然災害而沒能完成任務的農民，由省級財政部門代交社會保障稅，因其他原因沒有完成農產品生產任務的農民，需要自行繳納社會保障稅。

統(tǒng)籌賬戶的資金來源于社保資金運營收益和公共收入。社保資金的運營要強調安全性和收益性，除購買公債外，還可以用于可以持續(xù)盈利的公用事業(yè)。公用事業(yè)建設在招投標的過程中，在同等條件下，優(yōu)先照顧有社?；饏⑴c的投標人。

在公共收入方面，要開征奢侈稅，不僅在奢侈品的生產環(huán)節(jié)征收，而且在奢侈品的流通環(huán)節(jié)也要征收，包括個人攜帶境外購得的奢侈品入境時也要征收。其收入應納入社會保障的統(tǒng)籌賬戶。

統(tǒng)籌賬戶的公共收入的最主要來源是土地的收入。1984年中英會談，鄧小平提出，港英政府可以批出1997年后50年內的土地契約，“可以動用這種賣地收入，但希望用于香港的基本建設和土地開發(fā)，而不是用作行政開支”。{15}這表明，政府不是地主，不能亂動賣地收入。據報道，全國土地出讓價款從2001年的1 296億元，到2013年首次超過4萬億元，13年間增長超30倍，總額累計達19.4萬多億元。{16}這還是土地出讓價格偏低的結果，否則中國也不會出現(xiàn)那么多房地產富豪了。從中國憲法的規(guī)定來看，全體中國人民是中國國有土地的地主，國有土地出讓金和國有的礦產資源使用費等土地相關收入，應當歸全體中國人民所有，而不能歸政府所有。政府只有權對這筆收入征收相應的稅收。即便按50%的稅率來看，歸全體中國人民所有的土地收入仍然有將近10萬億元，足以彌補此前留下的社會保障個人賬戶的歷史欠賬，完全不必要殺雞取卵地把變賣國有企業(yè)來充實社會保障基金。要知道，國有企業(yè)本身就是安排就業(yè)、提高工資水平和維持國家經濟安全等公共保障的重要力量。

除此之外，據報道，2014年1-10月，全國財政支出大約11.4萬億元，完成預算74.2%，全國財政預算還有4萬億元沒有花完。有人認為，能花完2萬億元就不錯了{17}?？磥?，2014年的財政預算會有節(jié)余。事實上，只要不出現(xiàn)重大經濟事件，在嚴格執(zhí)行財經紀律的情況下，就會有一定的財政預算節(jié)余。這些節(jié)余也可以并且應當優(yōu)先用于包括社會保障在內的公共保障。

六、公共保障的保障

近些年來，我國在公共保障方面存在很大的欠缺。要把這些欠缺之處全部補上，需要大量資金，但是最需要的是各級領導干部把民生問題放在心上，而不只是掛在嘴上。陜西省神木縣推行全民免費醫(yī)療，居然遭到質疑和謠言破壞，這表明一些人對于實行公共保障存在強烈的抵觸情緒。

因此，實行公共保障的全覆蓋，需要強化民眾的力量。馬克思曾經提到，工聯(lián)是工人本身為了避免工資低于勞動能力的價值而建立起來的保險團體。{18}由于就業(yè)和適當的工資水平是最根本的社會保障，而且這些保障本身又依賴于工人力量和公有制經濟的強大，因此，應當大力發(fā)展覆蓋全體勞動者的工會組織和農會組織，并在這些組織中建立黨團，以黨的十八屆四中全會所指出的“黨的領導、人民當家作主、依法治國”的有機統(tǒng)一來促進和保障公共保障。

最后，還要提高公共保障的技術水平，降低公共保障的成本。例如，利用傳統(tǒng)中醫(yī)的優(yōu)勢，開發(fā)和推廣低成本的醫(yī)療技術，降低醫(yī)療保障的支出。

注釋：

①轉引自黃恒學主編：《公共經濟學》（第二版），北京大學出版社，2009年版，第361-362頁。

②《西南罕見極端干旱暴露水利設施積弊》，http：//news.sohu.com/20100318/n270905887.shtml，2014年10月17日。

③{15}《中華人民共和國史稿》（第4卷），人民出版社、當代中國出版社，2012年版，第143-145頁、第323頁。

④《馬克思恩格斯全集》（第32卷），人民出版社，1974年版，第211頁。

⑤《毛澤東文集》（第1卷），人民出版社，1993年版，第289頁。

⑥《資本論》（第2卷），人民出版社，2004年版，第158頁腳注。

⑦《農業(yè)部被指用廣告證明進口轉基因大豆安全》，http：//news.qq.com/a/20120526/000517.htm，2014年10月3日。

⑧《資本論》（第1卷），人民出版社，2004年版，第828頁。

⑨⑩《馬克思恩格斯文集》（第2卷），人民出版社，2009年版，第38頁、第43頁。

{11}{12}【美】大衛(wèi)·N·海曼著，章彤譯：《公共財政：現(xiàn)代理論在政策中的應用》，中國財政經濟出版社，2001年版，第233頁、第265-266頁。

{13}《中華人民共和國史稿》（第1卷），人民出版社、當代中國出版社，2012年版，第187頁。

{14}《中華人民共和國史稿》（第2卷），人民出版社、當代中國出版社，2012年版，第280頁。

{16}《土地出讓金存四大亂象 20萬億去哪兒了引關注》，http：//news.xinhuanet.com/house/dl/2014-08-28/c_1112257646.htm，2014年11月24日。

{17}《今年財政預算還有4萬億 年末突擊花錢難再現(xiàn)》，http：//news.china.com/zh_cn/finance/11155042/20141119/18980

118.html，2014年11月24日。

{18}《馬克思恩格斯全集》（第49卷），人民出版社，1982年版，第131頁。

責任編輯、校對：杜 瑩