少數(shù)民族自治地方社會保障發(fā)展研究——以廣西壯族自治區(qū)為例

白銀元，高小巖

(北京化工大學文法學院，北京102200)

一、研究背景

社會保障是國家通過立法并依法采取強制手段對國民收入進行再分配，對暫時或永久失去勞動能力及因各種原因造成生活困難的社會成員提供基本生活保障和基本醫(yī)療服務的措施、制度和事業(yè)的總稱。社會保障雖然只有短短120年的發(fā)展歷史，但是它的內(nèi)涵和外延在不斷地發(fā)展，社會保障水平也在不斷的提高，其主要方面包括社會保險、社會救助、社會福利。

中國是統(tǒng)一的多民族國家，56個民族和諧相處，團結穩(wěn)定，共同發(fā)展。少數(shù)民族自治地方作為國內(nèi)社會發(fā)展的薄弱地區(qū)，由于歷史原因及自然環(huán)境的特點，交通相對閉塞，人口受教育程度低，經(jīng)濟發(fā)展緩慢，嚴重制約國家整體經(jīng)濟的發(fā)展。少數(shù)民族地區(qū)存在國內(nèi)最大的貧困人群，如何解決好他們的生活問題對于維護民族團結至關重要。促進少數(shù)民族地區(qū)社會保障的發(fā)展完善，有利于縮小區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展差異，共享社會發(fā)展成果，滿足少數(shù)民族發(fā)展需要，符合社會主義社會關于民生問題的發(fā)展要義。

廣西壯族自治區(qū)位于中國西南邊陲，是唯一的沿海自治區(qū)，地理位置優(yōu)越，氣候環(huán)境優(yōu)美，全區(qū)共有居民5 282萬人，其中少數(shù)民族人口占37.28%，是國內(nèi)少數(shù)民族人口最多的省份，也是中國——東盟自由貿(mào)易區(qū)的橋頭堡，經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿薮蟆?/p>

二、廣西壯族自治區(qū)社會保障發(fā)展現(xiàn)狀

近幾年，在中央政府的大力支持和廣西各級政府的努力下，社會保障體系初步建立，社?；疬M一步擴大，抗風險能力增強，社會保障在民生方面的作用逐漸加大，人民生活水平得到極大改善，社會保障發(fā)展主要體現(xiàn)在以下幾個方面:

1.政府社會保障財政投入規(guī)模不斷擴大

廣西壯族自治區(qū)政府對社會保障資金投入不斷增加，截止到2012年底，全區(qū)社會保障累計支出533.9億元，支出進度97%，其中社會保障和就業(yè)方面累計支出281.4億元，支出進度95.4%，比全區(qū)公共財政支出進度高2.7個百分點。醫(yī)療衛(wèi)生方面累計支出252.5億元，支出進度99%，比全區(qū)公共財政支出進度高6.3個百分點。同時中央政府對廣西壯族自治區(qū)的社保資金轉移支付增多，社會救助資金增加，有力的保障了全區(qū)社會保障的平穩(wěn)發(fā)展①資料來源于《2013年度廣西人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》。。

2.社會保險體系不斷完善和發(fā)展

社會保險主要包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險五大險種。社會保險是社會保障制度中的核心部分，其中養(yǎng)老保險最為重要，尤其是在當前社會趨于老齡化的背景下;接著依次是醫(yī)療保險和失業(yè)保險，這些保險制度通過強制手段征集社會保險費，從而分散個人風險。廣西地區(qū)社會保險發(fā)展迅速，在城鎮(zhèn)社會保險發(fā)展方面，社保覆蓋了大部分城鎮(zhèn)居民，社會保險參保人數(shù)逐年增加，具體見表1。2013年全年五險(含城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險)基金收入合計597.96億元，比上年增長69.11億元，增長率13.07%。基金支出合計535.35億元，比上年增長97.55億元，增長率為22.28%。在農(nóng)村社會保障方面，社會保障體系不斷完善，養(yǎng)老保險投入不斷增多，截止到2013年末全區(qū)城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險參保人數(shù)1 680.69萬人，比上年末增加94.29萬人。2013年城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險基金收入66.52億元，比上年增長21.53%，基金累計結存54.44億元，國家新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點地區(qū)參保人數(shù)達到1 640.47萬人。截止到2013年，廣西新型農(nóng)村合作醫(yī)療參合率98.9%，新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金支出總額為148.43億元，受益人數(shù)5 524.57萬人。②資料整理自《2013年廣西壯族自治區(qū)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。新型農(nóng)村合作醫(yī)療人均籌資標準提高到340元，個人繳納60元，各級政府補助280元，實際醫(yī)療報銷比例在50%以上。同時在柳州、欽州兩個城市開展大病保險試點工作，補償標準也相應提高，大病標準最高可報銷90%③資料整理自《2013年全區(qū)衛(wèi)生工作電視電話會議》。。

