新聞反腐的法治空間營(yíng)造

■滕 朋

新聞反腐的法治空間營(yíng)造

■滕 朋

新聞反腐不是新鮮概念，新聞媒體對(duì)于政府、官員的輿論監(jiān)督必然蘊(yùn)含著反腐的功能與指向。新聞反腐報(bào)道引發(fā)的公眾討論乃至公眾期待，很大程度源自對(duì)于反腐進(jìn)程中社會(huì)力量參與的呼喚。2011年國(guó)家預(yù)防腐敗局首次提出 “引導(dǎo)社會(huì)力量有序參與預(yù)防腐敗”，把權(quán)力關(guān)進(jìn) “籠子”更需要社會(huì)監(jiān)督和公眾參與。社會(huì)力量的參與有助于擴(kuò)大防腐的網(wǎng)絡(luò)與效應(yīng)，讓預(yù)防腐敗、反腐的常態(tài)化、日?；玫铰鋵?shí)。

諸多社會(huì)力量中，新聞媒體因其在公民、政府、社會(huì)組織之間的位置具有天然的優(yōu)勢(shì)。新聞媒體首先具有匯聚社會(huì)力量的能力。公民個(gè)體參與反腐，其力量、持續(xù)性、影響力均有限，新聞媒體對(duì)于信息的挖掘能力與傳播效力具有個(gè)體無法比擬的優(yōu)勢(shì)；其次新聞是一種專業(yè)化的傳播，在與腐敗分子對(duì)話甚至是 “交鋒”中，新聞組織能夠提供更多的保護(hù)與支持。新聞報(bào)道的實(shí)質(zhì)是每天對(duì)社會(huì)變動(dòng)的反應(yīng)，這與反腐的常態(tài)化同樣有著諸多的交集。營(yíng)造法治空間，釋放新聞媒體在反腐體系中更多的能量，是構(gòu)建反腐社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的必由之路。

新聞反腐報(bào)道的問題與困境

過去的兩年中，反腐倡廉成為我國(guó)政治生活新常態(tài)，中央反腐的決心、強(qiáng)度前所未有，反腐成就也得到社會(huì)廣泛認(rèn)可。但回顧反腐的進(jìn)程，新聞媒體在反腐方面反而成效有限。新聞媒體更多從事的是 “驗(yàn)證性報(bào)道”，報(bào)道時(shí)間與時(shí)機(jī)多在當(dāng)事人 “雙規(guī)”乃至逮捕、宣判之后。由新聞媒體通過日常報(bào)道、深度報(bào)道、輿論監(jiān)督揭發(fā)的腐敗現(xiàn)象、貪腐官員的案例不多。與此相反，公民借助網(wǎng)絡(luò)自媒體進(jìn)行的實(shí)名舉報(bào)、輿論監(jiān)督成為反腐最廣泛同時(shí)也是最直接、最有效的形式。

新聞媒體在反腐中作為有限，但因此對(duì)新聞從業(yè)者苛責(zé)并非理性判斷。新聞報(bào)道尤其是輿論監(jiān)督面臨更為復(fù)雜的外部環(huán)境。媒體輿論監(jiān)督進(jìn)程中往往伴隨諸多的干擾，新聞媒體本地化輿論監(jiān)督難以施展。有限的輿論監(jiān)督報(bào)道中，當(dāng)涉及官員問責(zé)時(shí)，新聞媒體的選擇只能語焉不詳，或者空泛將責(zé)任歸為 “有關(guān)部門”。

囿于相關(guān)制度與紀(jì)律，留給新聞?shì)浾摫O(jiān)督的公共空間有限，本地監(jiān)督因多種原因很難進(jìn)行，而跨地區(qū)監(jiān)督在2004年禁止媒體進(jìn)行跨地區(qū)的輿論監(jiān)督之后逐漸式微。即便是驗(yàn)證性的反腐報(bào)道，新聞媒體在腐敗核心事實(shí)上也難以完整呈現(xiàn)。邊緣性的、碎片化的信息成為填補(bǔ)信息缺口的主要來源，例如探訪當(dāng)事人家鄉(xiāng)成為諸多媒體的選擇。更應(yīng)指出的是，反腐的公共性信息缺失，當(dāng)事人私密性信息反而當(dāng)成為報(bào)道主題，諸多新聞報(bào)道中公與私界限非常模糊，在道德與法律之間，生活與工作之間的信息選擇出現(xiàn)了偏差，圍繞當(dāng)事人的私人道德問題成為報(bào)道最終引發(fā)社會(huì)的熱議，這樣做其實(shí)是模糊了反腐焦點(diǎn)，也消解了反腐的權(quán)威性。

