PPP：新型城鎮(zhèn)化融資新途

高敏

城鎮(zhèn)化是保持經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的強大引擎，也是解決三農(nóng)問題的重要途徑。2015年政府工作報告也提出，要用改革的辦法解決城鎮(zhèn)化難點問題，要加強資金和政策支持，擴大新型城鎮(zhèn)化綜合試點。

目前，我國新型城鎮(zhèn)化面臨著一系列的挑戰(zhàn)，而我國新型城鎮(zhèn)化的特征決定了政府在公共事業(yè)服務(wù)中需要發(fā)揮主導(dǎo)、引導(dǎo)作用。但，基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)領(lǐng)域存在債務(wù)風(fēng)險大、社會資本進入門檻高、工程質(zhì)量難以保證等一系列問題，在此背景下，財政部力推PPP模式，并在全國多個省市進行了推進。

從基建到公共服務(wù)

PPP（Public-Private-Partnership）是指政府與社會資本之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目或者為了提供某種公共物品和服務(wù)，雙方共同設(shè)計開發(fā)，共同承擔(dān)風(fēng)險，全過程合作，期滿后將公共服務(wù)項目移交給政府的建設(shè)模式。

這種合作模式以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，并通過簽署一系列合約明確雙方的權(quán)力和義務(wù)，在項目整個過程中，雙方分擔(dān)風(fēng)險，并對項目共同負責(zé)，最終實現(xiàn)利益共享。

從世界范圍來看，發(fā)達國家的PPP模式是從基建領(lǐng)域向公共服務(wù)領(lǐng)域延伸的，在PPP市場較為成熟的歐盟國家，主要將這種模式適用在一般公共服務(wù)、公共秩序、交通運輸、燃料、環(huán)境等領(lǐng)域。

英國作為全球PPP項目規(guī)模最大、設(shè)計領(lǐng)域最廣的國家，其模式的推廣路徑也呈現(xiàn)出從基建領(lǐng)域向公共服務(wù)領(lǐng)域延伸的特點。從上世紀90年代開始，英國就在具有收益性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域應(yīng)用了PPP模式，包括公路、鐵路、機場、港口等，此后逐漸推廣到衛(wèi)生、安全、教育等公共服務(wù)領(lǐng)域。有數(shù)據(jù)顯示，從1987年到2009年，英國一共批準PPP項目730個，運營金額達540億英鎊，主要集中在交通、醫(yī)療和教育領(lǐng)域，從項目投資分布上看，其中交通占36%、醫(yī)療占19%、教育占14%、保障房占10%。

而目前，發(fā)展中國家的PPP模式仍集中在基建領(lǐng)域。從我國PPP項目的應(yīng)用領(lǐng)域來看，仍主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，包括收費公路、輕軌系統(tǒng)、地鐵、學(xué)校建筑等方面。其中，電信、電力能源、交通運輸以及水務(wù)領(lǐng)域是投資金融分布主要的領(lǐng)域。

根據(jù)財政部的發(fā)文，采用PPP模式的項目，應(yīng)具有靈活的價格調(diào)整機制、較高的市場化程度、較大的投資規(guī)模以及長期穩(wěn)定的需求特點。有專家認為，結(jié)合我國政府當前的政策思路，PPP項目推廣首先或主要以軌道交通、污水垃圾處理、供水供電等投資需求大、定價機制相對透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流、適合市場化經(jīng)營的項目為主。

據(jù)了解，北京地鐵4號線項目就是我國城市軌道交通行業(yè)第一個正式批復(fù)實施的特許經(jīng)營項目，也是國內(nèi)第一個運用PPP模式的地鐵項目。作為首條采用PPP 方式建設(shè)運營的線路，北京地鐵4 號線引入了港鐵公司的投資和運營管理經(jīng)驗。

項目總投資153億元，分為A 部分107 億元土建投資和B 部分47 億元的機電、運營管理投資。北京市政府投資107 億元建設(shè)項目A 部分，B 部分46 億元通過PPP 模式由社會投資組建項目特許經(jīng)營公司負責(zé)投資建設(shè)。

北京市政府及其控制的國有企業(yè)引入港鐵公司，設(shè)立特許經(jīng)營公司：北京基投、首創(chuàng)集團和港鐵公司共同出資設(shè)立京港地鐵，其中港鐵股份為49%，首創(chuàng)股份占比為49%，京投占比為2%。作為特許經(jīng)營公司的京港地鐵，投資46 億元建設(shè)項目B 部分，并作為B 部分項目建成的運營管理主體。