表1 廣西2009-2013年城鎮(zhèn)社會保險操報人數(shù)統(tǒng)計表單位:萬人

3.社會救助力度不斷加大

社會救助主要是保障公民的基本生活，維護社會穩(wěn)定，主要包括城鄉(xiāng)居民最低生活保障、應急災害救助等。廣西進一步提高城鄉(xiāng)低保保障標準和補助水平，自2013年起城市低保對象補助水平每人每月提高20元，農(nóng)村低保對象補助水平每人每月提高10元。其中城鎮(zhèn)最低生活保障人數(shù)達到47萬人(2014年8月)，較2013年減少2萬余人，降幅達到4%。月最低生活保障金由2010年的228元增加到2014年的335元，增幅達到47%。農(nóng)村最低生活保障人數(shù)達到341.6萬人(2014年8月)，較2013年增加2萬余人，月最低生活保障金由2010年的97元增加2014年的167元，增幅達到72%①根據(jù)中華人民共和國國家統(tǒng)計局網(wǎng)站分省數(shù)據(jù)整理。。從社會保障數(shù)據(jù)可以看出城鎮(zhèn)社會保障人數(shù)有所減少，表明經(jīng)濟發(fā)展形勢較好。農(nóng)村保障人數(shù)增加，最低生活保障覆蓋面增寬，社保補助金額增加。

4.社會福利事業(yè)發(fā)展緩慢

在中國，社會福利包括社會津貼、社會福利服務。社會津貼是政府對特定人群的現(xiàn)金補貼。社會福利服務一般有養(yǎng)老服務、殘疾人服務、孤兒及兒童服務三個方面。廣西近幾年社會福利發(fā)展緩慢(見表2)，當?shù)厣鐣＠髽I(yè)在三年內(nèi)減少62家，降幅達到31%，社會福利企業(yè)殘疾職工人數(shù)有所下降，發(fā)展現(xiàn)狀不容樂觀。養(yǎng)老院及兒童福利院發(fā)展也相對緩慢。

表2 廣西壯族自治區(qū)2010-2012年社會福利企業(yè)情況表② 資料來源于中華人民共和國統(tǒng)計局分省年度統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

三、廣西壯族自治區(qū)社會保障發(fā)展存在的問題

近幾年，國家整體社會保障取得了巨大的發(fā)展，廣西壯族自治區(qū)社會保障發(fā)展也十分迅速，社會保障各方面不斷完善，但是在發(fā)展過程中也存在一些問題。

1.社會保障發(fā)展結構不平衡

一般意義上社會保障制度包括社會保險、社會救助、社會福利、社會優(yōu)撫四個方面，由于社會優(yōu)撫針對特定人群，一般不做分析，因此分析社會保障發(fā)展只從社會保險、社會救助、社會福利三個方面進行。廣西社會發(fā)展的三個方面發(fā)展相對來說不均衡，社會保險發(fā)展迅速，投入資金較多，社會救助和社會福利發(fā)展相對較慢。在社會保險各方面，發(fā)展也不均衡，從表1中可以看出廣西養(yǎng)老保險從2009到2013年增長440%，醫(yī)療保險增長21.3%，失業(yè)保險增長6.3%，工傷保險增長4.7%，生育保險增長35.7%。雖然廣西養(yǎng)老保險之前基礎薄弱，政府重點發(fā)展，但是在養(yǎng)老保險快速發(fā)展的同時也應該兼顧其他社會保險的發(fā)展，只有如此才能更好地處理效率與公平的關系。

2.社會保障水平有待進一步提高

中國的社會保障有別于歐美發(fā)達國家的高福利社會保障模式，吸取了西方高福利國家低效率的教訓，主張重在公平、兼顧效率 ，采取保基本的社會保障模式，堅持“廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)”的原則。近年來，社會保障發(fā)展迅速，覆蓋面迅速變廣。

表3 2013年產(chǎn)業(yè)固定資產(chǎn)投資(不含農(nóng)戶)及其增長速度表③ 根據(jù)《2013年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》和《2013年廣西壯族自治區(qū)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》整理，由于統(tǒng)計口徑不同，所以社會保障投資和其他相關產(chǎn)業(yè)劃分在一起。

