農(nóng)村小額貸款公司的法律風(fēng)險及法制防范

馬存利，段智偉

（山西財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，山西太原030006）

在全國城市范圍的小額貸款公司蓬勃發(fā)展的同時，小額貸款政策也要向農(nóng)村傾斜。鑒于我國農(nóng)村金融普遍不發(fā)達(dá)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金長期匱乏，小額貸款公司的建立有利于“三農(nóng)”難題，通過支持農(nóng)業(yè)進(jìn)而改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件。然而不容忽視的是，由于農(nóng)業(yè)具有的突發(fā)的自然風(fēng)險和市場風(fēng)險、農(nóng)民生活水平低、法制意識淡薄等原因，從事農(nóng)村小額貸款的公司在風(fēng)險防控制度上要注意與城市的有所差別，進(jìn)而在法制應(yīng)對上做扎實工作。

一、農(nóng)村小額貸款公司對我國農(nóng)村金融發(fā)展的意義

自2005年小規(guī)模貸款企業(yè)在陜、貴、川、晉、蒙五省開始逐步建設(shè)，2008年我國證監(jiān)會、人民銀行相繼公布了《有關(guān)小額貸款企業(yè)試點的指導(dǎo)意見》以來，通過試點的方式，小額貸款企業(yè)得到了快速發(fā)展。2009年4月，銀監(jiān)會出臺了《小額貸款企業(yè)改制設(shè)立村鎮(zhèn)銀行暫行規(guī)定》為該類企業(yè)的發(fā)展提供了明確指導(dǎo)。截至2010年10月，我國一共創(chuàng)建了2 348家小規(guī)模貸款企業(yè)。通過幾年的試點建設(shè)，該類企業(yè)的運作獲得了較好的社會成效，對于幫助中小型企業(yè)解決融資問題、完善農(nóng)村金融產(chǎn)業(yè)提供了一定助力。大力推廣農(nóng)村小規(guī)模信貸，加速建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助社、小規(guī)模貸款企業(yè)，大力建設(shè)小規(guī)模貸款機(jī)構(gòu)，促進(jìn)社會投資創(chuàng)辦滿足三農(nóng)需求的多種創(chuàng)新型金融機(jī)構(gòu)。相關(guān)政策的出臺極大地促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)小規(guī)模信用貸款的發(fā)展。

農(nóng)村小額貸款企業(yè)，也就是通過自然人、法人和其他類型的社會組織投資創(chuàng)辦城里的股份制企業(yè)或者是有限責(zé)任企業(yè)，和其他類型的金融組織差異在該機(jī)構(gòu)不會引入公眾存款。鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)小規(guī)模貸款企業(yè)是獨立的企業(yè)法人，具備獨立的資產(chǎn)，并且所有財產(chǎn)擔(dān)負(fù)民事責(zé)任。

小額貸款企業(yè)重點處理部分小規(guī)模、比較分散、短時間的融資需要，是專項服務(wù)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)和中小型企業(yè)融資需求的企業(yè)。[1]221其創(chuàng)辦和發(fā)展都存在重要的社會經(jīng)濟(jì)價值。重點表現(xiàn)在如下幾大領(lǐng)域：首先，小規(guī)模貸款企業(yè)的機(jī)制相對靈活，相關(guān)手續(xù)比較簡單，不需要抵押，也不需要擔(dān)保，貸款業(yè)務(wù)速度比較快，這是普通商行無法可比的，能夠更有效更方便地解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)和中小型企業(yè)的融資需求，處理其生存和運營規(guī)模過大中面臨的資金緊張難題。其次，小規(guī)模貸款的企業(yè)的創(chuàng)辦能夠方便民間資本的規(guī)范化流動，處理民間亂集資的問題，達(dá)成民間金融的常規(guī)發(fā)展。[2]最后，能夠促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推動國家扶貧政策的有效落實，保障社會主義社會的穩(wěn)定性。

二、農(nóng)村小額貸款公司的法律風(fēng)險分析

目前我國小額貸款公司地方行政機(jī)構(gòu)的政策不一而足。2008年公布的《有關(guān)小額貸款企業(yè)試點的指導(dǎo)意見》是當(dāng)前小規(guī)模貸款企業(yè)的指導(dǎo)文件，對于該類企業(yè)的業(yè)務(wù)開展作出了十分詳細(xì)的規(guī)定。然而該文件只是部門規(guī)制，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)小規(guī)模貸款企業(yè)的法律定位、監(jiān)督管理和司法實務(wù)而言，都無法保障其法律效力。因而，造成當(dāng)前階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)小規(guī)模貸款企業(yè)的發(fā)展存在很多法律問題。

