從英國報刊監(jiān)管改革看新聞自由保護

英國報刊業(yè)世界聞名。它對于世界新聞專業(yè)主義和倫理的推進和提升，在英國社會生活的政治文化功能的發(fā)揮，包括在產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的作為，都是世界范例。同時，英國報刊的一些從業(yè)者在侵犯公民隱私方面表現(xiàn)的“專業(yè)性”和毫不顧忌他人感受與漠視他人權(quán)益的“執(zhí)著”態(tài)度，也令人印象深刻。伴隨著信息技術(shù)的不斷發(fā)展，媒體和從業(yè)者迫于經(jīng)濟壓力和追求轟動效應(yīng)和成就感等因素，侵犯公民隱私的情形越來越多的情形之下，如何在保障新聞自由的同時，避免媒體以這面大旗作為遮羞布，這就是一個非常精細的法律技術(shù)活。本文擬以英國報刊界的監(jiān)管為例，來看一看英國在這方面是怎么做的。

英國相關(guān)的法律技術(shù)活

近代以來，英國報刊界經(jīng)過斗爭，獲得了不受政府干預(yù)的自由。也就是報刊界報道什么不受政府的干預(yù)，媒體也不得因批評政府而再受到煽動性誹謗等刑責(zé)追究。報刊界對于自身的日常報道行為依靠執(zhí)業(yè)倫理道德來規(guī)范。如果新聞的采集和報道行為超出了法律規(guī)定的既有界限，則通過民事法律和刑事法律程序來解決問題。

21世紀以來，隨著信息等技術(shù)的發(fā)展，新的傳播媒介和途徑給傳統(tǒng)報刊業(yè)帶來了商業(yè)競爭的壓力，報刊界為了吸引眼球，保有發(fā)行量，它要爭取更多消息源和報道材料，于是侵犯隱私的行為越來越多，程度也越來越嚴重。對于這一報刊組織和從業(yè)人員自身難以克服的狀況應(yīng)該如何治理，治理的同時又要避免新聞自由受到損害，于是，改進報刊業(yè)監(jiān)管的問題又擺在了英國政府、社會和報界的面前。自二次大戰(zhàn)后至2011年《世界新聞報》電話竊聽丑聞曝光前，英國為了探索如何對于報刊業(yè)進行監(jiān)管，先后進行了六次專門調(diào)查?，F(xiàn)在，又有了由萊文森法官主持的第七次調(diào)查。這次調(diào)查從2011年的7月份啟動，歷時近一年，2012年11月29日萊文森調(diào)查報告向議會提交后，新一輪的報刊監(jiān)管改革由此展開。

通過研究英國報刊業(yè)監(jiān)管的歷史，我們發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過包含報刊界、社會公眾、公益集團、政治家、政府、專業(yè)團體的多重力量和勢力的較量和博弈，英國關(guān)于如何保障新聞自由、如何保護與新聞自由具有張力的其他價值和權(quán)益的法律技術(shù)活越做越精細。

第一，在竊聽丑聞發(fā)生之后，啟動的調(diào)查是依據(jù)相關(guān)法律進行的。

1.啟動調(diào)查的法律依據(jù)

2011年7月4日，英國《衛(wèi)報》頭條披露了《世界新聞報》的竊聽丑聞。它對于失蹤被害少女的信息竊聽，對于皇室成員信息的竊聽，引起英國朝野的震驚和憤怒，引發(fā)對英國報刊業(yè)的信任危機。7月6日英國議會舉行緊急辯論，首相卡梅倫提議展開獨立調(diào)查。這并非首相個人基于壓力的臨時舉措，它是根據(jù)英國《2005年公共調(diào)查法》的相關(guān)規(guī)定啟動，是首相履行職責(zé)和職權(quán)的行為。該法規(guī)定，一個大臣針對可能會引發(fā)公眾關(guān)注的問題，或者是公眾已經(jīng)開始關(guān)注的事件要啟動調(diào)查。 ①于是首相根據(jù)法律向議會提議由萊文森法官負責(zé)此項調(diào)查工作。《公共調(diào)查法》對于如何進行調(diào)查的各個方面都進行了規(guī)定。依規(guī)定，雖然這一調(diào)查并非針對具體人士的民事法律責(zé)任和刑事法律責(zé)任，但是調(diào)查組織按照法律程序進行聽證，調(diào)查組副主席可以要求證人前往調(diào)查組進行作證。調(diào)查的過程也是完全法律化的。根據(jù)調(diào)查法的相關(guān)規(guī)定，由法官主持的調(diào)查其程序和獲取證據(jù)的方式都是法律的方式。調(diào)查結(jié)論的得出也是在獲取證據(jù)的基礎(chǔ)上依據(jù)法律推理方法進行。