從表3中可以看出近年廣西社會保障固定資產(chǎn)投入增速加快，甚至超過了全國的增長水平，社會保障相關產(chǎn)業(yè)固定資產(chǎn)投入僅占全區(qū)各行業(yè)固定資產(chǎn)投入的2.57%，略高于全國平均比例2.08%。但是社會保障相關產(chǎn)業(yè)固定資產(chǎn)投入量僅占全國總量的3.8%，社會保障資金投入需要進一步增多。根據(jù)資料顯示2003-2006年4年間，全國人均社會保障補助支出達到128.9元，而廣西僅為 36.89元，僅為全國水平的28.62%④根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》及廣西財政決算資料整理。，社保投入還有待進一步加強。

3.城鄉(xiāng)社會保障發(fā)展不平衡

由于歷史原因，中國經(jīng)濟出現(xiàn)城鄉(xiāng)二元化發(fā)展，形成社會保障發(fā)展的城鄉(xiāng)二元結構，城市社會保障發(fā)展相對較完善，農(nóng)村地區(qū)社會保障發(fā)展滯后。當前廣西壯族自治區(qū)社會保障發(fā)展以城鎮(zhèn)職工社會保險保障為主體，農(nóng)村新型農(nóng)村合作醫(yī)療實現(xiàn)基本全覆蓋，農(nóng)村養(yǎng)老保險則剛剛起步發(fā)展。城鄉(xiāng)社會保障水平差距較大，以2010年為例，城市最低生活保障平均標準為228元，農(nóng)村最低生活保障平均標準為97元，城鄉(xiāng)最低生活保障標準比為2.35∶1。城鄉(xiāng)保障標準差別較大。而且當前農(nóng)村醫(yī)療保險統(tǒng)籌層次低，設置標準不一，補助領取過程繁瑣，很難去除“因病致貧”的現(xiàn)象。2011年農(nóng)村居民養(yǎng)老保險參保人數(shù)796.13萬人，基金收入25.21億元，城鎮(zhèn)職工參加養(yǎng)老保險人數(shù)483.75萬人，基本養(yǎng)老金收入達278.6億元，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險差別明顯，農(nóng)村居民月最低養(yǎng)老標準只有200余元，難以維持基本的生活，與城市居民月最低養(yǎng)老標準差別較大。

4.政府管理體制不到位

中國當前社會保障在發(fā)展過程中各個部門缺乏統(tǒng)一的指導，各主管部門之間利益分歧較大，比如養(yǎng)老保險由人社部門負責，新型農(nóng)村合作醫(yī)療由衛(wèi)生部門負責，社會救助則由民政部門主管，分頭管理不可避免的出現(xiàn)漏洞。廣西在社會保障發(fā)展中也存在這樣普遍問題，怎樣才能統(tǒng)一規(guī)劃社會保障的發(fā)展，有待當?shù)卣鞑块T進行利益協(xié)商，一起促進社會保障的發(fā)展。同時廣西社會保障發(fā)展中存在缺乏監(jiān)督機制和有效的監(jiān)督機構，資金運轉缺乏有效的監(jiān)督，在一些地區(qū)存在挪用社會保障基金(尤其是新農(nóng)合資金)、社保賬戶空賬運行的現(xiàn)象，結果是一方面造成了人民利益受損，另一方面影響社會保障發(fā)展的可持續(xù)性。廣西社會保障發(fā)展各地區(qū)管理體制不同，不利于自治區(qū)內(nèi)跨區(qū)域社會保障流動，社會保障統(tǒng)籌層次低，各地區(qū)統(tǒng)籌標準不一，出現(xiàn)各地區(qū)社會保障待遇差異較大，也不利于社會公平。

四、對策建議

1.優(yōu)化社會保障結構，保證社會保障的公平性

根據(jù)第六次全國人口普查可知，老年人(年齡≥60歲)在內(nèi)蒙古占11.48%，在西藏占7.67%，在寧夏占9.67%，新疆占9.66%，而廣西占13.12%，廣西成為國內(nèi)老齡化最嚴重的少數(shù)民族自治區(qū)。同時也是全國最早進入老齡化的省份之一。按65歲以上人口超過7%為老齡化標準，廣西65歲以上人口比例1996年為7.06%，此前就已進入人口老齡化的行列，相比全國早一年。面對如此嚴峻的老齡化形勢，廣西應該有所側重地發(fā)展社會保障，加大養(yǎng)老保險的財政投入，優(yōu)化老年人社會福利，增加農(nóng)村養(yǎng)老基礎設施投入，推行居家社區(qū)養(yǎng)老和養(yǎng)老院養(yǎng)老相結合，引導民營資本進入養(yǎng)老行業(yè)。同時應該注重社會保障發(fā)展的平衡性，在主要發(fā)展社會保險的同時，也要加大社會救助力度，擴大社會福利事業(yè)的發(fā)展。

