我國城市社區(qū)議事協(xié)商機制研究

李璐

創(chuàng)新社區(qū)治理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面和必要保證，是貫徹十八屆三中全會精神的現(xiàn)實需要，也是指導城鄉(xiāng)社區(qū)建設實踐的現(xiàn)實需要。

在城鎮(zhèn)化背景下，研究如何建立健全基層民主協(xié)商制度、議事機制，對于發(fā)展基層民主、改進社會治理、推進城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，具有非常重要的意義。社區(qū)議事協(xié)商機制，是指社區(qū)不同主體基于理性的協(xié)商取得共識，以消除彼此分歧、維護各自權益的特定機制。本文重點針對城市社區(qū)的基層選舉制度、民主協(xié)商機制、議事協(xié)調(diào)機制以及相關保障機制進行全面研究，對相關機制的發(fā)展歷程、現(xiàn)狀、存在問題和發(fā)展趨勢等方面，從涉及主體、構成要素、基本流程等角度進行綜合分析和判斷，并最終為完善基層民主議事協(xié)商機制提出一系列的政策思路和建議。

一、我國城市社區(qū)議事協(xié)商機制現(xiàn)狀分析

（一）決策主體和形成機制

城市社區(qū)議事協(xié)商機制的決策主體包括社區(qū)居委會、社區(qū)工作站、社區(qū)服務中心、專業(yè)社工組織、社區(qū)群眾活動組織、志愿者等等。從形成機制來講，居委會等傳統(tǒng)社區(qū)組織是基層政府委派的，而社區(qū)中的群眾活動組織、群眾代表等是群眾選舉的、自發(fā)形成的。

我國城市社區(qū)居委會的普及率幾乎為100%，居委會在社區(qū)各項事務上的主導地位是難以替代的，在議事協(xié)商機制建立上也是主體。河南省焦作市在規(guī)范社區(qū)居委會組建工作、實現(xiàn)對社區(qū)居民的全員管理和無縫隙管理的基礎上，充分利用社區(qū)居委會換屆選舉契機，積極倡導社區(qū)居委會成員由非街道在職人員擔任模式，建設協(xié)商議事型社區(qū)居委會，真正實現(xiàn)社區(qū)事務的議行分設。目前，非街道在職人員在社區(qū)居委會成員中所占比例達到了50%以上。同時，不斷暢通民意訴求渠道，積極發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎作用，不斷提高居民的認同感和滿意度，從而吸引帶動群眾積極參與社區(qū)事務和社會管理?！吧鐓^(qū)議事園”、“民情懇談會”、“社區(qū)民情苑”等平臺的設立，也進一步暢通了居民表達利益訴求、參與社區(qū)事務的綠色通道。這種方式將推動主導型居委會和各種居民議事平臺相互配合，充分發(fā)揮協(xié)商溝通的作用。

除了社區(qū)居委會，小區(qū)物業(yè)、駐區(qū)單位等都是議事協(xié)商的參與主體。南京市建鄴區(qū)通過吸納相關單位負責人進入社區(qū)“兩委”班子、加入社區(qū)居委會各專業(yè)委員會、組建不同社團組織和民間協(xié)會等方式，引導駐區(qū)單位積極參與社區(qū)事務，開展社區(qū)活動，充分發(fā)揮全體社區(qū)成員在社區(qū)建設和管理中的作用，形成廣泛參與、共同管理的良好局面。圍繞群眾關注的物業(yè)管理問題，以社區(qū)聯(lián)席會等形式，將業(yè)主、業(yè)主委員會、物業(yè)公司、居委會四方面的力量有機整合起來，把業(yè)委會和物業(yè)公司納入居委會的管理服務體系，共同管理社區(qū)事務，有效解決社區(qū)管理中的重難點問題。有些社區(qū)為有效加強小區(qū)業(yè)主對業(yè)主委員會的監(jiān)督，嘗試建立小區(qū)業(yè)主監(jiān)督議事委員會，構筑民主管理新模式，推進居民自治。比如，浙江省杭州市下城區(qū)推行的業(yè)主監(jiān)督議事委員會是創(chuàng)新社區(qū)居民自治、民主監(jiān)督的小區(qū)主體性組織。

