石油儲(chǔ)備體系的國際鏡鑒—專訪中國社會(huì)科學(xué)院研究生院院長、國際能源安全研究中心主任黃曉勇

○ 文／本刊記者 鄭 丹

石油儲(chǔ)備體系的國際鏡鑒—專訪中國社會(huì)科學(xué)院研究生院院長、國際能源安全研究中心主任黃曉勇

○ 文／本刊記者 鄭 丹

我國雖然不具備加入國際石油儲(chǔ)備協(xié)調(diào)機(jī)制的條件，但應(yīng)該加強(qiáng)與IEA等組織的溝通交流。

越來越多的國家與組織開始認(rèn)識(shí)到，中國在國際能源市場的地位日益重要。近日，國際能源署（IEA）新任署長法提赫·比羅爾上任后首訪中國并表示，IEA希望與中國就發(fā)生危機(jī)時(shí)動(dòng)用石油儲(chǔ)備建立協(xié)調(diào)機(jī)制。

我們目前是否具備加入國際石油儲(chǔ)備協(xié)調(diào)機(jī)制的條件？中國應(yīng)該如何借鑒國際經(jīng)驗(yàn)建立并管理好自己的石油儲(chǔ)備體系……為了尋求這些問題的答案，本刊記者對(duì)中國社會(huì)科學(xué)院研究生院院長、國際能源安全研究中心主任黃曉勇教授進(jìn)行了專訪。

與IEA等保持溝通交流

中國石油石化：黃院長，您好！在您看來，我國目前是否具備加入國際石油儲(chǔ)備協(xié)調(diào)機(jī)制的條件？

黃曉勇：從IEA的加入標(biāo)準(zhǔn)來看，我國目前并不具備加入的資格。首先，IEA是隸屬于OECD（經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織）的自治機(jī)構(gòu)，成員國必須是OECD國家。我國目前還沒有加入OECD這個(gè)發(fā)達(dá)國家的俱樂部，也就不具備加入IEA的資格。其次，我國的石油儲(chǔ)備尚未達(dá)到IEA要求的標(biāo)準(zhǔn)：各成員國保持一定數(shù)量的石油庫存，即不低于90天石油凈進(jìn)口量的石油存量。此外，IEA對(duì)各成員國在石油市場情報(bào)發(fā)布和分享的透明度等方面也有一定要求。我國距離這些要求也有一定差距。因此，從現(xiàn)有條件看，我國加入IEA還存在諸多障礙。

中國石油石化：對(duì)于不是IEA成員國的中國來說，建立不低于90天的石油凈進(jìn)口量的石油存量是否必要？

雖然我國已經(jīng)建立了一定的石油儲(chǔ)備能力，但距離IEA的要求還有一定距離。 供圖/CFP

黃曉勇：對(duì)于是否一定要達(dá)到90天石油凈進(jìn)口量的標(biāo)準(zhǔn)，目前在國內(nèi)業(yè)界和學(xué)術(shù)界尚有爭議。一部分專家認(rèn)為，未來較長一段時(shí)間內(nèi)，國際原油市場都會(huì)呈現(xiàn)供過于求的局面，全球石油市場進(jìn)入買方市場。全球主要產(chǎn)油國和大型跨國石油公司都在爭奪中國市場，中國通過國際市場獲取石油的能力和話語權(quán)在大大提升，石油供給保障能力大大提升。這時(shí)候按照90天凈進(jìn)口的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行儲(chǔ)備必要性已經(jīng)不大。而且，戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備的成本高昂，現(xiàn)在大規(guī)模增加戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備的投入與產(chǎn)出比相對(duì)較低。這種觀點(diǎn)有一定道理。但也要看到，我國的石油供給安全還存在較大的脆弱性，發(fā)生地緣政治的風(fēng)險(xiǎn)還比較大，僅僅著眼當(dāng)前國際石油市場供需格局是不夠的，必須更長遠(yuǎn)地謀劃我國石油供給保障能力問題。而且，在相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)，石油在交通、化工等重要領(lǐng)域的使用也不會(huì)被大范圍替代，石油作為主導(dǎo)能源之一的地位也不會(huì)動(dòng)搖。因此，適當(dāng)增加戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備、確保戰(zhàn)爭和自然災(zāi)害期間的石油供給仍然是必要的。當(dāng)前國際油價(jià)處于低位，更為我國增加儲(chǔ)備提供了良好契機(jī)。

