解讀中國軍費開支

李大光

在十二屆全國人大三次會議首場新聞發(fā)布會上，大會發(fā)言人傅瑩回答記者提問時說：“我這是第三次做新聞發(fā)布會，每次外媒都要問軍費，據(jù)說我的前任也是如此，前任的前任也是如此，好像據(jù)說外媒到我們這個發(fā)布會來，主要關(guān)心的就是軍費”，可見每年的“兩會”中國軍費開支總會成為外界關(guān)注的焦點。

一、今年中國軍費開支增幅為5年來最低

軍費就是國家用于軍事方面的經(jīng)費。3月5日財政部提交的2015年中央和地方預(yù)算草案報告顯示，2015年中國國防支出將比2014年增加10.1%，達(dá)8868.98億元。這是中國國防開支連續(xù)5年增長，但增幅為5年來最低。

中國憲法明確規(guī)定，中國的國防政策是防御性的。中國作為大國需要有能夠保衛(wèi)國家安全、保衛(wèi)人民的軍事力量。較于2011年12.7%，2012年11.2%，2013年10.7%，2014年12.2%，中國軍費已連續(xù)5年呈兩位數(shù)增長，但增幅創(chuàng)5年來最低。中國軍費開支一公布，迅速成為西方媒體關(guān)注的焦點。美聯(lián)社稱，軍費的增長反映了中國不斷增長的實力，也表現(xiàn)了中國立足于區(qū)域和全球的愿望。法新社稱，軍費延續(xù)每年兩位數(shù)的增長反映出中國巨大的軍事雄心，北京多年來一直以兩位數(shù)增加軍費開支，“并在與日本和其他國家的一系列領(lǐng)土糾紛中展示自身的軍事和經(jīng)濟(jì)實力”?！爸袊娰M增長不受經(jīng)濟(jì)增長放緩制約”，路透社特意將中國國防預(yù)算增幅與經(jīng)濟(jì)增速聯(lián)系起來，稱隨著中國加大對潛艇和隱形戰(zhàn)機等高科技裝備的投入，今年軍費增幅超過經(jīng)濟(jì)增長速度，還稱“中國軍力發(fā)展引發(fā)地區(qū)擔(dān)憂，特別是中國在東海和南海主權(quán)糾紛中采取了強硬立場”。

今年中國軍費是連續(xù)5年軍費實現(xiàn)兩位數(shù)增長的最低水平。2015年中國軍事預(yù)算達(dá)到1450億美元左右，仍位居世界第二，但仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于美國的軍費支出。而今年10.1%的增長是自2010年以來的最低水平。美國全國廣播公司報道更加客觀地指出，中國的軍費開支仍然不足美國國防預(yù)算的三分之一。近年來我國軍費有所增長，主要是用于改善官兵生活條件，加快軍隊機械化信息化復(fù)合發(fā)展，保障軍隊各項改革需要。與其他國家尤其是英美相比，這一增長在國內(nèi)生產(chǎn)總值中所占比例仍然相對較低，增長幅度也是有限的，軍費投入相對不足的矛盾仍將長期存在。在世界大國當(dāng)中，中國的國防現(xiàn)代化的路應(yīng)該說走得還是相當(dāng)艱難的，大部分的軍事裝備、研發(fā)都要靠自己來做，甚至是從頭做起。另外，我軍廣大官兵的保障還需要不斷地加強。從根本上來講，中國的國防政策還是防御性的，這是在憲法當(dāng)中明確規(guī)定的。

中國軍費處于適度合理的控制中。中國軍費的調(diào)整受多種因素的影響，主要有經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、安全環(huán)境變化、武器裝備建設(shè)周期、國內(nèi)物價水平等。國務(wù)院總理李克強表示，要加大國防科研和高新技術(shù)武器裝備建設(shè)力度，發(fā)展國防科技工業(yè)，深化國防和軍隊改革等。中國武器裝備已進(jìn)入更新?lián)Q代時期，今年軍費在新型武器裝備的研發(fā)、列裝上所占的軍費份量會比較重。2014年新增國防費主要是用于提高武器裝備現(xiàn)代化水平、提高軍隊人員生活待遇和推進(jìn)軍隊體制編制調(diào)整改革等三個方面，而武器裝備建設(shè)、新型作戰(zhàn)力量建設(shè)、信息化建設(shè)、實戰(zhàn)化軍事訓(xùn)練和高素質(zhì)新型軍事人才培養(yǎng)則是軍費保障的重點。