（一）尚未明確其法律性質(zhì)

銀監(jiān)會和央行出臺的指導(dǎo)文件作出要求，小規(guī)模貸款企業(yè)的準(zhǔn)入門檻較高。按照該文件要求，該類企業(yè)的發(fā)起人凈資產(chǎn)要高于五千萬（欠發(fā)達(dá)地區(qū)要高于兩千萬），資產(chǎn)負(fù)債率要低于70%，聯(lián)系盈利并且收益額要超過1 500萬元（欠發(fā)達(dá)地區(qū)要高于600萬）。此類規(guī)定保障了該類企業(yè)的風(fēng)險管控，然而也大大提高了準(zhǔn)入要求，這就造成諸多投資中介逐漸向民間不規(guī)范金融市場發(fā)展，阻礙了國內(nèi)金融的規(guī)范發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)小規(guī)模貸款企業(yè)在現(xiàn)實運作中缺少充分的政策保障，有關(guān)小規(guī)模貸款企業(yè)的法律性質(zhì)也難以確立，當(dāng)前還無法明確其金融機(jī)構(gòu)的合法地位，這就造成相關(guān)企業(yè)的稅率普標(biāo)很高，而且無法得到常規(guī)金融機(jī)構(gòu)的稅收優(yōu)惠。這必然會提高相關(guān)企業(yè)的運作成本，也相應(yīng)地提高了其運作風(fēng)險。此外，筆者在司法實務(wù)中了解到，資金捐贈作為該類企業(yè)的資金源依舊具有稅收領(lǐng)域的司法爭議。法律并未確立其合法地位，資金捐贈是否能夠當(dāng)作其已上交所得稅后的企業(yè)收益，如此就影響了該類企業(yè)對捐贈資金的吸收。

（二）監(jiān)管主體不夠明確

當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)小規(guī)模貸款企業(yè)的監(jiān)管也面臨重重阻礙。除指導(dǎo)文件中作出了宏觀條例的要求外，針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)小規(guī)模貸款企業(yè)的監(jiān)管主體尚未確立，造成在司法實務(wù)中監(jiān)管混亂的局面。由于相關(guān)利益牽扯，該類企業(yè)常常會受到央行、銀監(jiān)會、金融辦的三方監(jiān)管，且詳細(xì)的監(jiān)管方向不明確，更不要說相關(guān)法律憑據(jù)，因而此類監(jiān)管活動當(dāng)前依舊具有司法爭議，阻礙了小規(guī)模貸款企業(yè)的發(fā)展。[3]《關(guān)于小額貸款公司試點的指導(dǎo)意見》稱，“凡是省級行政機(jī)構(gòu)可以確定主管機(jī)構(gòu)對小規(guī)模貸款企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督管理，并愿意擔(dān)負(fù)其風(fēng)險處置責(zé)任的，才能夠在本省市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)進(jìn)行小規(guī)模貸款企業(yè)試點”。也就是說小規(guī)模貸款企業(yè)是通過省政府確定的監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督管理，并擔(dān)負(fù)其風(fēng)險責(zé)任，然而上述主體都不存在行政主體資格。這方面缺少統(tǒng)一的合理規(guī)范，各省市針對監(jiān)管主體從什么領(lǐng)域開展監(jiān)管并未設(shè)立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。對小規(guī)模貸款企業(yè)的多頭監(jiān)管或缺少監(jiān)管，使監(jiān)管的可行性大大降低。

（三）信用評級機(jī)制不完善

當(dāng)前國內(nèi)尚未構(gòu)建科學(xué)的信用機(jī)制，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)小規(guī)模貸款企業(yè)信用貸款業(yè)務(wù)也缺少有效的風(fēng)險管控，這就造成難以評估借款人的信用程度，借貸雙方信息不對稱導(dǎo)致的信用風(fēng)險等。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)小規(guī)模貸款企業(yè)還具有準(zhǔn)入要求較高、資金來源受限、風(fēng)險難以管控等諸多問題。此外，小規(guī)模貸款企業(yè)的服務(wù)目標(biāo)只是中小型企業(yè)和三農(nóng)運營單位，普遍融資規(guī)模較小，大部分信用等級都差，在實際業(yè)務(wù)開展過程中，部分小規(guī)模貸款企業(yè)的管理機(jī)制也不完善，相關(guān)工作人員不具備專業(yè)素質(zhì)，因此，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)信用機(jī)制不完善的外部環(huán)境中，導(dǎo)致原本風(fēng)險難以管控的小規(guī)模貸款企業(yè)的風(fēng)險管控能力更弱。