2.擴大政府社會保障財政投入，中央政府提供財政支持

廣西壯族自治區(qū)政府對社會保障財政投入有待進一步增強，在大力發(fā)展經(jīng)濟的同時應該兼顧保持社會保障的發(fā)展，使得社會保障的發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展相同步，實現(xiàn)一方面以經(jīng)濟發(fā)展促進社會保障投入增多，另一方面社會保障的發(fā)展反過來促進經(jīng)濟的更好發(fā)展。改進地區(qū)財政轉移支付方法，推動全區(qū)發(fā)達地區(qū)對財政較少地區(qū)的轉移支持，縮小全區(qū)社會保障的區(qū)域差別，促進居民社會保障基金的自由流動，以方便為居民提供社會保障服務。同時，中央政府也要加大對廣西等少數(shù)民族地區(qū)的財政投入，擴大財政轉移支付，加大對貧困縣的社保專項資金支持，盡量縮小民族地區(qū)與東中部地區(qū)的社會保障水平差別。

3.重視農(nóng)村地區(qū)社會保障投入和發(fā)展

加大對農(nóng)村地區(qū)的社會保障資金投入，加大農(nóng)村社會保障基礎設施建設，針對廣西城鄉(xiāng)不同發(fā)展狀況采取不同的社會保障發(fā)展方法，分城鄉(xiāng)分層次實施。在城鎮(zhèn)以采取補救型社會保障方法，在現(xiàn)有社會保障力度的基礎上，采取靈活的修補方法，針對特殊人群實施，有目標有重點，力求廣西城市社會保障整體上與中國城市平均社會保障發(fā)展水平相一致。在農(nóng)村則提高社會保障基金的統(tǒng)籌層次，完善多樣化的社會保障措施，根據(jù)不同民族的發(fā)展特色開展政府保障活動，實現(xiàn)重特色、?；?，爭取早日實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)初步系統(tǒng)化的社會保障體系。城鄉(xiāng)社會保障發(fā)展可以有前有后，但應避免之前出現(xiàn)的大部分地區(qū)社會保障重城市、輕農(nóng)村，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障有差別的同步發(fā)展，共享廣西社會經(jīng)濟發(fā)展的成果。

4.強化政府監(jiān)管責任，完善社會保障法律法規(guī)

世界各國社會保障的發(fā)展都離不開法律的支撐，只有相關法律完備了，社會保障才能健康地發(fā)展。廣西社會保障的發(fā)展目前缺乏有力的法律保障。面對廣西日趨嚴峻的社會老齡化趨勢以及大量的人口流動，急需建立強有力的社會保障法制法規(guī)。在廣西社會保障法律建設中，政府應該起到主導作用，根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展特色，制定不同地區(qū)的社會保障法規(guī)和社會保障十年發(fā)展規(guī)劃計劃等，實現(xiàn)制度層面上社會保障的發(fā)展有法可依，同時兼顧了地區(qū)社會的現(xiàn)實狀況。在當前十八屆四中全會把依法治國提升到國家層面上的精神下，廣西壯族自治區(qū)更要把依法治國堅持到底，完善社會保障立法，制定社會保障監(jiān)督機制，促進全區(qū)社會保障法制化發(fā)展。

5.社會保障的發(fā)展要兼顧民族文化的傳承與發(fā)展

少數(shù)民族地區(qū)具有獨特的文化、風俗、道德、習慣，一方面要改進少數(shù)民族地區(qū)落后的文化風俗觀念，另一方面要傳承民族獨特的文化。廣西少數(shù)民族眾多，各地區(qū)差異顯著，在發(fā)展社會保障時應注重當?shù)匚幕陌l(fā)展，與當?shù)仫L俗相適應。同時，當?shù)卣畱匾暶褡逦幕谋Ｗo性開發(fā)，發(fā)展民族文化旅游業(yè)，形成獨特的民族特色經(jīng)濟，其結果將一方面有利于當?shù)卮嗳跎鷳B(tài)的保護，另一方面為地區(qū)社會保障的發(fā)展積累了可持續(xù)的資源。廣西有不分民族獨特的互助尊老的民族傳統(tǒng)，在當?shù)厣鐣Ｕ现锌梢猿浞掷脜^(qū)域風俗，更順利的推進社會保障的建設。

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