元陽縣鞏固退耕還林成果問題及對策

吳美芬

（云南省元陽縣林業(yè)局，云南 元陽662400）

1 引言

退耕還林是黨中央、國務院為維護生態(tài)安全，促進社會、經濟和資源環(huán)境全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展而做出的重大決策。多年來，在各級政府部門的高度重視和廣大群眾的積極參與下，元陽縣退耕還林工程建設成效顯著，局部地區(qū)生態(tài)環(huán)境得到明顯改善。為實現(xiàn)“退得下，穩(wěn)得住、不返彈”的目標，國家又根據(jù)發(fā)展的需要，延長補助8年，明確鞏固退耕還林成果的政策。當前，2015年是補助的最后一年。因此，完善政策措施，強化項目管理，切實提高鞏固退耕還林成果項目建設成效勢在必行。

2 元陽縣基本概況

2.1 地理位置及森林資源概況

元陽縣位于紅河哈尼族彝族自治州西南部，東經102°27′～103°13′，北緯22°49′～23°19′之間，東南與金平縣接壤，西南與綠春縣為界，西與紅河縣相鄰，北與建水、個舊兩縣隔河相望。南北寬54km，東西長79km，國土總面積2189.88km2。全縣轄共14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、132個村委會、4個社區(qū)）、1185個村民小組。據(jù)2006年森林資源二類調查數(shù)據(jù)，全縣林業(yè)用地面積117203.8hm2，森林覆蓋率43%。按權屬分，國有面積23544.8hm2，占20.1%，集體面積93659hm2，占79.9%。

2.2 社會經濟概況

據(jù)元陽縣統(tǒng)計局《元陽縣國民經濟、社會發(fā)展統(tǒng)計提要》（2013年）數(shù)據(jù)，元陽縣世居哈尼、彝、漢、傣、苗、瑤、壯等7種民族，總人口44.04萬人，少數(shù)民族人口39.19萬人，占總人口的89.0%。境內山高坡陡，經濟發(fā)展緩慢，貧困面大，是典型的邊疆少數(shù)民族貧困地區(qū)。由于農業(yè)耕作條件差，工業(yè)落后，導致經濟發(fā)展滯后?？h內國民生產總值（可比價）292663萬元。工農業(yè)總產值（現(xiàn)行當年價）289996萬元，農民人均純收入4776元，農民人均口糧374kg，農村經濟總收入220240萬元，農村經濟凈收入137276萬元。

3 元陽縣退耕還林現(xiàn)狀

3.1 規(guī)模大，效益顯著

元陽縣2002～2012年，歷年共實施完成退耕還林項目27.1萬畝（退耕地還林7.0萬畝，荒山造林17.1萬畝，封山育林3萬畝），其中：2002年實施2.8萬畝（退耕地還林1.4萬畝，荒山造林1.4萬畝），2003年實施12.4萬畝（退耕地還林4.2萬畝，荒山造林8.2萬畝），2004年實施3萬畝（退耕地還林1萬畝，荒山造林2萬畝），2005年實施4萬畝（荒山造林2萬畝，封山育林2萬畝），2007年實施2.4萬畝（退耕地還林0.4萬畝，荒山造林2.0萬畝），2008年實施封山育林1萬畝，2009年度任務2010年實施荒山造林0.5萬畝，2011年實施荒山造林1.0萬畝。

在堅持生態(tài)優(yōu)先的前提下，退耕還林充分兼顧農村產業(yè)結構調整，樹種選擇與后續(xù)產業(yè)培植緊密結合，圍繞縣委提出的縣域經濟發(fā)展思路，立足于山區(qū)立體氣候突出的資源優(yōu)勢，因地制宜培植特色產業(yè)，全縣結合退耕還林工程在紅河干熱河谷培植印楝和膏桐產業(yè)；在藤條江濕熱河谷發(fā)展梔子和橡膠產業(yè)；在高山區(qū)種植以榿木為主的水源涵養(yǎng)林，林下套種草果、板藍根等經濟作物，中半山區(qū)發(fā)展板栗、八角等生態(tài)經濟兼用型樹種，全縣初步形成了“生態(tài)建設產業(yè)化，產業(yè)發(fā)展生態(tài)化”的良好局面，全縣退耕還林工程建設取得顯著成效，得到省州的表彰和國家林業(yè)局的認可，2009年國家林業(yè)局在元陽縣召開了退耕還林現(xiàn)場會。

