瀾滄江-湄公河流域水資源開發(fā)多主體合作機制研究

胡興球,劉曉嫻,劉宗瑞

(1.河海大學(xué)商學(xué)院,江蘇 南京 211100;2.河海大學(xué)國際河流研究中心,江蘇 南京 211100)

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瀾滄江-湄公河流域水資源開發(fā)多主體合作機制研究

胡興球1,2,劉曉嫻1,2,劉宗瑞1,2

(1.河海大學(xué)商學(xué)院,江蘇 南京 211100;2.河海大學(xué)國際河流研究中心,江蘇 南京 211100)

分析瀾滄江-湄公河流域內(nèi)社會經(jīng)濟現(xiàn)狀及現(xiàn)有的水資源合作開發(fā)基礎(chǔ),借鑒國際上水資源開發(fā)的成功合作經(jīng)驗,提出瀾滄江-湄公河流域水資源開發(fā)多主體合作機制框架,構(gòu)建涵蓋國家、地方、社會和市場4個層面的多主體合作,以期為推進湄公河流域水資源開發(fā)合作提供一條新路徑。

瀾滄江-湄公河流域;水資源開發(fā);多主體合作;合作機制

近年來我國大力開發(fā)瀾滄江水資源,由于開發(fā)活動在一定程度上對下游產(chǎn)生了影響,導(dǎo)致境外組織不時發(fā)出反對聲音,影響了流域社會與經(jīng)濟的穩(wěn)定。我國應(yīng)重視并引導(dǎo)瀾滄江-湄公河流域水資源的開發(fā),通過構(gòu)建多主體參與的合作機制,平衡流域內(nèi)各方利益,推動流域社會與經(jīng)濟發(fā)展。

1 瀾滄江-湄公河流域水資源開發(fā)存在的問題

a. 缺乏權(quán)威性的流域水資源開發(fā)合作組織和合作機制。瀾滄江-湄公河流域雖然已形成了以GMS和湄公河委員會為主的多領(lǐng)域、多參與方的合作框架,但仍缺乏權(quán)威性的全流域水資源開發(fā)合作機制。湄公河委員會因沒有上游兩國的參與,其協(xié)調(diào)能力局限在下游和支流范圍,而且其以顧問形式為成員國提出決策建議,對于成員國的行動約束力不強[1]。湄公河委員會的日常運作依靠西方國家和流域國的贊助,大多捐助有附加條件,影響公正性。

b. 利益訴求差距大。由于地理位置和經(jīng)濟發(fā)展程度不同,流域六國在水資源訴求方面存在結(jié)構(gòu)性差異。我國與老撾注重水能資源的開發(fā),緬甸的重點是航運,泰國與越南關(guān)心農(nóng)業(yè)灌溉和水量調(diào)配,柬埔寨主要是漁業(yè)資源開發(fā)利用。各國若過度強調(diào)本國利益最大化,將損害流域的整體利益。此外,流域內(nèi)水、能源、環(huán)境和食物等要素之間關(guān)系復(fù)雜,使得即使同一國家不同的利益相關(guān)主體對流域水資源開發(fā)的利益訴求也不一致。

c. 我國與下游國家間存在開發(fā)矛盾。瀾滄江作為湄公河的上游段,集中了干流總落差的91%,我國處于流域水資源開發(fā)的主動和優(yōu)勢地位。下游國家普遍對于我國開發(fā)瀾滄江存在憂慮,擔(dān)心會對下游的生態(tài)環(huán)境以及國家安全造成威脅。此外,由于流域國家經(jīng)濟不發(fā)達,開發(fā)能力薄弱,我國水電企業(yè)成為流域水電建設(shè)的主要投資者,加劇了下游國家對我國區(qū)域影響力過大的擔(dān)憂。

d. 民眾與非政府組織力量對流域合作開發(fā)形成雙重影響。沿岸民眾的權(quán)益和流域生態(tài)環(huán)境保護是非政府組織關(guān)注的焦點,他們通過多種方式對水資源開發(fā)活動施加影響。但是,單一、分散、模糊化的利益訴求也加大了流域水資源開發(fā)的難度。此外,作為發(fā)展中國家,基于多元化決策機制尚未形成,非政府組織和民眾的訴求時常與國家或區(qū)域的長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)發(fā)生沖突,造成一些開發(fā)項目出現(xiàn)政府與非政府組織間關(guān)系的緊張對立。

e. 流域外大國的滲入增加了水資源開發(fā)的復(fù)雜性。湄公河流域具有典型的“地緣經(jīng)濟-地緣政治”的特點[2]。在水資源開發(fā)領(lǐng)域,流域外大國也積極參與,美、日等國以及眾多國際組織都推出了水資源開發(fā)的合作政策,造成機制交叉、機制擁堵乃至機制競爭的局面。由于流域外大國的資助往往以政治動機驅(qū)動,各國在瀾滄江-湄公河流域的政治博弈加大了水資源開發(fā)難度。

