改革開放以來我國學校體育政策法規(guī)的演進與思考

黃衍存 彭雪涵

(福州大學體育部，福建福州 350116)

學校體育政策是國家為實現(xiàn)人的身心健康和全面發(fā)展而制定的學校體育領域的相關政策文本［1］，制訂和實施科學的學校體育政策，可以調(diào)控學校體育的改革和發(fā)展，促進學生體質(zhì)的健康發(fā)展。學生體質(zhì)健康不僅關系著個人成長和家庭幸福，也深刻地影響著國家的發(fā)展和民族的未來。改革開放以來，我國的體育事業(yè)取得了巨大成就，但廣大青少年學生的體質(zhì)卻不斷下降，高校高水平運動員的培養(yǎng)也遠未達到代表國家隊在奧運會級別的比賽中摘金奪銀的目標。因此必須深入地解讀學校體育政策法規(guī)，探究學校體育發(fā)展的過程，為今后學校體育政策法規(guī)的制定和學校體育工作的推進提供理論參考。

一、改革開放以來我國學校體育政策法規(guī)的演進

為了更好的、全面的研究我國學校體育政策法規(guī)，以標志性文本的出臺作為劃分依據(jù)，把改革開放以來學校體育政策法規(guī)劃分為三個階段:

1.恢復與調(diào)整階段(1978－1989)

黨的十一屆三中全會對我國社會發(fā)展進行了“撥亂反正”，學校體育的發(fā)展也進入了恢復期。以1979年5月的“揚州會議”為標志，我國重新確立了學校體育在整個教育中的重要地位，為學校體育工作的發(fā)展奠定了基礎。1979年10月，教育部、國家體委發(fā)布了《中小學學校體育工作暫行規(guī)定(試行草案)》和《高等學校體育工作暫行規(guī)定(試行草案)》，學校體育都是在“以增強學生體質(zhì)為核心”指導思想展開各項工作，這兩個文件雖是“暫行規(guī)定”，但從內(nèi)容和結構看，已具有明顯的法律、法規(guī)特征。隨后在1982年6月和8月，中國教育部分別發(fā)布了《關于做好新＜國家體育鍛煉標準＞推行工作的聯(lián)合通知》和《關于保證中小學生每天有1 小時體育活動的通知》，確保了青少年學生參與體育鍛煉的權利。

改革開放初期的學校體育政策，為學校體育從無序狀態(tài)回歸到正常軌道提供了基本的法制保障，有力地促進了學校體育工作的恢復重建，從而開啟了我國學校體育工作規(guī)范化、法制化建設的序幕。［2］

2.健全與規(guī)范階段(1990－2005)

1990年3月，國家教委等共同頒發(fā)了《學校體育工作條例》，它是評估學校體育工作的法律依據(jù)，是指導學校體育工作的最高行政法規(guī)，標志著我國學校體育工作在法制化的道路上大大地前進了一步。

1995年8月，第八屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議審議并全票通過了《中華人民共和國體育法》，是中國體育法制的里程碑，標志著中國體育事業(yè)開始進入了依法行政、以法治體的新階段。

1999年6月，中共中央、國務院頒布了《關于深化教育改革、全面推進素質(zhì)教育的決定》，明確指出了實施素質(zhì)教育，促進學生的全面發(fā)展和健康成長。2001年5月，國務院頒布了《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》，并進一步指出學校體育工作要貫徹“健康第一”的思想，增加體育課以及保證學生每天一小時的體育鍛煉。

隨著改革開放的深入和依法治國的確立，學校體育也逐步進入了依法制體的新階段。通過立法的形式明確了學校體育的目的和任務、地位和作用，進一步規(guī)范了體育課程和課外體育鍛煉。把體育納入教育改革的大環(huán)境下，實施素質(zhì)教育，促進學生的全面發(fā)展和健康成長，反映了學校體育政策主動適應社會新發(fā)展的要求，標志著學校體育工作進入了一個新階段。

3.頂層設計與規(guī)劃階段(2006至今)

2007年1月，中共中央總書記胡錦濤就青少年體質(zhì)問題做出重要批示:“增強青少年體質(zhì)，促進青少年健康成長是關系國家和民族未來的大事，需要黨委和政府高度重視，全社會要關心、支持。”2007年5月7日，中共中央國務院下發(fā)了《關于加強青少年體育增強青少年體質(zhì)的意見》，這是有史以來我國學校體育規(guī)格最高的一個文件，為落實中央7 號文件，教育部等部門先后制訂了一系列相配套的政策。