3.2 科學規(guī)劃，穩(wěn)步推進

根據(jù)《紅河州鞏固退耕還林成果專項規(guī)劃綱要（2008～2015年）》及其中期調整方案，元陽縣2008－2015年鞏固退耕還林成果專項規(guī)劃林業(yè)項目建設規(guī)模為：種植業(yè)22.57萬畝，補植補造6.7萬畝；農村能源沼氣池建設3577口，節(jié)柴改灶1072眼，太陽能7119臺，技術技能培訓18400人次。規(guī)劃專項資金共計4491.72萬元，其中：種植業(yè)2708.4萬元，補植補造335.0萬元，農村能源1080.32萬元，技術培訓368.0萬元。元陽縣自2008年開始實施鞏固退耕還林成果林業(yè)項目以來，全縣共發(fā)展以杉木、桉樹、西南樺等為主的速生豐產用材林10.43萬畝，占種植業(yè)64.9%；以草果為主的林下種植2.2萬畝，占種植業(yè)的13.7%；以橡膠為主的林化工業(yè)原料林1.61萬畝，占種植業(yè)的10.1%；以核桃和油茶為主的木本油料林和以板栗、桑樹為主的經濟林1.83萬畝，占種植業(yè)的11.39%。

4 鞏固退耕還林成果存在的問題

4.1 機構不全，重視不夠

自從元陽縣開始實施退耕還林工程后，雖然取得了一定的成效，但是隨著時間的推移，加上人事變動頻繁，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)退耕還林工程管理機構已處于癱瘓狀態(tài)，對退耕還林工程沒有引起足夠重視，責任、措施落實不到位，管理松懈，導致補助資金不能及時兌現(xiàn)和兌現(xiàn)到位，部分造林地塊成效較差。

4.2 鞏固退耕還林成果項目單位投資低，缺乏項目管理經費

隨著項目的不斷推進，新造林地的立地條件越來越差，地理位置越來越偏僻，造林難度不斷加大，加上勞務費和物價的不斷上漲，造林成本不斷提高。而項目大多布局在山區(qū)，山區(qū)群眾經濟貧窮，群眾集資從事項目建設難度大，按現(xiàn)在項目的實施標準和規(guī)模，中央補助的鞏固退耕還林成果專項資金遠遠滿足不了項目建設和管理需要。

4.3 撫育管護差，牲畜破壞嚴重

在退耕還林工程后期管理上，大部分退耕還林地雖已郁閉成林，但是還有一部分特別是中半山及以下地區(qū)的退耕還林地，由于特殊的地理、氣候環(huán)境，退耕地尚未成林，退耕農戶沒有進行撫育、管護，導致退耕地雜草叢深，株數(shù)保存率低，造林成效差。同時，退耕地內放牧現(xiàn)象普遍，破壞嚴重，因修路、建房、挖沙、采石等占用退耕地的情況十分普遍。

4.4 部分退耕地復耕套種現(xiàn)象比較嚴重

隨著退耕地補助的陸續(xù)到期，在藤條江濕熱河谷發(fā)展梔子產業(yè)無市場，加上香蕉、甘蔗和木薯價格的不斷上漲，部分退耕地復耕和套種現(xiàn)象比較嚴重，株數(shù)保存率低下。導致河谷地區(qū)退經濟林有穩(wěn)不住、復墾現(xiàn)象。

4.5 資金投入不足，能源替代建設滯后

元陽縣是集邊疆、民族、山區(qū)、貧困四位一體的特困縣，在農村能源沼氣、太陽能建設中，僅靠中央財政補助和省級配套資金，縣級財政無力配套，致使缺口不斷擴大，在項目安排協(xié)調上給工作人員帶來了巨大的壓力。