中國石油石化：中國是否應(yīng)該加入IEA等組織？

黃曉勇：建立國際石油儲(chǔ)備協(xié)調(diào)機(jī)制是維護(hù)全球能源安全的重要舉措，中國加入此類組織也是順應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球一體化、融入國際社會(huì)、繼續(xù)推進(jìn)改革開放的現(xiàn)實(shí)要求，是推動(dòng)我國石油儲(chǔ)備建設(shè)和相關(guān)機(jī)制快速發(fā)展的需要。但這并不意味著我國一定要加入IEA等國際石油協(xié)調(diào)機(jī)制。是否加入需要根據(jù)我國的實(shí)際情況、該機(jī)制所賦予的權(quán)利義務(wù)，以及其他多方因素進(jìn)行綜合評(píng)估、科學(xué)判斷。在目前我國尚未加入IEA、國際能源憲章條約等國際組織和協(xié)調(diào)機(jī)制的情況下，我國應(yīng)與上述機(jī)構(gòu)組織保持良好的溝通交流。

油庫建好只是搭建石油儲(chǔ)備體系的關(guān)鍵一步，建立和完善相應(yīng)的管理機(jī)制刻不容緩。 攝影/本刊記者 楊春雁

借鑒經(jīng)驗(yàn)彌補(bǔ)立法缺失

中國石油石化：在您看來，建立我國石油儲(chǔ)備體系面臨的問題是什么？應(yīng)怎樣解決？

黃曉勇：我國的石油儲(chǔ)備存在以下幾個(gè)方面的問題。

第一，在相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)，對(duì)石油儲(chǔ)備重要性的認(rèn)識(shí)還顯不足，沒有真正從國家安全的高度重視石油儲(chǔ)備建設(shè)。

第二，法律法規(guī)不健全，立法環(huán)節(jié)滯后，沒有建立起一個(gè)有效、快速的石油儲(chǔ)備管理運(yùn)營體系。中央、地方和企業(yè)各自的分工、責(zé)任、義務(wù)等尚未明了。

第三，國家對(duì)石油儲(chǔ)備的建設(shè)投入不夠，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。國家應(yīng)在完善管理機(jī)制、明晰各方權(quán)責(zé)的前提下，加大各方投入、加快石油儲(chǔ)備基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)程。同時(shí)，結(jié)合國際慣例和中國的現(xiàn)實(shí)需要，研究我國石油儲(chǔ)備的品種和最優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)水平，既保障能源供給安全，也避免過高的維護(hù)成本造成的資源浪費(fèi)。

第四，我國戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備基礎(chǔ)設(shè)施的安全性不足。我國一期四個(gè)儲(chǔ)備基地的儲(chǔ)備庫都建在沿海地面。地面儲(chǔ)備罐群不僅占地面積大，而且暴露目標(biāo)大。

第五，我國戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備基地的選址相對(duì)集中，一期工程集中在東部沿海地區(qū)。在基地選址上應(yīng)遵循以下原則：運(yùn)輸便利、費(fèi)用較低，安全可靠、儲(chǔ)存風(fēng)險(xiǎn)小，地區(qū)均衡，接近市場。今后在儲(chǔ)備基地選址的空間布局上應(yīng)適當(dāng)分散，實(shí)現(xiàn)沿海和內(nèi)地相結(jié)合，同時(shí)以安全性為核心，兼顧經(jīng)濟(jì)效率。另外，可以考慮在東北、西北內(nèi)陸地區(qū)管道運(yùn)輸樞紐站附近選擇地點(diǎn)，建立一定規(guī)模的戰(zhàn)略儲(chǔ)備基地。

我國還沒有憑借石油生產(chǎn)和消費(fèi)大國的地位，大力發(fā)展石油期貨市場。期貨市場的發(fā)展可以促使大量國際國內(nèi)資本在中國興建石油倉儲(chǔ)和交割基地。這些交割倉庫儲(chǔ)存的石油也能形成我國事實(shí)上的石油儲(chǔ)備資源。

中國石油石化：我國石油儲(chǔ)備方面的立法環(huán)節(jié)已經(jīng)相對(duì)落后，相關(guān)法律法規(guī)欠缺和法制不完備已經(jīng)嚴(yán)重影響到石油儲(chǔ)備建設(shè)。您認(rèn)為，國際上有哪些可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)？

黃曉勇：石油儲(chǔ)備相關(guān)法律法規(guī)需要明確各類石油儲(chǔ)備主體的權(quán)利和義務(wù)，明確在什么條件下才能動(dòng)用戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備和商業(yè)儲(chǔ)備。只有明確了這些基本內(nèi)容，才能為政府決策提供依據(jù)、給市場主體明確預(yù)期。具體包括以下幾方面的內(nèi)容。

首先，需要以立法形式明確我國石油儲(chǔ)備的體系，明確戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備和商業(yè)石油儲(chǔ)備的各自的功能、定位、投資主體以及輪換和動(dòng)用條件等等，以此推動(dòng)建立完備的石油儲(chǔ)備體系。