怎樣把軍費用好無疑是國防費增加后另一個關(guān)注焦點。軍費管理是建軍治軍的重要方面，2014年經(jīng)中央軍委批準(zhǔn)，全軍部隊已全面推行軍費績效管理工作，著眼花錢必問效、低效必問責(zé)，確保每一分軍費用在刀刃上。對于如何合理使用軍費支出，使軍費使用效益提升，是國防和軍隊建設(shè)的重要問題。目前，從我國的國情軍情來看，應(yīng)以提高戰(zhàn)斗力為唯一標(biāo)準(zhǔn)和導(dǎo)向，向基層部隊傾斜、向戰(zhàn)斗部隊傾斜、向先進(jìn)裝備研發(fā)傾斜、向?qū)崙?zhàn)化訓(xùn)練傾斜，避免低效益重復(fù)建設(shè)，嚴(yán)格杜絕浪費。軍費管理不嚴(yán)的軍隊，打不了勝仗。依法從嚴(yán)治軍，必須依法從嚴(yán)管好軍費。

某些外媒借機惡意炒作中國軍費。西方很多媒體戴著有色眼鏡過分解讀中國軍費，指責(zé)“不透明”等等。事實上，中國政府嚴(yán)格按照有關(guān)法律法規(guī)審查撥付軍費預(yù)算，整體來說是透明、嚴(yán)肅的。此外，軍費透明度沒有很完整、嚴(yán)格的國際標(biāo)準(zhǔn)，西方媒體的指責(zé)屬于雞蛋里面挑骨頭，體現(xiàn)偏見和歪曲。有評論指出，中國已經(jīng)近30年未因?qū)崙?zhàn)放過一槍一炮，堪稱是“最和平”的大國。中國加強國防建設(shè)是要確保繼續(xù)做“最和平”國家的權(quán)利，并讓更多國家分享中國的持久發(fā)展。其實，世界愛好和平的人們并不相信“中國威脅論”的鼓噪。

二、中國軍費都去哪兒了

除了關(guān)注中國每年的軍費開支外，國外還關(guān)心中國軍費去哪兒了，尤其是關(guān)注每年增長部分到底用在什么地方？無論中國軍費開支如何增長，防御性的國防政策決定中國軍費只能用于防御目的。

中國的領(lǐng)土遼闊，需要投入一定數(shù)量軍費用以支持軍隊保衛(wèi)國防。我國周邊安全環(huán)境復(fù)雜，大國地緣戰(zhàn)略競爭日趨激烈，恐怖主義、分裂主義、極端主義活動日趨猖獗。因此，維護(hù)國家統(tǒng)一、領(lǐng)土主權(quán)、海洋權(quán)益和發(fā)展利益的任務(wù)更加艱巨。我們維護(hù)國家安全的手段和選擇增多了，但不能忘記軍事手段始終是保底手段，強軍才能衛(wèi)國，強軍才能強國。至于有媒體說俄羅斯、印度、加拿大、澳大利亞等等也是領(lǐng)土遼闊的國家，他們的軍費相對來說卻比較少。但是你拿世界地圖看一看，我們國家的地理環(huán)境和這幾個國家是截然不同的。我們國家地理環(huán)境非常復(fù)雜，其它這些國家可以說比較簡單。如俄羅斯，整個北部面臨著北冰洋，一片冰雪之地，正常人都沒法生存，那邊沒有安全顧慮。加拿大也一樣，整個北部包括東部都是面臨著一片冰國。南部和西部又與美國接壤，而美加又是同盟國，有美國保衛(wèi)用不著投入太多的國防力量和經(jīng)費，搭美國的安全便車什么都解決了。印度是一個半島國家，整個南部全部是印度洋，沒有復(fù)雜的國際環(huán)境，只在北部與中國、巴基斯坦、孟加拉等少數(shù)幾個國家接壤，除中國外，跟其它幾個國家相比印度是最強大的，現(xiàn)有投入也足夠了。

而中國的面臨的安全環(huán)境則非常特殊。中國的地緣戰(zhàn)略環(huán)境非常復(fù)雜，理論上講擁有960萬平方公里的陸地國土、300萬平方公里的海洋管轄區(qū)、2.2萬公里的陸上邊界、1.8萬公里的海岸邊界、500平方米以上的島嶼6500多個、陸上鄰國有14個，并與8個國家隔海相希望，特別是東部和東南部海洋環(huán)境復(fù)雜。中國面臨著恐怖主義、分裂主義、極端主義的威脅，我們的領(lǐng)土、島嶼和海域還受到周邊國家的侵蝕。另外，中國是五大常任理事國中唯一一個不結(jié)盟的國家，沒有任何國家給我們提供安全保障和承諾。還有以美國為首的西方國家對中國進(jìn)行軍事技術(shù)封鎖和武器禁售。這種特殊的安全環(huán)境是世界上任何一個國家都無法比擬的。