2.啟動改革的法律依據(jù)

2012年11月29日，法官的報告提交議會，議會下議院經(jīng)過辯論，聯(lián)合執(zhí)政黨與反對黨經(jīng)過討論辯論，對于法官提出的未來對于報刊業(yè)監(jiān)管改革的建議，除了通過成文立法的形式作為報刊業(yè)監(jiān)管的法律基礎(chǔ)，這一點未形成共識，其余的都予接受。然后三大黨又就采取何種法律形式推進報刊監(jiān)管制度的改革，經(jīng)過法定程序達成一致，即采取英國一種古老的法律形式皇家憲章。

第二，有關(guān)報刊監(jiān)管制度設(shè)計的法律規(guī)范。

對于新的監(jiān)管制度的設(shè)立，在法官的建議和以此為藍本通過的皇家憲章的內(nèi)容規(guī)定方面，如何確保其新的監(jiān)管機構(gòu)的獨立性和監(jiān)管機制的有效性方面，相關(guān)設(shè)計的精密與精巧程度，也令人印象深刻。

1.有關(guān)“獨立性”的設(shè)計規(guī)范。

改革的核心仍然是建立“自律監(jiān)管”制度，這是新聞自由的核心體現(xiàn)。為了自由，自律監(jiān)管機構(gòu)必須具有獨立性。獨立性的意涵和要求就是獨立于政治家和政府部門，獨立于報刊業(yè)界自身。為了確保獨立，萊文森建議和皇家憲章，對于自律監(jiān)管機構(gòu)的組織方面，規(guī)定了所有政治家都不能加入到自律監(jiān)管機構(gòu)之中。同時，對于自律監(jiān)管機構(gòu)的董事會成員、投訴委員會成員、守則委員會成員中代表公眾利益的獨立委員和行業(yè)委員的人數(shù)和比例都有具體規(guī)定。為保證獨立監(jiān)管機構(gòu)能夠依法有效運營，法官建議和皇家憲章設(shè)計了一個對于自律監(jiān)管機構(gòu)進行識別和許可的機構(gòu)（Recognition Panel）。為了使這一機構(gòu)本身能夠保持獨立性，對于自律監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)督發(fā)揮效力，皇家憲章對于其人員組成、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，功能都作了詳細的規(guī)定。鑒于這一機構(gòu)自身既不能由業(yè)界來組織，也不能由政府來組織，英國這個法治化高度發(fā)達的國家，還有一個依法設(shè)立的專門負責(zé)這一事務(wù)的公共機構(gòu)——公共任命委員會（Public Appointment Commission），來啟動相關(guān)組建工作。即由公共任命委員會來對該機構(gòu)董事會（Board）的主席進行遴選和任命。但是如果督察委員會設(shè)立所依據(jù)的皇家憲章能夠被政治家隨意修改，那么這也意味著這個機構(gòu)的獨立性成問題。于是憲章能否被修改，被如何修改，又有另外的法律規(guī)定。這就是《2013年企業(yè)與監(jiān)管改革法》?。‥nterprise　 and Regulation　 Act 2013）。根據(jù)憲章和該法規(guī)定，只有監(jiān)督機構(gòu)自身認為其運行的法律環(huán)境發(fā)生了改變，而且認為自身需要變化的情況下，再經(jīng)過議會三分之二多數(shù)同意后才可以修改憲章。也就是說只有滿足這樣高于一般法律修改的嚴格程序條件的時候，憲章才有可能被修改。根據(jù)英國的政治歷史經(jīng)驗，英國有專家認為，這樣的情形很難出現(xiàn)。

2.有關(guān)“有效性”的設(shè)計規(guī)范。

無論是法官的建議、還是公眾的要求和政治家希望，有效性，也就是對于報刊業(yè)的執(zhí)業(yè)行為真正能夠起到監(jiān)督和約束作用，這才是新的自律監(jiān)管機制的本質(zhì)功能。要實現(xiàn)這一政策目標，就要激勵更多的報刊加入到自律監(jiān)管系統(tǒng)之中，如果報刊機構(gòu)不加入到自律監(jiān)管系統(tǒng)中，則自律監(jiān)管機制發(fā)揮的范圍就會非常有限。為此法官提出了一系列“胡蘿卜”加“大棒”的激勵措施，目的為受到媒體新聞侵害的公眾提供可負擔(dān)得起的、及時有效的救濟。具體措施包括將提供仲裁服務(wù)作為加入自律監(jiān)管系統(tǒng)的必要條件，未經(jīng)仲裁直接進行司法訴訟的報刊侵犯人格權(quán)的訴訟，無論報刊機構(gòu)勝訴與否，都要支付相應(yīng)的費用給原告；對于嚴重違反報刊業(yè)守則的情形，可以對報刊機構(gòu)基于年收入1%的罰款，最高數(shù)額為100萬英鎊等。針對這些措施，在議會辯論通過法官的報告和接受法官建議的同時，還修改了《法庭與犯罪法》?。–ourt　 and　 Crime　 Act 2013），以提供相應(yīng)的法律支持。