（二）協(xié)商議事機制的應用范圍

目前協(xié)商議事機制主要應用于關乎居民利益的公告事項決策上，比如小區(qū)物業(yè)出租、物業(yè)管理費用或方式等。

南京市建鄴區(qū)所界定的社區(qū)民主決策范疇非常明確。創(chuàng)新基層民主決策機制，明確重大事項由社區(qū)黨委會研究、社區(qū)居民會議（或居民代表會議）決策的工作流程;對涉及居民切身利益的小區(qū)出新、垃圾中轉(zhuǎn)站建設、社區(qū)公益金使用等事項，明確由相關利益居民按照程序集體討論，從方案制定、意見收集到運作實施，都采取“民主聽證會”、“居民議事會”等自下而上的民主決策方式，確定的意見由全體相關利益居民共同遵守和執(zhí)行，真正做到群眾的事群眾議、群眾定、群眾評。

協(xié)商議事機制總是與社區(qū)民主自治聯(lián)系在一起，我國各地創(chuàng)新發(fā)展了多種社區(qū)自治的模式。以北京市朝陽區(qū)左家莊街道三源里社區(qū)為例，三源里社區(qū)黨委、居委會在社區(qū)層面成立了公益自治服務組織“三源鄰里服務社”。具體將所轄區(qū)域劃分為六個自治單元，并在每一個自治單元下設一個鄰里服務分社，為本院居民事務提供日常管理與服務。服務社制定了《三源鄰里服務社自治章程》并約請全體社區(qū)居民遵守。服務社下設矛盾調(diào)解、綠色環(huán)保、居家維修、文明養(yǎng)犬、停車管理、出租房屋、治安巡邏、鄰里互助、便民服務、文化宣傳10個服務小組，這些小組也體現(xiàn)了居民自治的范圍和內(nèi)容。

（三）開展協(xié)商議事的地點

協(xié)商議事多數(shù)在社區(qū)工作場所召開小型的議事會議，居民大會或者居民代表會議一般較難召開起來。遇到關乎眾人利益的事項，會選取較大的空間進行。另外，一個居民集體議事討論的集中地是社區(qū)網(wǎng)站，在社區(qū)網(wǎng)站上，協(xié)商的具體主題涉及居民生活配套設施、物業(yè)管理水平、社區(qū)綠化、健身娛樂、小區(qū)停車、鄰里糾紛、法律困擾、文明養(yǎng)犬等諸多方面。

（四）社區(qū)議事協(xié)商機制的內(nèi)容

在機制建設方面，沒有統(tǒng)一的政策界定和要求，各地都在嘗試符合自身需求的議事機制。浙江省杭州市下城區(qū)的做法值得推廣，包括建立幾項制度：一是建立民情民意通報會機制。建立由社區(qū)黨組織牽頭，社區(qū)議事委員會、社區(qū)樓宇居民自治會、物業(yè)公司共同參與的“民情民意通報會”機制，通過這一載體來切實加強各方的溝通，使部分難點問題得到了及時有效地協(xié)調(diào)解決。同時，“民情民意通報會”吸收一些業(yè)主代表參加并與業(yè)委會、物業(yè)公司作面對面的交流，協(xié)調(diào)彼此的矛盾。二是建立重大事務協(xié)商機制。社區(qū)組織召開居民代表、物業(yè)公司共同參加的溝通會，使居民、物業(yè)公司能夠面對面的向有關部門反映自己的意見、建議。在一些矛盾糾紛問題的處理上，社區(qū)積極利用協(xié)商機制，使業(yè)委會、樓宇自治會、物業(yè)公司能夠在各項工作中各施其能，在確保解決問題的同時保障各方利益。

北京市朝陽區(qū)左家莊街道三源里社區(qū)是通過居民自主成立的三源鄰里服務社來協(xié)調(diào)居民的意見和建議，涉及與社區(qū)居民利益息息相關的事項決策，則通過居民代表大會表決，成為居民協(xié)商議事機制小事分散決策、大事集中決策的范例。以三源里社區(qū)共同決議實行停車封閉管理一事為例，充分發(fā)揮了鄰里服務社和居民代表大會的協(xié)調(diào)職能。