要想深入分析一國的軍費支出是否合理，是否打破了國際間的力量均衡，是否對別人造成了威脅，最根本的依據(jù)還要看它的軍費支出使用在什么地方？達(dá)成了怎樣的結(jié)果？冷戰(zhàn)結(jié)束至今的近30年時間里，中國沒有同任何國家發(fā)生過任何戰(zhàn)爭和武裝沖突，周邊地區(qū)也長期處于相對和平穩(wěn)定的狀態(tài)。這一事實表明中國的國防開支從本質(zhì)上說無異于對和平的投資。從某種意義上說，中國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展以及世界各國從中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中得到的收益，正是中國對和平投資帶來的“紅利”。時至今日，中國依然面臨著分裂主義、恐怖主義和國際霸權(quán)主義的巨大威脅，適度增加國防開支，對于遏制戰(zhàn)爭，維護(hù)國家穩(wěn)定和世界和平，同樣意義重大。一個國家軍費開支的多少固然值得關(guān)注，但這些投入到底是在為和平投資還是為戰(zhàn)爭埋單，才更需要引起人們重視。如今中國軍隊建設(shè)面臨機械化和信息化雙重使命，尤其是信息化建設(shè)立足于獨立自主，起步晚，底子薄，周期長，需要連續(xù)投入。根據(jù)中國兩年一次的國防白皮書對國防費用最權(quán)威的解釋可知，2015年中國軍費開支的主要項目主要用于人員生活費、訓(xùn)練維持費和裝備采購維修費三方面。

其中，人員生活費用于軍官、文職干部、士兵和聘用人員的工資、保險、伙食、服裝、福利等費用。近年來我軍士官比例大幅增加，人員工資較過去增長幅度較大。2014年底全軍和武警部隊工資進(jìn)行調(diào)整，在原有基礎(chǔ)上有所提高。

訓(xùn)練維持費用于部隊訓(xùn)練、院校教育、工程設(shè)施建設(shè)及維護(hù)和日常消耗性支出。從訓(xùn)練上來看，實戰(zhàn)化訓(xùn)練、跨區(qū)訓(xùn)練比以往更為普遍，對經(jīng)費保障要求更高。實兵實彈演習(xí)花費根據(jù)規(guī)模、時間、模式不同而不同。如今一發(fā)普通炮彈至少是五六千元，一場演習(xí)可能發(fā)射幾百到幾千發(fā)。一枚導(dǎo)彈價值數(shù)百萬元。此外為提高實戰(zhàn)化水平，需要進(jìn)行訓(xùn)練環(huán)境建設(shè)，比如要建設(shè)大型訓(xùn)練基地，環(huán)境越復(fù)雜，自然保障難度越大。英國《每日電訊報》的報道分析了中國國防預(yù)算增長的錢“將花在哪兒”，指出中國增長國防開支一部分會用于參與國際演習(xí)。

在國防開支的三部分之中，最引人關(guān)注的是裝備費用。裝備費用于武器裝備的研究、試驗、采購、維修、運輸和儲存等。武器裝備的發(fā)展需要很長周期和經(jīng)費支持，目前中國軍費水平與國防軍隊建設(shè)所需還有一定差距，因此需要增加軍費。中國發(fā)展國防軍事有一個特點，就是在特殊的困難條件下，特別是在西方的封鎖下搞武器裝備自主研發(fā)，費用肯定是比有些國家直接從盟友那里買要花費要高得多。近年隨著裝備現(xiàn)代化水平提高，成本也越來越高，飛機、艦艇、坦克的價格從幾千萬到幾億甚至幾十億元不等。在中國新式艦艇和新式戰(zhàn)機的列裝背后，同樣需要經(jīng)費保障。

此外，中國作為一個負(fù)責(zé)任的發(fā)展中大國，正承擔(dān)起越來越多的國際責(zé)任和義務(wù)。

三、中國軍費開支仍然屬于低速增長

近年來雖然中國軍費呈現(xiàn)兩位數(shù)增長，但中國軍費增長仍處于合理區(qū)間。在世界范圍內(nèi)進(jìn)行比較，盡管中國軍費連續(xù)5年保持兩位數(shù)的增幅，但是適度、合理的，中國的軍費占GDP與財政支出的比例仍然偏低。

盡管有了一定的增長，但相對于世界其他主要國家，中國的軍費投入無論是占GDP的比重，還是國民人均、軍人人均軍費都是比較低的。習(xí)慣性拿“中國軍事雄心”說事的同時，他們忘了與美國等西方國家相比，中國軍費占GDP比重并不高。中國軍費在GDP中的比例長期低于2%。冷戰(zhàn)結(jié)束后美國、英國、法國、德國、俄羅斯等世界主要國家軍費占GDP的比例保持在2%—4%之間。

