新農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)建的路徑選擇

歐陽懷東 寧 達(dá) 楊 帆

2013年7月，由國家發(fā)展改革委員會批復(fù)的《黑龍江省兩大平原現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革試驗總體方案》，把我省進(jìn)一步明晰農(nóng)村土地所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)，有序推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)民合法權(quán)益作為農(nóng)業(yè)綜合配套改革試驗重點任務(wù)，為我們研究、實踐探索和構(gòu)建新型農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度指明了方向?，F(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度雖然在一定程度上促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但確實存在不足之處，而且這些不足正成為制約我省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重要瓶頸。

一、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革存在的問題

建國以來，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)歷了土地改革、農(nóng)業(yè)合作化、人民公社、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以及進(jìn)一步穩(wěn)定與完善土地承包關(guān)系等一系列的歷史變遷。改革開放以來，農(nóng)村基本經(jīng)營制度在促進(jìn)農(nóng)業(yè)大發(fā)展方面取得的重大成就是舉世矚目的，但直到今天，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)模糊狀態(tài)仍然沒有根本轉(zhuǎn)變，并由此引發(fā)出困擾“三農(nóng)”的諸多問題。主要表現(xiàn)為：

一是農(nóng)民產(chǎn)權(quán)主體被虛置?，F(xiàn)有的鄉(xiāng)政府、村委會、村民小組都不是真正意義上的集體經(jīng)濟(jì)組織和集體土地所有權(quán)代表，不能很好地行使集體土地所有權(quán)，維護(hù)產(chǎn)權(quán)人的利益。許多地方實際上是村級行政組織代行了集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營管理權(quán)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民自治組織和基層黨組織的職能、權(quán)利界限不清，結(jié)果是過于強(qiáng)化了集體土地所有權(quán)，弱化了農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的土地資產(chǎn)性質(zhì)及產(chǎn)權(quán)的可交易性，使農(nóng)民無法對承包地進(jìn)行資產(chǎn)化經(jīng)營，充分享有土地財產(chǎn)權(quán)，土地財政吞噬了農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益。資料顯示，地方政府大約在土地用途轉(zhuǎn)變增值的權(quán)益分配中得60%至70%，村集體得25%-30%，農(nóng)民自身只得5%-10%。

二是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)受限。目前，農(nóng)民對承包地進(jìn)行流轉(zhuǎn)并沒有法律意義上“所有權(quán)”所包含的財產(chǎn)處置權(quán)。農(nóng)村土地不準(zhǔn)買賣，農(nóng)村土地市場的微觀主體難以進(jìn)行有效的資源配置，統(tǒng)一的農(nóng)村土地市場無法形成。農(nóng)村土地集體所有權(quán)為眾多的行政村或村民小組所掌握，造成行政村（或村小組、社區(qū)、城鄉(xiāng)）之間的壁壘，土地產(chǎn)權(quán)市場被割裂、扭曲。農(nóng)民被剝奪以土地要素進(jìn)入市場交易的權(quán)利，不可能很好地履行土地流轉(zhuǎn)和土地市場運作的權(quán)利，因而造成農(nóng)村土地資源浪費或低效配置。

三是土地承包權(quán)內(nèi)在的不穩(wěn)定性。集體產(chǎn)權(quán)所隱含的產(chǎn)權(quán)模糊和集體成員權(quán)利和責(zé)任的平分機(jī)制所造成的地權(quán)分散化和經(jīng)營的細(xì)碎化趨勢不斷加劇，嚴(yán)重制約了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。集體土地不能在不同集體間方便的轉(zhuǎn)移，農(nóng)民土地承包轉(zhuǎn)讓權(quán)不能超過承包期，本集體外的成員不能直接承包集體內(nèi)的土地，限制了人們對土地的長期投資，特別限制了城市資本向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移，也限制了土地的規(guī)模經(jīng)營。

二、推進(jìn)黑龍江省農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的建議

明晰產(chǎn)權(quán)是市場經(jīng)濟(jì)的基石，產(chǎn)權(quán)不明晰，很難調(diào)動生產(chǎn)勞動和科技創(chuàng)新的積極性。經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的產(chǎn)權(quán)明晰是指除必要的公共品以外，其他物品資源的產(chǎn)權(quán)最終要明晰和落實到自然人頭上。要確實按照合作制原則，還權(quán)于農(nóng)民，依法恢復(fù)農(nóng)民有產(chǎn)者地位，使農(nóng)民真正行使當(dāng)家作主的權(quán)利，創(chuàng)造集體經(jīng)濟(jì)的有效實現(xiàn)形式。

（一）完善農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證制度

土地承包經(jīng)營權(quán)登記頒證具有不動產(chǎn)物權(quán)設(shè)立的公示功能、不動產(chǎn)交易安全的保護(hù)功能。完善農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證制度，包括把承包地塊、面積、承包合同、權(quán)證書落實到戶；開展其他承包方式承包土地的確權(quán)頒證工作，對采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等其他方式承包農(nóng)村土地的，按照《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》的規(guī)定辦理，并依法向申請人頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證；開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)變更、注銷登記工作；做好農(nóng)村土地承包檔案管理工作。在不斷總結(jié)完善方正、阿城、北安、海倫和克山國家級試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上，加大農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作力度，進(jìn)一步盤活土地資產(chǎn)，更好地發(fā)揮市場在土地資源要素優(yōu)化配置中的決定性作用。