新聞反腐的法治空間營(yíng)造

新聞反腐的困境與問題，某種程度上顯示了社會(huì)力量直接參與反腐逼仄空間，同時(shí)輿論監(jiān)督的缺失也讓反腐體系中監(jiān)督的日?；邦A(yù)防腐敗機(jī)制難以落實(shí)。吸納更多社會(huì)力量參與到反腐體系中來，釋放作為社會(huì)組織的大眾媒體進(jìn)行新聞反腐的活力與動(dòng)力，提供足夠的法律支持與法治空間至關(guān)重要。

營(yíng)造新聞反腐的法治空間，首先，是通過法律的授權(quán)性規(guī)范明確新聞媒體在反腐中的主體地位。新聞媒體作為社會(huì)的守望者，其對(duì)于社會(huì)的監(jiān)測(cè)與影響超越一般的社會(huì)組織，明確新聞媒體對(duì)政府、官員進(jìn)行監(jiān)督的合法性身份是實(shí)現(xiàn)新聞反腐的第一步。從 《憲法》來看，新聞媒體的輿論監(jiān)督權(quán)是人民監(jiān)督權(quán)、建議批評(píng)權(quán)的延伸。現(xiàn)有普通法中對(duì)新聞媒體的監(jiān)督批評(píng)權(quán)也沒有得到明確，憲法精神在普通法層次沒有被細(xì)化、具體化。即便是在和新聞媒體密切相關(guān)的《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》中，新聞媒體在政府信息獲取權(quán)利方面沒有特別提及，新聞媒體在輿論監(jiān)督方面的授權(quán)性規(guī)范是系統(tǒng)性缺失。相反如《刑法》 《民法通則》中，對(duì)新聞報(bào)道活動(dòng)的禁止性規(guī)范和義務(wù)性規(guī)范較為完備，明確了新聞報(bào)道的界限與禁區(qū)。在新聞實(shí)踐中，新聞媒體在輿論監(jiān)督方面面臨缺乏法律支持，與遭受的隨意行政干涉實(shí)際上是互為因果。

預(yù)防腐敗、揭露腐敗、監(jiān)督權(quán)力是新聞反腐的主要方向。黨的十八大報(bào)告提出，要確保加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。在針對(duì)企業(yè)的輿論監(jiān)督， 《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》 《安全生產(chǎn)法》 《價(jià)格法》等法律法規(guī)都對(duì)新聞媒體的輿論監(jiān)督權(quán)有明確規(guī)定，如《安全生產(chǎn)法》第67條明確規(guī)定，新聞、出版、廣播、電影、電視等單位有進(jìn)行安全生產(chǎn)宣傳教育的義務(wù)，有對(duì)違反安全生產(chǎn)法律、法規(guī)的行為進(jìn)行輿論監(jiān)督的權(quán)利。更進(jìn)一步，未來的 《信息公開法》 《反腐敗法》立法中，須明晰新聞媒體在政府信息公開，對(duì)政府、官員的輿論監(jiān)督中的法定地位，明確新聞反腐報(bào)道的時(shí)機(jī)、范圍，進(jìn)一步理清媒體輿論監(jiān)督與公權(quán)力之間的關(guān)系，條件成熟時(shí)，即可 “著手制定中國(guó)特色社會(huì)主義的 《新聞?shì)浾摫O(jiān)督法》”。①