（五）協(xié)商議事機制的完成

對于社區(qū)居民關心的社區(qū)事務，經(jīng)過協(xié)商議事一般都會形成某種決議并付諸實施，這也是解決社區(qū)事務的重要途徑。但是協(xié)商議事過程是否會形成規(guī)范化的制度，從目前的居委會組織法以及社區(qū)建設的政策文件中，尚未體現(xiàn)出協(xié)商機制與社區(qū)制度建設的結合。同時，對于居民事務而言，一事一議也具有普遍性，大到物業(yè)管理基金的使用范圍，小到社區(qū)中一個垃圾桶的擺放地點，議事的內(nèi)容范圍大但聚焦不明顯，也客觀上制約了協(xié)商機制明確為社區(qū)建設制度。

二、我國城市社區(qū)議事協(xié)商機制存在的問題及原因

（一）存在的問題

1、議事協(xié)商機制發(fā)展不均衡，僅部分社區(qū)具備

從目前我國城市社區(qū)建設的整體發(fā)展來看，雖然多地探索了不同模式的社區(qū)建設，也不乏社區(qū)自治的嘗試和努力，但社區(qū)建設的整體發(fā)展尚未邁入軟性環(huán)境建設的階段，更多地方剛剛完成社區(qū)設施建設、服務建設、制度建設等環(huán)節(jié)。議事協(xié)商機制建設作為軟性制度的一種，需要社區(qū)居民自覺、自發(fā)、自愿地推動開展，所以未來發(fā)展任重道遠。目前來看，議事協(xié)商機制既缺乏政策上的規(guī)定，在實踐中也不充分。從政策文件上，關于推動和規(guī)范城市社區(qū)發(fā)展的文件只是原則性地指出推動居民自治，對議事協(xié)商機制的規(guī)定非常粗略，使得社區(qū)建設過程中并未將議事協(xié)商機制的建立和完善提上日程，在實際的社區(qū)建設中容易忽略其必要性。

2、社區(qū)主體作用不平衡，參與主體不足或參與不足

社區(qū)治理主體傳統(tǒng)上就是居委會，現(xiàn)代社區(qū)治理的思路尚未普及。議事協(xié)商機制的參與主體卻往往不能包含各種治理主體，比如物業(yè)、業(yè)委會、社區(qū)社會組織等不包含在內(nèi)。也有為了某件事而成立議事會或議事小組的情況，往往利益相關方缺乏參與意識或動力，導致參與不足。

在居委會與業(yè)主委員會等社區(qū)組織之間的關系上，也存在一定問題。隨著住房商品化、市場化和物業(yè)管理的普遍化，小區(qū)業(yè)主委員會等正在成為社區(qū)中的重要組織，在實踐中正確處理好居委會和業(yè)主委員會等組織之間的關系是必要的。一是要厘清社區(qū)居委會和業(yè)主大會各自的職能范圍。社區(qū)管理中屬于物業(yè)管理的內(nèi)容，比如治安、保潔、衛(wèi)生、綠化、車輛停放等，可由業(yè)主委員會委托物業(yè)服務企業(yè)管理，居委會依據(jù)法定地位，主要負責社區(qū)居民事務的管理與協(xié)調(diào)，并發(fā)揮主導作用。同時，業(yè)主委員會和物業(yè)服務企業(yè)要主動接受居委會的指導和監(jiān)督，居委會要探索如何切實承擔起有效指導業(yè)主委員會的責任。二是要建立健全社區(qū)黨組織、居民委員會、業(yè)主委員會和物業(yè)服務企業(yè)之間的溝通協(xié)調(diào)機制，加強互動交流、協(xié)同配合，及時調(diào)處物業(yè)服務等方面的糾紛，維護居民及各方合法權益。