項目建成后，京港地鐵租賃使用項目A 部分資產(chǎn)，負責(zé)該地鐵線路的運營管理，并擁有北京地鐵四號線30 年的特許經(jīng)營權(quán)。特許經(jīng)營期結(jié)束后，京港地鐵將B 部分項目設(shè)施完好、無償?shù)匾平唤o北京市政府。

風(fēng)險管理為關(guān)鍵

在PPP融資模式中，除英國外，澳大利亞在運用PPP模式實施大型基礎(chǔ)設(shè)施項目方面也處于世界領(lǐng)先地位，但澳大利亞的PPP模式更強調(diào)風(fēng)險管理。

在風(fēng)險管理方面，澳大利亞的PPP融資模式強調(diào)等值性原則、透明性原則以及問責(zé)性原則。等值性原則是指提倡成本與收益的等值性;透明性原則提倡在公私伙伴關(guān)系中，尤其是在運用政府資源時，應(yīng)當進行充分的信息披露;問責(zé)性原則是指從法律制度上保證社會資本利益的實現(xiàn)。

從發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，PPP融資模式比較適合融資規(guī)模較大、短期收益少但長期穩(wěn)定的項目，并且PPP融資模式有利于政府和企業(yè)的全稱參與，政府能夠參與項目中后期的建設(shè)、管理，而企業(yè)能夠及早參與項目前期的調(diào)研、立項。

PPP的伙伴關(guān)系、利益共享以及風(fēng)險共擔(dān)的特征正符合我國新型城鎮(zhèn)化對資金、項目質(zhì)量、項目專業(yè)化建設(shè)與管理以及風(fēng)險控制的需要。

據(jù)了解，這些優(yōu)勢在財政部選定的PPP融資試點城市——哈爾濱相關(guān)試點工程中得到了驗證。據(jù)悉，哈爾濱市利用PPP模式加強污水處理、垃圾處理和高速公路建設(shè)方面進行了一些嘗試，實施了11個項目，總投資43.2億元。下一步哈爾濱市計劃實施的PPP模式項目涉及地鐵、節(jié)能、職業(yè)教育等多個領(lǐng)域，預(yù)計總投資額超百億元。

在風(fēng)險管理方面，黑龍江省財政廳透露，下一步，黑龍江省將成立省級PPP工作機構(gòu)，負責(zé)制定相關(guān)政策、制度。同時明確，未來省財政廳在各類專項資金投放上，重點考慮優(yōu)先支持PPP項目。對于已建成運營的項目，運用PPP模式盤活存量資產(chǎn)，化解項目現(xiàn)有債務(wù)，創(chuàng)造更多現(xiàn)金流用于新項目建設(shè)。

制度完善仍是重點

目前，我國PPP融資法規(guī)并不完善，國家層面上還沒有出臺統(tǒng)一的規(guī)定，只是部分地方政府出臺了一些公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)的規(guī)定。

民生銀行市場部王經(jīng)理向《中國經(jīng)濟信息》記者表示，完善PPP融資模式適用于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的相關(guān)制度，主要涉及三個方面：其一，從法律上明確PPP融資過程中，各參與方的權(quán)力義務(wù)以及違約責(zé)任和損失保障等，劃清權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險邊界;

其二，在PPP融資模式下，政府與社會資本是平等的伙伴關(guān)系，需要在制度上明確，尤其要避免由于政府一方不履行義務(wù)，造成參與方受損的情況;從以往項目情況來看，這種違約一般表現(xiàn)為政府不正當使用管理者身份或者因為工程項目時間長，縱跨多屆政府，采取下屆政府不承認上屆政府承諾等方式，推諉政府責(zé)任，這種風(fēng)險的存在，很難使社會資本放心的投資、管理和運營;

其三，相關(guān)法律還應(yīng)規(guī)定PPP融資的國家財政管理制度的銜接，明確預(yù)算約束以及補貼、優(yōu)惠政策的適用條件，明確監(jiān)管機構(gòu)對成本和價格的監(jiān)審等。

此外，王經(jīng)理也強調(diào)，由于我國地域廣，各地環(huán)境不同，在立法上，還有必要給與地方一定的授權(quán)，授權(quán)各地自主探索適合本地特點的城鎮(zhèn)化PPP融資模式。

PPP融資模式引入我國時間不長，還有很多不完善之處，在新型城鎮(zhèn)建設(shè)中使用PPP模式，更是一個全新的探索，關(guān)鍵是不要生搬硬套、盲目借鑒，而是要深入了解各地實際，結(jié)合各地特點和項目本身特點予以靈活借鑒，才能促進當?shù)爻擎?zhèn)化建設(shè)持續(xù)、健康的發(fā)展。endprint