（二）積極發(fā)展農(nóng)村土地股份合作社

推進(jìn)土地股份合作社改革中，各級政府不能搞行政推動，不能下硬性指標(biāo)，而是要通過政策扶持和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)為推進(jìn)改革創(chuàng)造條件。要規(guī)范運作機(jī)制，確保農(nóng)民利益，堅持量質(zhì)并舉，逐步完善土地股份合作運行機(jī)制，努力提升土地合作經(jīng)營層次。要合理設(shè)置股份，入股土地以二輪土地承包確權(quán)的面積為依據(jù)，由農(nóng)戶提出土地入股申請，明確入股土地的面積、地塊和位置。土地股份合作社以土地面積量化股份，有資金、資產(chǎn)等生產(chǎn)要素入股的，入股土地一般應(yīng)先作價，后股份量化。土地作價折股應(yīng)由各方股東平等協(xié)商確定。土地入股的期限以農(nóng)村二輪土地承包期為限。要制訂規(guī)范章程，明確建社的目的、經(jīng)濟(jì)性質(zhì)、經(jīng)營范圍、股權(quán)設(shè)置、社員的權(quán)利和義務(wù)、財務(wù)管理與收益分配等內(nèi)容。要建立組織機(jī)構(gòu)，建立健全股東代表大會、理事會、監(jiān)事會相互協(xié)調(diào)、相互監(jiān)督、相互制約的管理機(jī)制。同時要正確合理選配領(lǐng)頭人，增強(qiáng)合作社核心動力，引領(lǐng)合作社健康發(fā)展。要健全利益分配機(jī)制，在提高農(nóng)民保底分配額度的基礎(chǔ)上，逐步建立健全多形式、多環(huán)節(jié)的利潤再分配方式。在保底分紅的基礎(chǔ)上，根據(jù)合作社盈余情況，將每年經(jīng)營收益的利潤，以不低于60%的比例二次分配給入股社員。

（三）培育和發(fā)展試驗區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場

目前，可在局部按照封閉運行、先行先試、風(fēng)險可控原則開展探索性研究和實踐。圍繞綜合配套改革試驗區(qū)建設(shè)，深化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革；通過激活農(nóng)地產(chǎn)權(quán)要素市場，促進(jìn)和規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)交易行為；建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場體系，不斷優(yōu)化城鄉(xiāng)資源配置，解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，切實提高農(nóng)民財產(chǎn)性收入，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型升級?？蓪嵭小拔褰y(tǒng)一”的管理模式，即統(tǒng)一交易平臺、信息發(fā)布、交易規(guī)則、培訓(xùn)機(jī)制、網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。各縣（市、區(qū)）依托公共資源交易中心或農(nóng)村經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)設(shè)立市農(nóng)交所平臺，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)依托小額公共資源交易中心等設(shè)立交易服務(wù)中心，業(yè)務(wù)上接受市農(nóng)交所指導(dǎo)與管理，從而形成三級聯(lián)動并覆蓋試點市的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場體系和服務(wù)體系。也可以由各縣（市、區(qū)）將原“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心”改造升級為“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心”，按雙重性質(zhì)管理，業(yè)務(wù)上接受市管委會和“市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心”的指導(dǎo)，行政上按屬地原則受當(dāng)?shù)攸h委、政府和農(nóng)經(jīng)局的領(lǐng)導(dǎo)，形成三級協(xié)作聯(lián)動的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺。

（四）農(nóng)村宅基地制度創(chuàng)新

應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村土地利用規(guī)劃計劃管理、完善宅基地審批制度，確保農(nóng)民宅基地建設(shè)必要用地；在堅持一戶一宅和標(biāo)準(zhǔn)控制前提下，探索宅基地退出和補(bǔ)償機(jī)制，用市場引導(dǎo)和規(guī)范閑置宅基地流轉(zhuǎn)。要與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展相適應(yīng)，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，弱化宅基地社會保障功能；充實宅基地使用權(quán)，放開宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)；實現(xiàn)農(nóng)民宅基地與房屋完整的財產(chǎn)權(quán)。積極探索建立農(nóng)村宅基地有償使用制度，土地所有權(quán)人對超出規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)部分可以實行有償使用。對進(jìn)城農(nóng)民自愿退出依法取得的宅基地使用權(quán)的，新購定銷房或農(nóng)民公寓房可與退出的宅基地進(jìn)行等價置換，只需結(jié)算差價部分。釋放農(nóng)村閑置宅基地進(jìn)入建設(shè)用地市場，探索建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。

（五）營造農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的經(jīng)濟(jì)社會氛圍

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新需要一個良好的經(jīng)濟(jì)社會條件，一要完善市場體系，積極培育職業(yè)農(nóng)民、家庭農(nóng)場、龍頭企業(yè)、各類服務(wù)型中介組織等新型經(jīng)營主體；培育勞動力、土地、金融、科技、信息商品等要素市場體系；完善壯大養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害保險、最低生活保障等社會保障體系。二要加快農(nóng)村人口城市化，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃完善城鄉(xiāng)城鎮(zhèn)體系布局及功能區(qū)劃，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)配套和鏈條延伸，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。三要做好農(nóng)村土地確權(quán)基礎(chǔ)工作，對農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記。四是完善社會保障制度，建立公共財政各級合理分擔(dān)機(jī)制、長效增長機(jī)制，推進(jìn)新農(nóng)保與失地農(nóng)民養(yǎng)老保險、農(nóng)民工養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險的有效對接。