2 國際河流水資源開發(fā)多主體合作

國際社會日趨傾向于認(rèn)為國際河流的自然與社會屬性決定了流域國家間須采取合作開發(fā)的模式才能實現(xiàn)流域利益的最大化。對于國際河流的開發(fā)理念也逐漸朝著“多元主體”、“協(xié)調(diào)開發(fā)”的方向發(fā)展。治理理論廣泛被視為國際河流開發(fā)的理論基礎(chǔ),在國際河流開發(fā)中,其兩條演變路線都強調(diào)了多主體的參與合作:一條是動態(tài)治理過程導(dǎo)向,強調(diào)在決策過程中提升非政府主體的地位?；诖?國際河流開發(fā)應(yīng)構(gòu)建以政府為主體、多種公私機構(gòu)并存的新型水資源管理模式,通過建立在市場原則、公共利益和相互認(rèn)同基礎(chǔ)之上的國家與公民社會、政府與非政府組織、公共機構(gòu)與私人機構(gòu)的合作,增進和實現(xiàn)流域的整體利益[3]。另一條是結(jié)構(gòu)導(dǎo)向,聚焦于各類型主體互動的制度安排,強調(diào)流域的共同利益應(yīng)由多元主體和多中心共治流域的各項開發(fā)事務(wù)來實現(xiàn)[4],國際河流的開發(fā)應(yīng)該是流域內(nèi)政府、非政府組織以及社會公眾進行協(xié)調(diào)和自主治理的過程[5]?；诖?本文提出了國際河流水資源開發(fā)多主體合作,該合作是在一定流域內(nèi)為有效推進區(qū)域水資源的開發(fā)利用,由政府主導(dǎo),社會和市場等主體參與協(xié)助,多主體共同合作,對流域內(nèi)水資源進行開發(fā)與治理的過程。

2.1 國際河流開發(fā)多主體合作的構(gòu)成與角色

2.1.1 中央政府

國際河流由于涉及主權(quán)屬性,首先在中央政府間達成合作框架仍然是國際河流合作開發(fā)的基礎(chǔ)。中央政府是國際河流開發(fā)的指導(dǎo)者和監(jiān)督者,具有控制、組織、投資和激勵的職責(zé),因此國際河流開發(fā)需要通過相關(guān)國家中央政府的協(xié)調(diào)和指導(dǎo),也需要中央政府的政策支持。通過中央政府間的洽談與協(xié)商,并以國家名義簽訂合作協(xié)議,才能構(gòu)建國際河流開發(fā)的基礎(chǔ)和范圍,保證后續(xù)開發(fā)有效進行。中央政府間良好的外交關(guān)系是促進并維持開發(fā)順利進行的必要前提。

2.1.2 地方政府

地方政府是流域中部分區(qū)域整體利益的代表者,水資源開發(fā)能夠帶動區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展,因此地方政府是國際河流水資源開發(fā)中最重要的推動者。地方政府與中央政府具有類似的功能,在中央政府的框架下,承擔(dān)水資源開發(fā)的具體執(zhí)行,甚至在中央政府的授權(quán)下,也會承擔(dān)決策者的角色。地方政府是開發(fā)活動中利益訴求表達最為直接的主體,只有地方政府間形成順暢的合作關(guān)系才能順利推進水資源開發(fā)活動。

2.1.3 企業(yè)

在政府通過規(guī)劃和審批進行管控的基礎(chǔ)上,市場化運作已成為河流開發(fā)的主導(dǎo)方式。作為開發(fā)活動的具體實施者,企業(yè)以利潤最大化為目標(biāo),其相應(yīng)開發(fā)權(quán)力授權(quán)于政府。由于水資源開發(fā)企業(yè)和政府之間存在復(fù)雜的政治和經(jīng)濟利益關(guān)系,兩者的價值追求也有密切的聯(lián)系,企業(yè)希望在稅收和政策方面獲得政府的優(yōu)惠[6]。此外,企業(yè)還有著與其他主體積極合作的天然愿望,以期在開發(fā)過程中可以與其他主體進行溝通,樹立良好的公眾形象。