中國人均國防費支出則更低，僅相當(dāng)于美國的1/22，英國的1/9，日本的1/5。英國2014年軍費為618億美元，約20萬名軍人，人均軍費支持為29.8萬美元。日本每年國防預(yù)算也在500億美元左右，而日本自衛(wèi)隊的兵力只有20幾萬人，平均到每人身上大概是20多萬美元。而中國的總兵力大概230萬人，平均到每個人身上只有幾萬美元，只是日本人均軍費的五分之一。在所有相關(guān)數(shù)據(jù)中，中國國防費唯一相對較高的項目，就是國防費的年增長率。這也是一些所謂分析人士常常拿來大做文章的地方。其實，年增長率之所以較高，不過是因為中國現(xiàn)有國防費用的基數(shù)太小。即使中國國防費按照現(xiàn)有的年增長率持續(xù)增加下去，要想接近某些發(fā)達(dá)國家的軍費水平，也需要經(jīng)過漫長的時間。更何況，在中國國防費用增長的同時，其他大國的軍費也在高速增長。

中國國防預(yù)算是適度和溫和增加，與其國民生產(chǎn)總值和財政總支出的比重基本協(xié)調(diào)，與當(dāng)前中國的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和經(jīng)濟(jì)實力相匹配。中國軍事發(fā)展和軍費開支不僅沒有超出所承受的范圍，而且遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到應(yīng)有的水平和承受能力，進(jìn)一步增加軍費開支還有很大的空間。但中國卻沒有因經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大和經(jīng)濟(jì)實力的增強而無限度地發(fā)展軍事和大幅度增加軍費開支。從國家安全的角度看，在全球化時代國家安全問題已經(jīng)不再僅局限于領(lǐng)土邊界安全，國家安全的內(nèi)涵擴(kuò)展到各個領(lǐng)域。特別是隨著中國改革開放的不斷擴(kuò)展，極大限度地與外部世界融合，國家利益的擴(kuò)展分布于全球，由此中國對主權(quán)范圍之外利益的保障和維護(hù)需要適度發(fā)展軍事力量。這不僅是國家主權(quán)范圍內(nèi)安全的需要，也是保障國家主權(quán)范圍外的需要。與此同時，中國的發(fā)展給世界的發(fā)展提供了良好的機遇，與世界各國的發(fā)展形成了良性循環(huán)的互動關(guān)系。因此，中國提高國防現(xiàn)代化水平的宗旨，是從防御和自衛(wèi)出發(fā)的，是加強國家安全戰(zhàn)略不可缺失的合理選擇，同時也是為了減少各種非和平因素對中國和平發(fā)展的干擾，確保和平發(fā)展進(jìn)程順利實施，增加必要的國防預(yù)算順理成章。

對于中國軍費持續(xù)兩位數(shù)增長，國內(nèi)某些軍事專家經(jīng)常將其說是“實現(xiàn)補償式增長”，這只上通俗的說法，仔細(xì)分析一下并非如此。要補償?shù)脑拺?yīng)該是長期大幅度提高軍費，這才是補償性提高，而近年來的軍費開支僅僅是恢復(fù)正常性的軍費增長。為什么這么講？在改革開放初期，考慮到以國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的國家頭等任務(wù)，中國軍隊勒緊褲腰帶過日子，為了國家改革開放、經(jīng)濟(jì)建設(shè)，當(dāng)時提出一個口號是“軍隊要忍耐”。這樣一來，與世界絕大多數(shù)國家比，中國的軍費開支是處于非正常的低軍費狀態(tài)，占GDP的比例是非常低，僅僅能維持軍隊存活運轉(zhuǎn)。隨著中國改革開放的深入進(jìn)行，國民經(jīng)濟(jì)得到好轉(zhuǎn)，中國軍費也才漸漸靠攏國際慣行，盡管近年來中國軍費是兩位數(shù)的增幅，但是占GDP的比例僅是1.5%，低于世界主要國家2%—4%的占幅，可見這種比例仍然還是較低的。

總之，中國提高軍費投入，發(fā)展國防力量，既是維護(hù)自身國家統(tǒng)一、領(lǐng)土完整和發(fā)展利益的需要，也是維護(hù)國際和地區(qū)和平與安全的需要，不針對、不威脅任何國家。同時，作為負(fù)責(zé)任的大國，中國的國防力量又是維護(hù)世界和平發(fā)展的重要保障力量。

（作者單位：國防大學(xué)軍事后勤與軍事科技裝備教研部）