2011年3月，溫家寶總理在《政府工作報告》中指出:“保證中小學生每天一小時校園體育活動”。這是政府工作報告中第一次明確具體的對學校體育提出要求。

2013年11月，黨的十八屆三中全會報告特別指出:“強化體育課和課外鍛煉，促進青少年身心健康、體魄強健”，這是黨中央對學生體質(zhì)和學校體育工作又一重大決策。

2015年2月，中共中央總書記習近平主持并通過了《中國足球改革總體方案》，這表明中國足球的改革與發(fā)展已經(jīng)上升至國家戰(zhàn)略層面的高度。在學校推廣校園足球，讓學生通過足球運動增強體質(zhì)、健全人格。通過四級聯(lián)賽，為職業(yè)足球提供源源不斷的后備人才。校園足球肩負著促進青少年身心健康和振興中國足球運動的雙重任務，這也是日本、韓國等亞洲足球強國的成功經(jīng)驗。

目前我國已進入全面深化改革的歷史新階段，進入攻堅區(qū)和深水區(qū)。青少年的體質(zhì)健康持續(xù)下滑的態(tài)勢引起了最高決策者和黨中央的高度重視，兩屆領導人一脈相承的學校體育工作指示表明:以人為本，上好體育課，加強課外體育鍛煉，最終達到廣大青少年增強體質(zhì)，提高健康水平的目的，并以學校體育為根本推動競技體育和群眾體育的協(xié)同發(fā)展。

二、我國學校體育法規(guī)政策演進的主要特征

1.政策的價值取向由“增強體質(zhì)”向“健康第一，以人為本”轉(zhuǎn)變

長期以來，我國學校體育工作都是以增強體質(zhì)的教育思想展開的，如1979年10月教育部和國家體委聯(lián)合下發(fā)的《高等學校體育工作暫行規(guī)定》(試行草案)和《中小學體育工作暫行規(guī)定》(試行草案)，兩個規(guī)定中明確指出，學校體育的基本任務是:“指導學生鍛煉身體，增強體質(zhì)……”，無論內(nèi)容上還是方法上都表明增強學生體質(zhì)是學校體育工作的首要目的。［3］1983年5月在西安召開全國學校體育工作會議:“從學校體育衛(wèi)生工作的指導思想上，應該進一步明確以增強體質(zhì)為主”。這標志著以增強學生體質(zhì)為主要教學目標的“體質(zhì)教育”思想正式確立，反映了改革開放初期學校體育政策的制定與當時學校體育工作處于起步、恢復的階段相適應。

1990年頒布的《學校體育工作條例》第一章第三條規(guī)定，“學校體育工作的基本任務是:增進學生身心健康、增強體質(zhì)…”這與體質(zhì)的一維生物觀解讀不同，健康包括軀體健康，心理健康，社會適應良好和道德健康四個方面。學校體育增進學生身心健康的目標體現(xiàn)出對人性的關懷，以人為本的理念得到宣揚。

1999年6月，中共中央、國務院頒布《關于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》，明確提出:“實施素質(zhì)教育，…… 促進學生的全面發(fā)展和健康成長”;“學校教育要樹立健康第一的指導思想，切實加強體育工作，使學生掌握基本的運動技能，養(yǎng)成堅持鍛煉身體的良好習慣?！币陨峡梢钥吹剿刭|(zhì)教育的要求是將以人為本的全面發(fā)展與關注學生的健康成長統(tǒng)一在一起，實現(xiàn)了“健康第一，以人為本”的理念。

2006年起以“陽光體育”開創(chuàng)新時代主題，反映出生命在于運動，回歸大自然，構建人與自然、人與社會和諧發(fā)展的新理念，這是“健康第一、以人為本”理念的升華，貫徹落實科學發(fā)展觀，有利于形成濃郁的校園體育鍛煉氛圍，從而推動學校體育的可持續(xù)發(fā)展。2013 國家體育總局和教育部年聯(lián)合下發(fā)《關于加強全國青少年校園足球工作的意見》，校園足球作為陽光體育運動的一種具體形式，其根本目的在于提高我國青少年的身心健康水平，培養(yǎng)學生的拼搏意識和團隊協(xié)作精神，落實素質(zhì)教育的手段。

學校體育政策法規(guī)價值取向的轉(zhuǎn)變，與改革開放初期的計劃經(jīng)濟逐步向社會主義市場經(jīng)濟時期轉(zhuǎn)變的社會背景、推行素質(zhì)教育的教育改革背景相一致，表明學校體育政策的調(diào)整是與社會、教育發(fā)展相協(xié)調(diào)的，并積極適應社會發(fā)展的需求。學校體育思想由“增強學生體質(zhì)”到“健康第一，以人為本”的轉(zhuǎn)變，表明學校追求綜合的、整體的、全面的效益，是學校教育思想內(nèi)涵方面的進一步發(fā)展、豐富，標志著學校體育思想的又一次飛躍。［4］