2.1.4民眾與非政府組織

流域內(nèi)民眾是國際河流開發(fā)的直接利益相關(guān)者,其利益一般由地方政府所代表,如果開發(fā)行為不影響其直接利益,民眾一般不會采取實質(zhì)行動,因此經(jīng)常是利益損害最嚴(yán)重的一方。但是民眾的反對又是最直接的,甚至可以阻止開發(fā)項目的實施。民眾意見得以表達的途徑之一是通過非政府組織(NGO)。非政府組織已成為世界政治生活中不可缺少的力量,尤其是關(guān)注環(huán)境問題的非政府組織數(shù)量迅速增加,影響力也在逐漸加大,他們代表了各種利益群體與政府和企業(yè)進行溝通和談判,以增強民眾的利益訴求,彌補政府和市場的不足。

2.2 瀾滄江-湄公河流域水資源開發(fā)多主體合作的基礎(chǔ)

根據(jù)對瀾滄江-湄公河流域環(huán)境的分析可以發(fā)現(xiàn),其多主體合作的基礎(chǔ)已具備:①瀾滄江-湄公河流域是2 000年前“南方絲綢之路”的重要組成部分,流域各國民眾之間具有深遠(yuǎn)的合作歷史。②流域各國都有強烈的開發(fā)需求。③ 21世紀(jì)以來,流域各國外交關(guān)系良好,經(jīng)濟結(jié)構(gòu)互補。④下游4國組建的湄公河委員會,使流域管理機構(gòu)初具雛形。⑤流域內(nèi)多領(lǐng)域的合作開發(fā)機制不斷形成,所促成的合作項目為水資源開發(fā)合作積累了經(jīng)驗。

2.3 瀾滄江-湄公河流域水資源開發(fā)多主體合作機制框架

構(gòu)建涵蓋全流域的水資源開發(fā)多主體合作機制,對流域水資源開發(fā)具有現(xiàn)實意義。基于利益主體的分類,瀾滄江-湄公河流域水資源開發(fā)的多主體合作機制應(yīng)通過國家、地方、市場和社會4個層面不同主體的合作來實現(xiàn),其框架見圖1。

圖1 瀾滄江-湄公河流域水資源開發(fā)多主體合作機制

2.3.1 國家層面的合作

國家層面以流域內(nèi)6國政府為合作主體,以政府間雙邊或多邊水資源開發(fā)合作協(xié)議的簽署及流域整體開發(fā)規(guī)劃的制定為主要合作內(nèi)容,為流域內(nèi)的水資源開發(fā)提供政治保障。

國家層面的合作包括:①積極與下游湄公河委員會溝通,加強合作,在保障流域整體利益的基礎(chǔ)上平衡流域各國的利益需求,實現(xiàn)對共享水資源的最佳和可持續(xù)利用;②以開放的態(tài)度吸引國際投資,從而分?jǐn)傞_發(fā)風(fēng)險,提高水資源開發(fā)的效率、效果,實現(xiàn)合作共贏;③關(guān)注流域開發(fā)的利益相關(guān)者,消除或減少可能存在的利益沖突,降低流域爭端。

2.3.2 地方政府層面的合作

地方政府層面合作以流域國地方政府為合作主體,以合作協(xié)議和開發(fā)規(guī)劃的具體執(zhí)行為主要合作內(nèi)容。作為國家層面合作的具體實施層,地方政府層面的合作承擔(dān)著開發(fā)的具體事項實施工作,特別是在航運、取水、防污等領(lǐng)域,同時也為市場、社會層面的合作提供指導(dǎo)。

地方政府層面的合作涉及:①建立常規(guī)的信息通報機制,在中央政府管控下,承擔(dān)水文信息采集、匯總、交換等常規(guī)工作,減輕中央政府負(fù)擔(dān),提升溝通效率,同時,建立非常規(guī)的重大事務(wù)通報機制,以應(yīng)對嚴(yán)重的突發(fā)事件,防止信息鴻溝;②建立對等的地方政府會晤機制,由雙邊合作機制向三邊乃至多邊合作機制發(fā)展,增強信任,協(xié)調(diào)爭議。

2.3.3 市場層面的合作

市場層面以企業(yè)為合作主體,以企業(yè)間的市場行為協(xié)調(diào)為主要合作內(nèi)容。企業(yè)參與國際河流水資源開發(fā)主要有3種方式：①經(jīng)由兩國以上政府談判組建合作企業(yè)以項目運行,廣泛應(yīng)用于水壩建設(shè)和水電開發(fā)等領(lǐng)域。這是政府間合作的延伸,湄公河下游流域部分沿岸國有該方式合作的意圖。②企業(yè)與涉水國政府簽訂協(xié)議,通過跨國資本公私合作制的形式在項目融資、建設(shè)、運營等責(zé)任的分配方面進行協(xié)作,共同進行水資源的開發(fā),湄公河下游水電開發(fā)領(lǐng)域較適用該方式。③完全不涉及政府層面的談判,由企業(yè)在獲得政府審批后通過投資的形式實施湄公河流域水資源的開發(fā),這在水電開發(fā)、旅游、航運等領(lǐng)域都較普遍。