3、議事協(xié)商機制的應用范圍受限，尚未推廣到民主政治領域

社區(qū)事務中和社區(qū)居民關系最為密切的是社區(qū)生活層面的事務，目前議事協(xié)商機制發(fā)揮作用最大的也是在社區(qū)生活領域。實際上，議事協(xié)商機制作為民主政治建設的一項重要機制，在基層民主政治建設過程中也應當發(fā)揮重要作用，比如在社區(qū)居委會換屆選舉、社區(qū)代表選舉等方面。但是，目前社區(qū)居委會仍然是黨委政府直接領導的對象，承擔著重要的基層社會管理職責，各地雖模式略有不同，但居委會主要負責人仍然由街道黨工委等部門任命，而社區(qū)自治的范圍尚沒有將社區(qū)居委會自主選舉納入進來。

4、議事協(xié)商的落腳點不確定，與社區(qū)制度建設難以掛鉤

社區(qū)中需要議事協(xié)商的事務非常多，但目前一事一議的現(xiàn)象較為普遍，沒有統(tǒng)一的議事協(xié)商機制或程序。從社區(qū)建設的制度建設角度看，目前議事協(xié)商機制尚未成為主要內(nèi)容;反過來，議事協(xié)商的結果也難以與社區(qū)制度建設掛上鉤。目前的社區(qū)制度建設中基本不包含議事協(xié)商機制。由于很難將議事流程機制等明確下來，所議制度建設更談不上。

（二）原因分析

1、民間社會發(fā)育基礎較為薄弱

社區(qū)社會組織等主體發(fā)育不足，民間自治能力和意識發(fā)育不足。我國政府強社會弱的局面一直存在，民間社會缺乏必要的組織形勢支撐。社區(qū)自治組織被委派了過多的政府行政只能，民間社團也不同程度地具有政府行政化趨勢，與政府部分聯(lián)系密切的資源獲取渠道多，反之資源少、生存壓力大。所以，民間社會的發(fā)育空間小、不成熟，理性參與的公民意識難以形成，導致了社區(qū)內(nèi)議事協(xié)商機制難以常態(tài)化、規(guī)范化。

2、社區(qū)規(guī)模劃分不合理

我國在行政區(qū)劃劃分上就存在劃分過大、規(guī)模不合理的問題。雖然社區(qū)不屬于五級行政體系，但社區(qū)規(guī)模劃分也存在同樣的問題，有的大社區(qū)上萬人，有的涉及市場上千個商鋪，有的有數(shù)個單位，不同規(guī)模和不同情況的社區(qū)如何推進民主參與呢？由于行政區(qū)劃不合理導致社區(qū)事務難以開展，社區(qū)自治、議事協(xié)商難以實現(xiàn)。

3、機制建設在社區(qū)建設思路和任務中不受重視

穩(wěn)定壓倒一切的管理思路仍占主流，社區(qū)服務也以促進管理為目的;社區(qū)管理和服務的硬件設施建設比較容易有抓手，而以社區(qū)議事協(xié)商機制為代表的社區(qū)“軟實力”建設沒有提上日程。協(xié)商討論會、聯(lián)議會等交流溝通的平臺目前似乎還只是一個架子，沒有相關的制度保證，最終難以擺脫“只是一個對外宣傳的政治符號”，而不是各個行為主體自由表達意見，推動決策的場所。

三、建立完善社區(qū)議事協(xié)商機制的相關建議

（一）使議事協(xié)商成為居民事務處理的必要機制

穩(wěn)定的公共生活和健康的民主政治是以公民的積極參與為前提的。公共參與不僅涉及到民主和公共生活運作的程序，還關聯(lián)于公民的參與意識和參與能力。協(xié)商民主為每個行為主體提供了超越不同社會背景和從屬關系參與公共事務的機會。每個行為主體在公共參與中，都有自由發(fā)表各種看法的權利。在協(xié)商民主的過程中，協(xié)商應該是一種基本的制度安排，而不是一種單純的形式或工具。這種協(xié)商能在民主理念的指導下賦予民主過程以規(guī)范性，讓平等的參與者自由、公開的討論，批判性的審議，或者改變自己的偏好，或者說服他人，進而做出合理的抉擇。要想使協(xié)商民主真正成為城市基層治理的一種有效模式，就必須使協(xié)商民主成為一種理念，成為一種民主模式，從而成為政府與公民合作時不能忽視的一種機制。