2.課余體育訓練政策由“體教分離”向“體教結合”轉(zhuǎn)變

自1949年以來，我國的競技體育參照前蘇聯(lián)實行舉國體制模式，構建了“業(yè)余體?！∈袑I(yè)隊——國家隊”系統(tǒng)的培養(yǎng)運動員的三級訓練網(wǎng)體系，舉國體制模式使我國競技體育取得了輝煌的成就，實現(xiàn)了巨大的政治和經(jīng)濟價值。［5］從表1可以看出:1984年我國第一次參加奧運會就取得了15 枚金牌的好成績，到2008年北京奧運會中國代表團獲得了金牌第一的最好成績，至此優(yōu)先發(fā)展競技體育的奧運爭光計劃基本完成了任務，舉國體制已經(jīng)完成它的歷史使命。

隨著經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型和社會的發(fā)展，人們對競技體育的金牌情結已經(jīng)逐步淡化，體育系統(tǒng)這種封閉式的人才培養(yǎng)體系也逐漸顯現(xiàn)一些問題:如競技體育后備人才逐年萎縮，運動員文化水平低，退役安置困難等，“體教分離”的人才培養(yǎng)模式已經(jīng)嚴重制約了中國競技體育可持續(xù)發(fā)展和人的全面發(fā)展，競技體育必須進行改革。政府應把更多的資源用于發(fā)展學校體育和群眾體育，提升全民健身策略，競技體育回歸教育，從而實現(xiàn)體育大國向體育強國的轉(zhuǎn)變。

1986年11月，國家教委、國家體委印發(fā)了《關于開展學校業(yè)余體育訓練，努力提高運動技術水平的規(guī)劃(1986－2000年)》的框架，自此各大、中、小學積極籌辦運動隊，拉開了體育系統(tǒng)與教育系統(tǒng)相結合，多元化培養(yǎng)競技體育后備人才的序幕。

1987年4月，國家教委發(fā)布了《普通高校試行招收高水平運動員工作的通知》，并在全國確定了51 所高校，作為首批招收高水平運動員試點校。這一決策促使高校體育運動訓練走向?qū)I(yè)化道路，各校根據(jù)自身條件，相繼建立以田徑和三大球為主的各項目運動隊，并按照教委要求，招收中學運動成績優(yōu)秀的學生和挖掘大學生中體育成績突出的學生進行訓練和培養(yǎng)。

2003年是我國高校提高高水平運動隊競技水平的一個轉(zhuǎn)折點，國家把參加世界大學生運動會的外聯(lián)和組團任務由國家體育總局移交到教育部，由中國大學生體協(xié)具體操辦，所以學校培養(yǎng)運動員的積極性更加高漲，辦高水平運動隊的學校數(shù)也從最初試辦高校51 所增至 2015年275 所，共涉及24 個項目。

教育部、國家體育總局于2005年4月聯(lián)合頒發(fā)的《關于進一步加強普通高等學校高水平運動隊建設的意見》指出:普通高校的高水平運動隊建設既是高等教育的組成部分，也是我國競技體育健康、持續(xù)發(fā)展的重要途徑，進一步明確了體教結合的性質(zhì)及目的。

當前在國際賽場高校自主培養(yǎng)的高水平運動員為數(shù)并不多，僅以清華大學胡凱、張培萌等為代表的學生運動員，在國際大賽上取得了優(yōu)異的成績，初步體現(xiàn)了體教結合培養(yǎng)競技體育后備人才的成果，在一定程度上完善了我國高水平運動員的培養(yǎng)模式，為中國競技體育可持續(xù)發(fā)展開辟了一條新的道路。

三、當前學校體育仍然存在的問題

1.學校體育政策的執(zhí)行不力導致學生的體質(zhì)下降

從1985年至2005年的體質(zhì)調(diào)研顯示，總體上中國學生的形態(tài)發(fā)育水平不斷提高，營養(yǎng)狀況得到改善，常見病患病率持續(xù)下降。但是耐力、力量、速度等體能指標有明顯下降趨勢，肺功能持續(xù)降低，視力不良率居高不下，城市超重和肥胖青少年的比例明顯增加。［6］近年來學生在體育活動中猝死的情況時有發(fā)生，一些學校甚至取消了學校運動會中3000 米等中長跑項目。學生體質(zhì)健康持續(xù)下降的主要原因如下:

一是應試教育體制。我國選拔人才的高考制度是以文化課考試成績?yōu)橐罁?jù)的，學校的聲譽和教學質(zhì)量及教師水平都是依據(jù)升學率的高低來評價。在應試教育體制的束縛下，學生唯一目標是考上大學，體育的好壞，并不妨礙學生上大學，導致了家長、學校和社會三個方面都存在“重文輕體”的思想，體育課經(jīng)常被其它課程擠壓，流于形式，最終導致學生的體質(zhì)持續(xù)下降，甚至不能完成大學軍訓時的站軍姿科目和體質(zhì)健康測試的長跑項目。

二是獨生子女政策。我國從1979年開始，計劃生育成為我國基本國策，嬌生慣養(yǎng)、溺愛的教養(yǎng)方式，以及出于安全的考慮，缺乏戶外運動，玩伴少，沒有吃苦耐勞的精神和頑強拼搏的意志品質(zhì)，最終導致學生體質(zhì)下降，這與我國獨生子女群體的出現(xiàn)時期剛好吻合。

三是校長對體育的認知。校長是學校體育政策執(zhí)行與否的決定性力量，他個人對體育政策的認同和理解直接決定著體育政策的執(zhí)行力。因此不應以校長個人的喜好、興趣以及專業(yè)為準，而應基于對體育政策價值的領悟，對體育本質(zhì)的認識，從而產(chǎn)生積極主動的執(zhí)行行為，以實現(xiàn)體育政策的目標及價值。

四是學校體育先天不足。長期以來體育教學內(nèi)容匱乏和教學方法單一，體育場地、器材不足，不能引發(fā)學生的興趣，激發(fā)他們的熱情，沒有創(chuàng)新的教學方式和活動內(nèi)容，很難吸引學生離開游戲、手機等新興網(wǎng)絡媒體，不能積極參與體育活動，直接影響到學生的體質(zhì)與健康。

五是安全保障的缺失。校園安全防范直接影響學校開展教育工作的積極性，影響體育教師教學的積極性。目前的教學大綱和教學內(nèi)容都取消了難度大、強度大的體育項目，導致學生運動強度過低;出于安全考慮，學校也盡量減少學生戶外身體活動，如春游、夏令營等，致使學生身體活動不足。

2.雙軌制的存在導致體教結合沒有達到課余體育訓練政策最初的設想

1987年4月，國家教委、國家體委聯(lián)合發(fā)布《關于普通高校試行招收高水平運動員的通知》的文件，要求達到的目標為:“我國試辦高水平運動隊是為了培養(yǎng)具有在全運會、亞運會、世界大運會和奧運會上爭金奪銀的一流體育人才”。但實際上，當前在國際大賽上獲牌的運動員絕大多數(shù)仍然是體育部門培養(yǎng)的，不是高校培養(yǎng)出來的，高校只是授予學位，依靠奧運冠軍或世界冠軍等體育明星擴大學校知名度，運動員屬于掛靠關系。國家體育總局的統(tǒng)計資料顯示，2006—2010年，“5年中各級各類體校平均每年向優(yōu)秀運動隊輸送近4000人，占新增人數(shù)92% 左右，2008年北京奧運會中國代表團獲100 枚獎牌和2010年溫哥華冬奧會中國代表團獲11 枚獎牌的運動員全部來自各級體校?！保?］高校運動員無論是在數(shù)量還是在質(zhì)量上都無法與體育部門全面抗衡，造成目前窘境的主要原因是競技體育部門依然強大的存在，舉國體制并未呈現(xiàn)明顯的削弱跡象，學校體育和群眾體育也未實現(xiàn)大幅度的扶持政策，致使教育部門從小學、初中、高中再到大學還沒有形成“一條龍”的競技體育后備培養(yǎng)機制，這種體制性的障礙嚴重影響著“體教結合”的效果。

美國是世界公認的競技體育強國，大多數(shù)奧運冠軍和世界錦標賽冠軍均來自于大學生，大學生的運動技術水平代表國家競技體育的最高水平。美國競技體育人才培養(yǎng)始終強調(diào)教育與業(yè)余訓練結合，形成“小學——中學——大學”系統(tǒng)規(guī)范的競技體育人才培養(yǎng)模式，這種模式符合競技運動可持續(xù)發(fā)展的規(guī)律。我國應朝著這個方向繼續(xù)努力探索，特別是各類體育專業(yè)院校，可以承擔各種普及性不高的競技體育項目的專業(yè)訓練，具有一般院校不可比擬的優(yōu)勢。