作為一種特殊的市場行為主體,企業(yè)與政府和民眾的關(guān)系成為合作開發(fā)中的關(guān)鍵因素。第①種方式各主體間關(guān)系的處理相對簡單,可以納入政府間協(xié)議范疇。第②、第③種的開發(fā)活動比較類似,都屬于投資活動。當(dāng)企業(yè)對當(dāng)?shù)孛癖姷脑V求應(yīng)對不足、與當(dāng)?shù)卣暮献麝P(guān)系脆弱、應(yīng)對機制不完善時就容易引起各種風(fēng)險。

因市場層面的合作具有一定的風(fēng)險性,對于企業(yè)應(yīng)做到以下方面:①構(gòu)建風(fēng)險監(jiān)控體系、科學(xué)決策機制,提高投資收益;②嚴(yán)格遵守當(dāng)?shù)胤煞ㄒ?guī),積極協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)卣懊癖姷脑V求;③與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、政府保持密切合作關(guān)系,爭取優(yōu)惠政策和稅收條件;④與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)合作,甚至可以構(gòu)建合資企業(yè),充分利用當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的公關(guān)能力化解地域性問題;⑤關(guān)注當(dāng)?shù)孛癖姷臋?quán)益,加強社會責(zé)任意識,適當(dāng)公開非保密類的開發(fā)信息,爭取非政府組織和民眾的支持。

2.3.4 社會層面的合作

社會層面合作以非政府組織和公民團體為合作主體,以非政府組織的決策參與和公民訴求反饋為主要合作內(nèi)容。各類社會主體以多種形式參與到瀾滄江-湄公河流域水資源開發(fā)活動成為必然。由此,各國政府和開發(fā)企業(yè)在水資源的開發(fā)中應(yīng)高度關(guān)注流域非政府組織和公眾的反應(yīng),并通過多種途徑保證其能夠參與開發(fā)活動,表達觀點,維護權(quán)益。此外,社會層面的合作應(yīng)將更多的人文因素融入水資源開發(fā)領(lǐng)域。具體措施包括:①在流域管理機構(gòu)或合作協(xié)議下構(gòu)建吸引多方利益主體參與的聯(lián)席會議、戰(zhàn)略協(xié)商機構(gòu)、應(yīng)急協(xié)調(diào)機構(gòu)等,在不同層面承擔(dān)起監(jiān)督責(zé)任;②制定流域水文信息和工程信息公開機制,保證公眾對于流域開發(fā)的知情權(quán);③設(shè)立民眾和非政府組織參與開發(fā)決策的制度化渠道,保證決策時充分聽取他們的意見;④流域機構(gòu)及政府設(shè)立研究基金,資助學(xué)術(shù)組織和學(xué)者個人的相關(guān)研究,建立智囊團,保證開發(fā)活動的科學(xué)性;⑤構(gòu)建輿情監(jiān)測機構(gòu),實時監(jiān)控有關(guān)流域開發(fā)輿情,并通過及時與相關(guān)部門、組織合作,妥善解決熱點問題;⑥充分發(fā)揮云、桂兩省高校的科研優(yōu)勢,加強與湄公河流域各國的合作,鼓勵這些研究機構(gòu)與流域各國探討水資源開發(fā)合作有關(guān)的技術(shù)、信息、合作機制等。

3 結(jié) 語

湄公河流域水資源開發(fā)價值巨大,基于治理理論和國際公認(rèn)的國際河流開發(fā)準(zhǔn)則,瀾滄江-湄公河流域的開發(fā)必然需要多方的合作才能實現(xiàn)整體利益最大化。為使多主體合作機制更好發(fā)揮效用,中國應(yīng)做到:①積極主導(dǎo)全流域的多主體合作;②健全國際河流管理體制;③加強對地方政府的政策支持;④加強對水電開發(fā)企業(yè)境外投資的監(jiān)管;⑤多種渠道開展同民眾及非政府組織的交流溝通。

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國家社會科學(xué)基金重大項目(11&ZD168);長江學(xué)者和創(chuàng)新團隊發(fā)展計劃(IRT13062)；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項(2014B20414)

胡興球(1979—),男,安徽宿州人,博士,講師,主要從事戰(zhàn)略管理以及水資源管理研究。E-mail: huxingqiuhhu@126.com

10.3880/j.issn.1003-9511.2015.06.008

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1003-9511(2015)06-0034-03

2015-06-09 編輯：胡新宇)