其次，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備的品種、投資主體、資金來源等，確保戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備高效地建設(shè)和運(yùn)營。國家可通過招投標(biāo)等方式確定投資和運(yùn)營主體，并適當(dāng)放寬市場準(zhǔn)入，引導(dǎo)社會(huì)資本參與，使國家、地方和企業(yè)各自承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。對(duì)于國家投入的資金，要明確其來源。例如，德國采用的方法是將政府石油儲(chǔ)備所需費(fèi)用加在成品油零售價(jià)中，最終轉(zhuǎn)嫁給所有消費(fèi)者。

再次，還應(yīng)通過立法形式明確戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備基礎(chǔ)設(shè)施的安全標(biāo)準(zhǔn)和安全評(píng)估體系。戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備的建立和運(yùn)營必須要經(jīng)過法定的安全評(píng)估程序，綜合技術(shù)評(píng)價(jià)和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、國防等方面安全因素的周密考量。

最后，需要明確規(guī)定國家戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備的投放條件。我國目前對(duì)動(dòng)用國家石油儲(chǔ)備的實(shí)質(zhì)條件和決策程序都沒有明確的規(guī)定。這給市場預(yù)期帶來了不確定性。如果頻繁向市場投放戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備，可能會(huì)干擾石油市場的正常運(yùn)行。我國戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備動(dòng)用的條件可以包括戰(zhàn)爭和自然災(zāi)害造成的全國或局部的供應(yīng)中斷，以及國際國內(nèi)石油價(jià)格的大幅上漲等。從實(shí)踐來看，上世紀(jì)70年代至今，美國也只有3次動(dòng)用過戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備。

建立并管理好儲(chǔ)備體系

中國石油石化：一個(gè)健全的石油儲(chǔ)備體系應(yīng)該包括哪些方面？中國應(yīng)該如何建立好自己的石油儲(chǔ)備體系？

黃曉勇：我國能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃提出：“加快政府石油儲(chǔ)備建設(shè)，適時(shí)建立企業(yè)義務(wù)儲(chǔ)備，鼓勵(lì)發(fā)展商業(yè)石油儲(chǔ)備，逐步完善石油儲(chǔ)備體系?！备鶕?jù)目前獲得的二期工程建設(shè)信息判斷，總體進(jìn)展略顯遲緩，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。

2015年2月，《國家發(fā)展改革委關(guān)于加強(qiáng)原油加工企業(yè)商業(yè)原油庫存運(yùn)行管理的指導(dǎo)意見》發(fā)布，提出了我國將建最低商業(yè)原油庫存制度。商業(yè)石油儲(chǔ)備制度的建立，有利于健全我國多層次石油存儲(chǔ)體系，對(duì)確保國內(nèi)石油市場穩(wěn)定供應(yīng)具有重要意義。對(duì)商業(yè)石油儲(chǔ)備，國家應(yīng)建立定期或不定期的檢查制度，對(duì)企業(yè)義務(wù)儲(chǔ)備的規(guī)模、質(zhì)量、安全環(huán)保及管理等進(jìn)行全面檢查，對(duì)達(dá)標(biāo)完成情況要建立合理的獎(jiǎng)懲制度。

中國石油石化：在建設(shè)石油儲(chǔ)備基地和石油儲(chǔ)備的同時(shí)，如何把建立和完善相應(yīng)的管理機(jī)制納入到規(guī)劃當(dāng)中？

黃曉勇：在石油儲(chǔ)備的運(yùn)營管理中，我國應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)和借鑒先進(jìn)國家的經(jīng)驗(yàn)和規(guī)律性的東西，并從中國實(shí)際出發(fā)，建立應(yīng)急響應(yīng)體系和嚴(yán)密的管理體系。

在管理體系中主要需要考慮安全和效率兩方面因素。在安全方面，要保障石油儲(chǔ)備設(shè)施自身堅(jiān)固、隱蔽，日常運(yùn)行要避免安全生產(chǎn)事故，戰(zhàn)時(shí)則能夠防止意外攻擊，并確保運(yùn)輸通道的安全；在效率方面，我國儲(chǔ)備基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還較為滯后，應(yīng)當(dāng)建立起多元化的投資主體和資金籌措機(jī)制支持石油儲(chǔ)備，可以通過招投標(biāo)將部分戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備基地的投資權(quán)和運(yùn)營權(quán)授予社會(huì)資本。為了提高儲(chǔ)備效率，歐盟多數(shù)國家實(shí)行了戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備憑證制度。實(shí)際儲(chǔ)備量超過規(guī)定義務(wù)的儲(chǔ)備實(shí)體可以在“歐洲儲(chǔ)備公開市場”上公開出售儲(chǔ)備憑證。這類做法也值得我國學(xué)習(xí)借鑒。除安全和效率之外，國家還應(yīng)重新考慮補(bǔ)貼制度，并提供一定的政策性融資支持，降低企業(yè)儲(chǔ)備產(chǎn)生的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，平衡各方利益，調(diào)動(dòng)各方積極性。

責(zé)任編輯：石杏茹

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