其次，新聞媒體行政化管理的法治化亟待加強(qiáng)。新聞媒體在我國(guó)有其特殊性，事業(yè)和企業(yè)的雙重屬性是最具概括性的表述。雙重屬性在一定時(shí)期內(nèi)釋放了媒體活力，但媒體實(shí)際上要面臨行政與法治的雙重管理。行政化管理某種程度上是新聞運(yùn)作秩序的主要來源，但就輿論監(jiān)督、反腐報(bào)道而言，行政管理的隨意性、利益化十分明顯。公共權(quán)力濫用權(quán)力限制、對(duì)抗輿論監(jiān)督比較普遍，扣帽子、找上級(jí)、搞封殺、暴力阻止是常用手段。②新聞報(bào)道內(nèi)容的限制，新聞報(bào)道活動(dòng)的中止往往是不透明的、缺乏法律依據(jù)，本地輿論監(jiān)督乃至跨地區(qū)輿論監(jiān)督都受到諸多的限制。文化體制改革的推進(jìn)，新媒體的涌現(xiàn)使得媒介屬性益發(fā)多元化、社會(huì)化的態(tài)勢(shì)，媒介管理的法治化也須提上日程，新聞媒體的行政化管理必須進(jìn)入 “法治化”的軌道。新聞反腐能否展開的關(guān)鍵在于能否明確對(duì)新聞單位行政化管理的范圍與權(quán)限，公開行政管理清單，這應(yīng)該成為新聞事業(yè)依法管理的主要方向。公開透明的依法管理將給媒體開展正常的、建設(shè)性的反腐報(bào)道、輿論監(jiān)督提供發(fā)展空間。

新聞媒體管理的法治化對(duì)于規(guī)范新聞媒體活動(dòng)同樣重要。近年來，某些新聞媒體將新聞反腐報(bào)道、輿論監(jiān)督當(dāng)成“權(quán)力尋租”乃至敲詐勒索的利器，私人利益、團(tuán)體利益成為進(jìn)行批評(píng)報(bào)道、監(jiān)督報(bào)道的主要?jiǎng)右?。新聞媒體管理的法治化能夠正本清源，有法可依、有法必依地管理新聞媒體，還原并實(shí)現(xiàn)新聞媒體的社會(huì)責(zé)任。

最后，明確新聞媒體新聞反腐報(bào)道中 “實(shí)際惡意”與 “微罪不舉”的抗辯事由。新聞反腐報(bào)道的對(duì)象多是涉嫌貪污腐敗的公職人員。貪腐行為的隱蔽性及揭露、證實(shí)貪腐行為的漸進(jìn)性使得新聞媒體在報(bào)道中無法一次性呈現(xiàn)完整、確切的事實(shí)，隨著報(bào)道的深入和執(zhí)法機(jī)關(guān)的跟進(jìn)，全部真相才能逐漸浮出水面。新聞?shì)浾摫O(jiān)督的初始和進(jìn)行狀態(tài)中，當(dāng)面臨侵犯官員名譽(yù)權(quán)、涉嫌誹謗罪的指控時(shí)，新聞媒體有否 “實(shí)際惡意”應(yīng)成為抗辯的理由。當(dāng)報(bào)道基本屬實(shí)但與實(shí)際情況稍有出入時(shí)，應(yīng)該秉持 “微罪不舉”的原則以保護(hù)新聞媒體在糾正社會(huì)失序方面的積極性。

新聞反腐的協(xié)同與對(duì)接

新聞媒體固然擁有對(duì)政府及公職人員進(jìn)行監(jiān)督批評(píng)的權(quán)利，但新聞媒體非執(zhí)法機(jī)構(gòu)，新聞反腐的力度和成效是新聞媒體自身所無法實(shí)現(xiàn)的。作為新聞?shì)浾摫O(jiān)督功能延伸與具體化，借助新聞媒體與社會(huì)生活的廣泛聯(lián)系，新聞反腐報(bào)道應(yīng)該成為反腐系統(tǒng)的重要組成部分，媒體有效吸納社會(huì)力量的參與，與反腐的專業(yè)化、制度化、法治化形成協(xié)同效應(yīng)，增進(jìn)反腐的效率和力度。

新聞反腐需要法律支持和法律救濟(jì)，同時(shí)新聞反腐也須對(duì)接新聞理念與新聞規(guī)范。首先，社會(huì)尤其是政府對(duì)新聞媒體在社會(huì)結(jié)構(gòu)中的身份角色應(yīng)明確定位與認(rèn)知，幫忙還是添亂、正面還是負(fù)面等單一、簡(jiǎn)單、武斷式的理解應(yīng)該摒棄。新聞反腐、輿論監(jiān)督不能簡(jiǎn)單化為批評(píng)報(bào)道或是負(fù)面新聞。媒體輿論監(jiān)督的實(shí)質(zhì)是對(duì)社會(huì)失序和社會(huì)失范的糾正，維護(hù)了法律、法治的剛性和尊嚴(yán)，這顯然是正能量的傳遞。