（四）資金回收缺少保障

一方面由于小規(guī)模貸款的資金管理較難，貸款流向廣、規(guī)模小，而且有不規(guī)范貸款的問題。另外，也有很多的農(nóng)村居民將小規(guī)模信用貸款自主隨意使用，甚至視為國家的扶貧資金，對怎樣運用小規(guī)模信用貸款缺少明確的方向和清醒的意識。小規(guī)模信用貸款的回收狀況決定于農(nóng)村勞動生產(chǎn)者的收益。因為對于小規(guī)模信用貸款還不夠了解，項目不能依照初始計劃落實，或者因為遭受自然災(zāi)害，生產(chǎn)計劃無法有效開展，農(nóng)村生產(chǎn)者就不能按期歸還貸款，小規(guī)模信用貸款的收回也就無法保障。

三、完善農(nóng)村小額貸款公司法律風(fēng)險防范措施

（一）明確農(nóng)村小額貸款公司的法律地位

需要出臺對應(yīng)的法律規(guī)章確立小規(guī)模貸款企業(yè)是非銀行的金融機(jī)構(gòu)的合法地位，將其功能明確為只可貸款不能夠儲蓄。依照目前各個國家普遍對金融機(jī)構(gòu)的類型區(qū)分，金融機(jī)構(gòu)劃分成兩種——金融類和非金融類。非金融類的金融機(jī)構(gòu)也就是除了銀行以外的所有金融機(jī)構(gòu)，是資本市場的重要構(gòu)成部分。通常來說，后者是不吸納儲蓄的，特別是個體儲蓄。

確立小規(guī)模貸款企業(yè)的非銀行金融機(jī)構(gòu)的合法地位的主要因素在于：第一，不方便相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)依照金融標(biāo)準(zhǔn)開展監(jiān)管，同時因為小規(guī)模貸款企業(yè)不會吸納存款，其監(jiān)管更加靈活。第二，方便管控金融風(fēng)險。就目前狀況來看，小規(guī)模貸款企業(yè)因為從業(yè)要求比較低，相關(guān)工作人員良莠不齊，部分創(chuàng)辦者無法有效管理企業(yè)，因此只放貸不吸收儲蓄能夠有效管控存款相關(guān)風(fēng)險。同時，小規(guī)模貸款企業(yè)創(chuàng)辦的目標(biāo)在于推動農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，若小規(guī)模貸款企業(yè)被明確視作銀行金融機(jī)構(gòu)，就會追求更高的經(jīng)營目標(biāo)，其主營范圍就不會受限在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)，也不存在成本低的運營優(yōu)勢，為追求更高收益而提高貸款利息，就無法有效保障民間融資需求。[4]

（二）完善貸款的風(fēng)險防控體系

農(nóng)村小額貸款的風(fēng)險，往往與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點有關(guān)，有必要建立一套完備的風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)，根據(jù)農(nóng)村氣候、季節(jié)等分別防控，特別是要考慮到自然災(zāi)害對小額貸款帶來的風(fēng)險。為此需要從自然、市場與道德因素三個角度來設(shè)計風(fēng)險防控機(jī)制：（1）自然因素。農(nóng)村小額貸款的對象就是農(nóng)戶，農(nóng)戶的收入與其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)聯(lián)系，在風(fēng)險防范上根據(jù)不同的農(nóng)產(chǎn)品要區(qū)別對待。（2）市場因素。農(nóng)產(chǎn)品的品種、質(zhì)量、價格和供求關(guān)系將會影響到小額貸款發(fā)放之后的收回，在風(fēng)險防控上放貸公司要做到科學(xué)認(rèn)知。（3）道德因素。鑒于農(nóng)戶文化水平、法律意識的不同，許多農(nóng)戶存有能拖就拖的消極思想，這就需要小額貸款公司工作人員要走訪農(nóng)戶細(xì)心解答，增強(qiáng)農(nóng)戶的信任，從而減少違約現(xiàn)象的發(fā)生。