3.有關(guān)自律監(jiān)管組織的法律性質(zhì)。

既然是自律監(jiān)管，就不能由政府直接來負責(zé)設(shè)立自律監(jiān)管機構(gòu)。這是一個應(yīng)該行業(yè)組織或相關(guān)人員來進行的活動。但是由行業(yè)或一般社會成員來設(shè)立，是否可以隨心所欲呢？在英國當(dāng)然不能夠這樣。依據(jù)英國公司法的規(guī)定，這樣的行業(yè)組織，屬于英國公司法調(diào)整的范圍，是英國《2006年公司法》（The Companies Act 2006）規(guī)定的一種公司類型——社會利益公司（Community Interest Company）。同時，依據(jù)行業(yè)慣例和職業(yè)倫理所產(chǎn)生的次級法律，如執(zhí)業(yè)守則?。╟ode　 of practice）、入會合同（membership　 of agreement）、章程（Articles of Association）、規(guī)章(regulations)等都是對于自律監(jiān)管機構(gòu)和其成員具有法律約束力的文件?，F(xiàn)在已經(jīng)設(shè)立并開始運營的一個自律監(jiān)管機構(gòu)“獨立報刊業(yè)標準組織”　（Independent Press Standard　 organization, C.I.C）,其后綴“C.I.C”意思“社會利益責(zé)任擔(dān)保有限公司”?。–ommunity　 Interest Company Limited by Guarantee，C.I. C）。

第三，博弈與斗爭的法律方式

報刊界在對于要對其施加相對于過去來說更為嚴格的監(jiān)管的時候，其采取的方式，除了發(fā)聲抗議，其具體行動也是法律化的行為。在2013年10月份樞密院拒絕接受報刊界自身提出的皇家憲章的文本后，“新聞財務(wù)委員會”（Press Board　 of Finance，Pressbof） ②組織向高等法院提起了司法審查審查。高等法院駁回了業(yè)界的申請。在2013年10月30日樞密院正式開會通過政黨皇家憲章的當(dāng)天，“新聞財務(wù)委員會”又向上訴法院提出申訴，認為高等法院沒有對于業(yè)界提出的皇家憲章給予應(yīng)有的充分的重視，這一申請又被駁回。另一方面，據(jù)英國媒體報道，在新任的文化、媒體、體育部長發(fā)表了對于監(jiān)管改革不予重視的言論之后，致力于推動報刊業(yè)監(jiān)管改革，代表公眾和受害人利益的組織“清除竊聽組織”?。≒hone-hacking Off）表示要向歐洲人權(quán)法院提出起訴等等。

第四，對于媒體失范的法律處理

媒體失范，系統(tǒng)性的違反職業(yè)倫理道德的嚴重問題，如果這令報刊機構(gòu)或報紙本身嚴重蒙羞的話，那報刊機構(gòu)就采取自殺式的自我了斷措施，這就是我們看到的《世界新聞報》的關(guān)閉。從本質(zhì)上來說，我們知道，報刊業(yè)的嚴重問題，其實都是由于報刊的經(jīng)營者、編輯和記者的職業(yè)行為所導(dǎo)致的，因而最終是可以還原到個體所施行的行為的。因此，在對于報刊業(yè)存在問題的“整改”過程中，萊文森調(diào)查，不是針對個人法律責(zé)任的調(diào)查，而是全面了解“報刊界的文化、倫理和實踐”的調(diào)查，調(diào)查的目的是為未來應(yīng)該如何辦提供判斷的基礎(chǔ)和依據(jù)。對于涉嫌犯罪的由司法機關(guān)處理。這種處理，依據(jù)罪刑法定、責(zé)任自負等原則進行。