四、促進學校體育政策法規(guī)落實的幾點建議

一是高考制度的改革。盡管目前全國高考還沒有體育考試計劃，但一些高校在自主招生方面，如清華大學在2011年和2012年的自主招生過程中引入體質(zhì)測試，北大、廈大等高校也在2013年明確提出加試體育，這對學生、教師及家長必將起到良好的導向作用，引導學校和家庭培養(yǎng)孩子身體和學習并重的觀念。如果能夠在普通高考中推廣體育加試，迫使學校、教師及家長改變習慣，重視學生體育鍛煉，提高學生參與體育活動的時間和頻率，最終達到提高青少年身體素質(zhì)的目的。

二是加強教育系統(tǒng)和體育系統(tǒng)的整合。體教結合的競技體育人才培養(yǎng)模式實施了將近30年，收效甚微，根本原因在于兩套體系并行沒有實現(xiàn)融合、統(tǒng)一。體育系統(tǒng)和教育系統(tǒng)仍然各自為政，體育系統(tǒng)強勢規(guī)定:“禁止運動員雙重注冊”，導致高校優(yōu)秀競技體育人才出走現(xiàn)象的發(fā)生，就是兩個系統(tǒng)矛盾激化的真實寫照。造成這種條塊分割的局面，需要國家制定相應的政策，規(guī)避內(nèi)部矛盾，使體育和教育系統(tǒng)有機的融合，而不是僅僅停留于掛靠這種簡單的模式，積極擴大高校高水平運動員的資金資助，增加比賽的場次和檔次，補充優(yōu)秀的教練員到高校從事訓練工作等。

三是提升體育教師待遇。體育教師在學校地位低，體育課不受重視，體育老師的課時是被折算的，付出同樣的教學時間拿到的工資卻比其他教師少。部分體育老師承擔著學校業(yè)余體育訓練工作，要花費大量的時間和精力。體育教師的職稱評定也受到限制，受到提拔的機會很少。社會、學生對體育的冷漠不理解也是令體育老師心寒的，這種現(xiàn)狀使得許多體育教師工作積極性不高，相應地也不會取得很好的效果。因此要重新界定體育教師工作，做到同工同酬，不僅要提高其經(jīng)濟待遇，還要對其工作給予肯定，從而充分調(diào)動他們體育工作的積極性。

四是加強制度保障。防范和妥善化解各類校園體育安全事故責任風險，解除學校、體育教師和家長的后顧之憂，保障廣大在校學生的安全權益，避免或減少經(jīng)濟糾紛，減輕學校辦學風險和體育教師的心理負擔。建立學校體育保險法規(guī)、制度，確保學校體育傷害事故、出現(xiàn)責任糾紛時做到有法可依。目前教育部要求各學校制定風險防范制度和體育運動傷害事故處理預案，教育行政部門和學校不得以減少體育活動的做法規(guī)避體育運動風險。［8］要把學校體育工作作為評價地方和學校教學質(zhì)量和辦學水平的重要指標。對不重視學校體育工作，學校體育工作政策法規(guī)制度不落實，造成學生體質(zhì)健康水平下降的單位，不得評為教育先進單位，其負責人年終考核不得評為優(yōu)秀，不得提拔，并追究行政責任。

注釋:

［1］陶克祥:《學校體育政策執(zhí)行及其影響因素》，《現(xiàn)代教育管理》2012年第6 期。

［2］梁立啟、鄧星華:《“揚州會議”的回顧和對當前學校體育發(fā)展的啟示》，《體育學刊》2014年第5 期。

［3］彭雪涵:《改革開放時期學校體育政策法規(guī)的文本解讀》，《北京體育大學學報》2009年第5 期。

［4］黨權:《我國青少年體質(zhì)健康促進政策歷史變遷研究》，南京:南京師范大學，2014年。

［5］楊雷、王靜宜:《我國競技體育人才開發(fā)實施“體教結合”的障礙及其路徑研究》，《沈陽體育學院學報》2013年第4 期。

［6］吳 鍵:《我國青少年體質(zhì)健康發(fā)展報告》，《中國教師》2011年第10 期。

［7］國家體育總局:《青少年體育“十二五”規(guī)劃》，2011年 4月 19日，http:// www.Sport.gov.cn，2015年 1月 20日。

［8］《教育部關于印發(fā) ＜學校體育運動風險防控暫行辦法 ＞的通知》，2015年4月30日，http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s3273/201505/188009.html，2015年 5月 5日。