為了使協(xié)商民主成為社區(qū)事務處理的必要機制，就要加快推進社區(qū)自治，讓社區(qū)居民自主決定公共事務，并從居民生活層面逐漸發(fā)展到民主政治領域，真正實現(xiàn)居民自我服務、自我管理，社區(qū)自主運行。

（二）多元吸納各個社區(qū)主體參與社區(qū)事務

在協(xié)商民主的模式下，各行動主體都會積極參與到社區(qū)事務治理中來，而不只是政府單方面的唱獨角戲，可以培育出社會發(fā)展所需的公民精神，比如，政治共同體成員的相互理解、相互尊重、集體責任感、多元化的溝通。公民精神的培育和成長，反過來又會促進協(xié)商民主機制的健全和完善。在協(xié)商民主模式下的多元溝通機制，能培育出具有公共意識的政治人階層，從而增強城市基層治理的社會力量，增強我國城市社區(qū)自治的信心。

將社區(qū)中多個利益主體共同納入議事協(xié)商機制的建立過程中，對于解決不同層面的社區(qū)事務是至關重要的。事實上，協(xié)商民主模式不回避利益，相反非常重視在理性溝通過程中維護利益。當社區(qū)行動主體感覺到社區(qū)與利益息息相關，而且通過參與、溝通能有效維護自己的利益時，自然就會積極、理性的參與社區(qū)的各項事務。

（三）注重培育社區(qū)“政治能人”

在協(xié)商民主的實踐中，政府與公民的良性互動，不僅能使政府的決策可以在公民的支持、配合下予以推行實施，而且還可以在決策前形成事前的防范機制，而不是亡羊補牢的事后補救方式。有了政府與公民之間的互動，善治也就有了相應的基礎?；鶎由鐓^(qū)治理的有效性并不簡單的是要提供社區(qū)的公共產(chǎn)品和公共服務，更重要的是能讓社區(qū)居民共同參與社區(qū)事務，形成集體行動能力，從而在滿足社區(qū)居民物質(zhì)、文化需求的同時，也能達到提升社區(qū)治理合法性的目的。

社區(qū)“政治能人”在提升社區(qū)治理合法性中能發(fā)揮巨大的作用，同時這個過程也能促進社區(qū)培養(yǎng)更多的“政治能人”，起到正確引導、有效帶動社區(qū)居民的作用。

（四）將網(wǎng)絡議事與面對面懇談相結合

網(wǎng)絡民主議事的目的在于方便社區(qū)居民的政治參與，擴大議事協(xié)商的包容性，但這樣做很難保證網(wǎng)民就每一個協(xié)商議題都能給出以公共利益為基礎的答案，他們可能以個人偏好和個人利益為出發(fā)點而發(fā)表個人的看法和意見。因此，這就需要在網(wǎng)絡議事的同時，充分發(fā)揮黨組織和社區(qū)委員會的控制功能，妥善處理好公共利益與私人利益之間的關系，找到公與私的最佳平衡點。對于網(wǎng)絡論壇上達成高度一致的協(xié)商結果，居委會和社區(qū)黨組織也要對其科學性和可行性進行深入考察。特別是對于一些重大公共事務的決策，就要在網(wǎng)絡議事的同時援引傳統(tǒng)的民主協(xié)商議事制度，充分發(fā)揮網(wǎng)絡集思廣益的包容性優(yōu)勢，又能結合傳統(tǒng)議事制度的慎議性長處，實現(xiàn)科學民主的重大決策。

充分利用各個居民交流平臺，推廣有秩序的“網(wǎng)上議事廳”機制，形成居民之間及與政府和駐區(qū)單位之間的網(wǎng)絡平臺，實現(xiàn)反映問題、問題討論、意愿表達、訴求溝通、利益調(diào)解等作用，并將網(wǎng)絡議事機制作為社區(qū)重要決策出臺或?qū)嵤┣暗谋匾h(huán)節(jié)，由此主動征求社區(qū)居民的意見，擴大居民參與范圍。同時，將網(wǎng)絡議事與面對面懇談結合起來。避免網(wǎng)絡議事的不負責任，通過組織居民議事會將重要訴求或難點問題當面溝通商討，形成線上線下的雙重互動。

（作者單位：國家發(fā)展改革委社會所）