5 對策與建議

5.1 健全和完善管理機制，加強組織領導

各相關部門明確責任，建立健全鞏固退耕還林工程長效管理機制，完善管理措施，按照“職責分明、分工負責”的原則，逐級簽訂鞏固成果目標責任狀，加強工程管理，為進一步鞏固退耕還林成果提供強有力的組織保障。

5.2 整合項目資金，調整種植結構

重新規(guī)劃設計，調整種植結構，整合目前紅河州南部山區(qū)開發(fā)項目和陡坡地治理林業(yè)項目資金納入投資計劃，在紅河谷熱區(qū)發(fā)展妃子笑優(yōu)質荔枝、枇杷、檸檬、桉樹等經濟果木，在藤條江濕熱河谷發(fā)展橡膠，這樣有利于增加農戶長遠經濟收入，有利于繼續(xù)鞏固退耕還林成果。

5.3 大力發(fā)展林下經濟種植產業(yè)

元陽縣在榿木林中種植以草果、板藍根為主發(fā)展林下經濟已取得成功，積累了一定的經驗。結合區(qū)域經濟的發(fā)展，考慮適地實樹的原則，充分發(fā)揮“社會，經濟，生態(tài)”等林業(yè)的三大效益大力發(fā)展林果間作、林竹間作、林藥間作等林下合理模式，進行立體經營實現(xiàn)退耕還林目標。

5.4 加快產業(yè)開發(fā)進程

實施退耕還林后，農村土地流轉，勞動力剩余。要加快農村產業(yè)開發(fā)步伐，建立不同的公司，實行“公司十農戶”經營，使農戶的生產和工業(yè)化，商業(yè)化連起來。要采取政府扶持，政府引導，項目帶動等辦法，大力發(fā)展龍頭企業(yè)，實行貿，工，農一體化，做到利益共享，風險共擔，實現(xiàn)農民增收。產業(yè)開發(fā)中元陽縣占有自己獨特的優(yōu)勢，退耕還林后有可利用的豐富的資源和勞工資源，只是缺泛資金和人才，以此多渠道地招商引資開發(fā)林副產品精加工，提高資源的利用率，促進農業(yè)增收。

5.5 重視替代能源建設，減少森林資源低價值消耗

堅持把農村能源建設與鞏固退耕還林工程相結合，多渠道增加投入，在退耕還林項目工程區(qū)村寨繼續(xù)開展沼氣，節(jié)柴改灶，太陽能熱水器等農村能源項目建設，這樣有利于改善農村生活條件，有利于繼續(xù)鞏固退耕還林成果。對于維護元陽縣生態(tài)環(huán)境，實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略有著積極的經濟和政治意義。

5.6 加強森林資源管理，確保資源的安全

退耕還林成果的鞏固應與森林資源的保護和利用相結合。在開展鞏固退耕還林工程推進中，職能部門配合社會力量堅決同森林的亂砍濫伐，毀林開墾，林地違法侵占，野生植物的亂捕濫獵，亂采亂挖的行為作斗爭，保護林農的合法權益，確保資源的安全。

6 結語

國家實施退耕還林不是一般意義上的“滅荒”（消除宜林荒山），而是富山富民長治久富的生態(tài)、經濟雙贏工程。元陽縣在鞏固退耕還林工程建設穩(wěn)步推進的同時，經濟發(fā)展時刻圍繞生態(tài)建設和農民增收問題，需全社會共同參與，多了解，多研究，及時化解出現(xiàn)的矛盾。保證退耕地不復墾，又能致富，退耕還林工程不僅不會影響農民吃糧問題，而且必將促進社會各項事業(yè)和諧發(fā)展。

［1］中華人民共和國國務院，關于完善退耕還林工程政策的通知，國發(fā)［2007］25號［R］.北京：中華人民共和國國務院，2007.

［2］國家林業(yè)局，財政部.鞏固退耕還林成果專項資金使用和管理辦法，財農［2007］327號［R］.北京：國家林業(yè)局，財政部，2007.

［3］李育材.退耕還林工程［M］.北京：藍天出版社，2009.