進一步的思考

報刊業(yè)的監(jiān)管問題、改革問題，是一個法律問題，通過操作法律技術(shù)活來進行，而它整體上也是一個政治問題，英國媒體對于這一類問題的報道，有些放到“新聞”欄目之下的政治類，有些歸到“媒體法”類。在英國，對于報刊監(jiān)管，關(guān)涉到英國社會最為重要的價值和民主政治問題。報刊業(yè)之所以能夠進行抗爭，采取各種可能的手段抵制對于報刊業(yè)的更多嚴厲的要求，這就是民主政治所要求的新聞自由賦予其的力量。同樣，在英國社會，政黨對待新聞自由的態(tài)度，會影響到選民對于政黨的態(tài)度?，F(xiàn)任聯(lián)合執(zhí)政的政黨領(lǐng)袖首相、副首相和反對黨領(lǐng)袖能夠就監(jiān)管改革基本達成一致意見，這是因為報刊業(yè)的存在的問題引起了英國民眾或選民的普遍的憤怒和關(guān)注。但是英國社會對于新聞自由的理念，使得時任首相卡梅倫在一個關(guān)鍵問題上沒有接受萊文森法官報告的建議，即采用成文立法的形式對報刊業(yè)的自律監(jiān)管提供法律依據(jù)，而是“妥協(xié)”為運用“皇家憲章”的形式。報刊業(yè)期望堅持到換屆大選時，政治家無暇顧及這一問題，新的制度流產(chǎn)。但是民主社會的利益博弈，公眾和代表公眾利益的組織的呼吁、要求，對于議員的敦促和壓力，迫使政府還要繼續(xù)促使報刊界依據(jù)皇家憲章自行依法做好新的制度的建設(shè)工作。

報刊監(jiān)管問題是政治問題，還體現(xiàn)在，在英國這樣高度尊重媒體自由的國度，沒有政治的參與和政府的推動，無論是新聞自由還是公眾利益都不可能獲得與時俱進的保障和發(fā)展。因為，沒有政治的參與，一項關(guān)涉新聞自由保護和公眾利益保護的工程或活動便不可能啟動或由此產(chǎn)生新的公共政策或一項具體法律的制定，已經(jīng)存在的具有普遍性的社會問題和失衡的利益關(guān)系就不能得到相應(yīng)的解決和新的平衡。因此，我們在這一輪的報刊業(yè)監(jiān)管過程中也看到了政治家、官員和議會、相關(guān)政府部門在其中發(fā)生的作用，當(dāng)然這些都是在其法定權(quán)限的范圍之內(nèi)，依據(jù)相關(guān)程序進行的。

新聞自由的保障和約束也是社會文化孕育的果實。從英國這一輪的報刊監(jiān)管改革的過程各方主體、各種組織和個人的相關(guān)反應(yīng)和意見表達來看，沒有任何一個方面對于新聞自由本身提出反對。相反，所有方面都承認民主社會報刊界的價值和作用，除了受害方和工會總要求要更好地保護自身的權(quán)利之外，任何對于新的監(jiān)管制度的設(shè)立的構(gòu)想，前提都是在尊重表達自由和新聞自由的前提下的改革建議。

應(yīng)該說正是政治、文化的相互作用和滲透，造就了英國社會新聞自由真實存在與報刊界過度自由帶來切實弊害并存的局面。政治、文化是法律成長的基礎(chǔ)和土壤，而枝繁葉茂的法律之樹又能夠在一定程度上改變土壤的性狀。

歷史和實踐證明，如果沒有完備和嚴密的法律，沒有精細的法律技術(shù)活，媒體不是淪為政治的附庸和幫兇，就是淪為追逐商業(yè)利益的工具，當(dāng)然，更為嚴重的情形是，媒體兼具了二者的角色。媒體的這種命運，不是應(yīng)該限制新聞自由的原因，而是沒有新聞自由的結(jié)果。

因此，要讓一個社會健康發(fā)展，以責(zé)任為內(nèi)在基因的獨立的媒體界，是必不可少的。為“新聞自由”祛魅、脫敏，在信息網(wǎng)絡(luò)時代，在全面推進依法治國的進程中，練好我們的法律技術(shù)活，對于培育健康優(yōu)質(zhì)的媒體，推進法治化進程，意義重大。

（作者系中國傳媒大學(xué)媒體法規(guī)政策研究中心主任、教授）

注釋：

①《Inquiry Act 2005》S1。

②新聞財務(wù)委員會是在已經(jīng)解散的原英國報刊界自律監(jiān)管“報刊投訴委員會”（Press Complaint Commission, PCC）框架下為PCC籌集運營費用，并在PCC面臨的一些重大問題上有決定權(quán)和影響力的組織。它被認為是報刊行業(yè)利益的代表者。