其次，新聞反腐報(bào)道也要對(duì)接新聞倫理與新聞報(bào)道規(guī)范的建設(shè)。公職人員、公共人物當(dāng)然也有受法律保護(hù)、不受侵害的權(quán)利，同樣需要新聞媒體尊重和維護(hù)。脫離新聞報(bào)道的公共性，炒作當(dāng)事人隱私和道德取向是新聞消費(fèi)觀和媒體功利性的體現(xiàn)。反腐報(bào)道中，新聞媒體在新聞倫理上的搖擺一方面體現(xiàn)了新聞報(bào)道在社會(huì)價(jià)值和媒介經(jīng)營(yíng)價(jià)值的扭曲選擇，另一方面則體現(xiàn)了新聞反腐報(bào)道陷入公共利益和公眾興趣的兩難選擇，但 “公眾的興趣屬于個(gè)人主觀利益的范疇，即使眾多個(gè)的興趣疊加在一起也不會(huì)上升為公共利益”，③新聞反腐不能止于滿足公眾的獵奇與好奇，而應(yīng)該立足公眾政治參與框架滿足公眾的知情權(quán)與公共信息期待，如此才是新聞社會(huì)責(zé)任的體現(xiàn)。新聞倫理與新聞規(guī)范不是一種書面的外部呈現(xiàn)，而是要內(nèi)化成為新聞從業(yè)人員的新聞實(shí)踐準(zhǔn)則，新聞倫理在新聞從業(yè)人員中的認(rèn)可度極為關(guān)鍵。新聞倫理不能止于原則性、學(xué)理性的表述，必須轉(zhuǎn)化、具體化成為可供參考、操作的新聞實(shí)踐程序與步驟，便于新聞從業(yè)人員掌握并實(shí)踐。國(guó)外媒體的相關(guān)采寫規(guī)范類的制度建設(shè)值得借鑒，最近幾年國(guó)內(nèi)諸多媒體制定媒體報(bào)道手冊(cè) （指南）同樣值得肯定。

反腐工作要想擺脫運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法的窠臼，必然要在反腐的制度化、法治化、系統(tǒng)化層面補(bǔ)強(qiáng)必要環(huán)節(jié)。引入社會(huì)力量、拓寬社會(huì)組織參與反腐的渠道是反腐體系建設(shè)的必由之路，新聞媒體作為重要的社會(huì)組成，其公共性與公信力能夠承擔(dān)更多的反腐重任。完善相關(guān)輿論監(jiān)督相關(guān)法律制度，明確新聞媒體的法治化管理，規(guī)范新聞?shì)浾摫O(jiān)督報(bào)道，營(yíng)造良性的法治空間是提升新聞反腐效率與效果的關(guān)鍵。

（作者系陜西師范大學(xué)新聞與傳播學(xué)院副教授）

注釋：

①南振中： 《輿論監(jiān)督是維護(hù)人民群眾根本利益的重要途徑》， 《求是》2009年第8期。

②葉戰(zhàn)備： 《論完善對(duì)權(quán)力的輿論監(jiān)督》， 《中國(guó)行政管理》2005年第3期。

③邵志擇： 《Public Interest：公共利益抑或公眾興趣——市場(chǎng)化媒體的兩難選擇》， 《新聞大學(xué)》2012年第1期。

觀點(diǎn)速遞

即使網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制的推行在一定程度上使公民的言論頗有顧忌，國(guó)家也加強(qiáng)了對(duì)新媒體的控制，但新媒體特別是微博的出現(xiàn)使每個(gè)人的生活都可能 “新聞化”，海量的信息使國(guó)家權(quán)力對(duì)社會(huì)的傳統(tǒng)控制趨于無效，公權(quán)力不得不從 “控”制新媒體走向 “參與”新媒體。因新媒體的出現(xiàn)所帶來的巨大的社會(huì)壓力正加速形成。對(duì)國(guó)家權(quán)力的社會(huì)控制能力的加強(qiáng)將深刻改變中國(guó)的社會(huì)發(fā)展進(jìn)程。

——史杰、吳純勇 《網(wǎng)絡(luò)傳播》2015年第1期