（三）完善農(nóng)村小額貸款公司的監(jiān)管制度

就當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)小規(guī)模企業(yè)的監(jiān)管主體無法明確的司法難題，需要統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，通過法律形式確立監(jiān)管主體，通過出臺相關(guān)法律規(guī)定明確只有行政機(jī)構(gòu)金融辦來進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)小規(guī)模貸款企業(yè)的業(yè)務(wù)監(jiān)管。具體有現(xiàn)場和非現(xiàn)場兩類監(jiān)管模式。所謂現(xiàn)場檢查，也就是針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)小規(guī)模貸款企業(yè)開展定期性檢查和抽檢，提出小規(guī)模貸款企業(yè)具有的一些問題，做出整改要求。非現(xiàn)場的監(jiān)管也就是在充分掌握小規(guī)模貸款企業(yè)運營基本狀況的前提下，針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)小規(guī)模貸款企業(yè)的資金來源、信貸利率等業(yè)務(wù)信息開展風(fēng)險性監(jiān)管等措施。此外，考慮到農(nóng)村與城市的小額貸款公司的監(jiān)管存在不同，還能夠通過民間監(jiān)管的方式（例如在農(nóng)村設(shè)立互助社）來輔助進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)小規(guī)模貸款企業(yè)的監(jiān)管。[5]97

（四）建立完善的農(nóng)村征信體系

加速創(chuàng)建覆蓋全國的農(nóng)村信用庫，加速征信機(jī)制的法制建設(shè)，達(dá)成銀行、行政機(jī)構(gòu)和司法部門的信息數(shù)據(jù)共享，有效促進(jìn)社會各界人士和融資方的信息對稱。首先，創(chuàng)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的征信部門，對農(nóng)戶和中小型企業(yè)的信貸資料統(tǒng)一收納管理，重點進(jìn)行信息咨詢、信息報告、征信調(diào)查服務(wù)，同時進(jìn)行信用評估、管理咨詢等服務(wù)。例如既有的央行征信體系，能夠?qū)⑧l(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的征信數(shù)據(jù)歸入其中；同時能夠創(chuàng)建商業(yè)性的征信部門，把通過農(nóng)村信用社等小規(guī)模貸款企業(yè)采集的信貸資料，供給予征信部門。其次，創(chuàng)建信息共享機(jī)制，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的信用資料通過電子化方式統(tǒng)籌管理。針對借款戶要進(jìn)行嚴(yán)格的賬戶管理，準(zhǔn)確收集其有關(guān)家庭信息、中小型企業(yè)的信用資料、實際融資需要、償還能力、信貸記錄和聯(lián)保小組的償還能力的基礎(chǔ)資料，進(jìn)而來判定該用戶的可信貸資金。發(fā)達(dá)地區(qū)能夠進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)管理，對外公布不還款的用戶資料，并和同業(yè)其他機(jī)構(gòu)共享相關(guān)信息。[6]此外，對于信用等級較高、有模范作用的用戶，適度提升其信用等級，小規(guī)模信用貸款向信用較高的用戶優(yōu)先服務(wù)，并配套多種優(yōu)惠政策；對于違法使用貸款，惡意逃避債務(wù)的用戶要降低其信用等級，通過多種措施對外公布其違約行為，加強(qiáng)對于違約個人和單位的懲罰力度。

［1］彭建剛.中國地方中小金融機(jī)構(gòu)發(fā)展研究［M］.北京：中國金融出版社，2010.

［2］翟思翮，楊夢輝.蘇州小額貸款公司發(fā)展的現(xiàn)狀——問題及政策建議［J］.農(nóng)村金融研究，2010（7）：57-61.

［3］杜亞濤.農(nóng)村小額信貸風(fēng)險防范的法律對策［J］.中國律師，2008（5）：56-57.

［4］汪小亞.印度小額信貸危機(jī)及其啟示［J］.中國農(nóng)村金融，2011（7）：30-33.

［5］孫若梅.小額信貸與農(nóng)民收入——理論與來自扶貧合作社的經(jīng)驗數(shù)據(jù)［M］.北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，2006.

［6］孫曉慧.我國農(nóng)村小額貸款風(fēng)險管理對策［J］.經(jīng)濟(jì)縱橫，2013（12）：89-92.