農(nóng)墾國有農(nóng)地征收補(bǔ)償問題探析

唐 俐

(吉林大學(xué)法學(xué)院，吉林長春130025)

隨著我國工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，土地供需矛盾越來越突出，除了征收集體土地，征收(收回)農(nóng)墾等國有農(nóng)地①國有農(nóng)地包括農(nóng)墾農(nóng)地、集體使用的國有農(nóng)地等類型，集體使用的國有農(nóng)地已經(jīng)納入《農(nóng)村土地承包法》的調(diào)整范圍，因而本文主要討論農(nóng)墾國有農(nóng)地的征收(收回)補(bǔ)償問題。的情況也越來越多。經(jīng)過多年的改革，農(nóng)墾企業(yè)的國有農(nóng)地使用權(quán)、職工的國有農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)成為用益物權(quán)，對(duì)其征收也應(yīng)納入法治軌道。但目前我國土地征收制度主要是圍繞集體土地來進(jìn)行設(shè)計(jì)的，對(duì)農(nóng)墾農(nóng)地征收的法律規(guī)定缺失，無法有效保護(hù)國家、農(nóng)墾企業(yè)、農(nóng)墾職工等各方主體的合法權(quán)益。在我國醞釀土地征收制度改革之際，應(yīng)將農(nóng)墾國有農(nóng)地征收問題做統(tǒng)籌安排，在土地征收制度的統(tǒng)一框架內(nèi)對(duì)其加以妥善解決。雖然農(nóng)墾國有農(nóng)地屬于國家所有，但其使用主體和使用方式卻是多元化的，討論農(nóng)墾國有農(nóng)地征收補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)問題，首先需要明確的是農(nóng)墾國有農(nóng)地所有權(quán)之上所派生出來的權(quán)利及其法律性質(zhì)，進(jìn)而厘清“收回”農(nóng)墾國有農(nóng)地的“土地征收”屬性，作為征收補(bǔ)償?shù)臋?quán)利基礎(chǔ)和補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)，再進(jìn)一步探討農(nóng)墾國有農(nóng)地的征收補(bǔ)償?shù)姆秶?biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償分配制度。

一、農(nóng)墾國有農(nóng)地派生權(quán)利及其法律性質(zhì)辨識(shí)

保障財(cái)產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)權(quán)不受侵犯，是現(xiàn)代法治的基本原則。土地所有權(quán)及從土地所有權(quán)派生出來的各種用益物權(quán)是重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)，應(yīng)受到嚴(yán)密的保護(hù)。我國《土地管理法》第9條規(guī)定:“國有土地和農(nóng)民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個(gè)人使用。”《物權(quán)法》第118條也規(guī)定:“國家所有或者國家所有由集體使用以及法律規(guī)定屬于集體所有的自然資源，單位、個(gè)人依法可以占有、使用和收益?！边@里的“國有土地”，既包括國有建設(shè)用地，也包括國有農(nóng)地。與國有建設(shè)用地使用權(quán)一樣，在國有農(nóng)地上也可以設(shè)立國有農(nóng)地使用權(quán)，以達(dá)到分散、有效利用國有土地的目的。國有農(nóng)地主要為農(nóng)墾土地，其使用制度經(jīng)歷了復(fù)雜的變遷過程。建國初期，為了墾荒、戍邊和生產(chǎn)軍事戰(zhàn)略物資，我國在黑龍江、內(nèi)蒙古、新疆、西藏、云南、廣西、廣東、海南等邊疆省區(qū)建立了大批國有農(nóng)場，農(nóng)墾由此誕生，大批荒地也被農(nóng)墾企業(yè)開墾出來，為我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的恢復(fù)和發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，農(nóng)墾企業(yè)實(shí)行計(jì)劃生產(chǎn)，農(nóng)墾土地也由農(nóng)墾企業(yè)按計(jì)劃統(tǒng)一經(jīng)營。改革開放以來，全國農(nóng)墾也大力推行市場化改革，在保留部分企業(yè)統(tǒng)一經(jīng)營的同時(shí)，將土地承包給職工家庭經(jīng)營，普遍建立了大農(nóng)場(國有農(nóng)場)套小農(nóng)場(家庭農(nóng)場)的雙層經(jīng)營體制。①參見農(nóng)業(yè)部農(nóng)墾局:《中國農(nóng)墾改革發(fā)展30年》，農(nóng)業(yè)出版社2008年版，第38－41頁。目前農(nóng)墾國有農(nóng)地的使用方式主要有三種:一是依然采用企業(yè)統(tǒng)一生產(chǎn)經(jīng)營體制的，國家將農(nóng)墾國有農(nóng)地使用權(quán)通過劃撥或入股等方式交給農(nóng)墾企業(yè)統(tǒng)一經(jīng)營。在生產(chǎn)過程中雖然也有一定程度的崗位承包、勞務(wù)承包，其只是農(nóng)墾企業(yè)生產(chǎn)的一個(gè)環(huán)節(jié)，職工并沒有取得獨(dú)立的土地權(quán)利，土地依然由農(nóng)墾按企業(yè)生產(chǎn)方式統(tǒng)一經(jīng)營，這以海南農(nóng)墾橡膠集團(tuán)生產(chǎn)體制為典型代表。②參見唐俐:《海南農(nóng)墾改革中的土地法律問題研究》，吉林大學(xué)出版社2010年版，第191－193頁。立法上對(duì)農(nóng)墾國有農(nóng)地使用制度進(jìn)行了確認(rèn)，《土地管理法》第15條規(guī)定:“國有土地可以由單位或者個(gè)人承包經(jīng)營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。”實(shí)踐中各地對(duì)于農(nóng)墾國有農(nóng)地使用權(quán)已進(jìn)行了確權(quán)、登記，農(nóng)墾國有農(nóng)地使用權(quán)與國有建設(shè)用地使用權(quán)一樣，已經(jīng)成為穩(wěn)定的用益物權(quán)。二是全國大多數(shù)農(nóng)墾都采用大農(nóng)場套小農(nóng)場的雙層經(jīng)營體制，農(nóng)墾企業(yè)將已取得的國有農(nóng)地轉(zhuǎn)承包給職工家庭經(jīng)營，建立了穩(wěn)定的家庭農(nóng)場承包關(guān)系，生產(chǎn)的重心已經(jīng)下移到家庭農(nóng)場。對(duì)于采取承包方式經(jīng)營的國有農(nóng)地，立法也做出了相關(guān)規(guī)定，如《物權(quán)法》第134條規(guī)定:“國家所有的農(nóng)用地實(shí)行承包經(jīng)營的，參照本法的有關(guān)規(guī)定。”《農(nóng)業(yè)法》第98條也規(guī)定:“本法有關(guān)農(nóng)民的規(guī)定，適用于國有農(nóng)場、牧場、林場、漁場等企業(yè)事業(yè)單位實(shí)行承包經(jīng)營的職工?！蓖瑫r(shí)，各地普遍通過地方立法的方式對(duì)農(nóng)墾國有土地承包經(jīng)營進(jìn)行了規(guī)范。③如2010年的《黑龍江省墾區(qū)條例》第22條規(guī)定:“國有農(nóng)場實(shí)行土地承包經(jīng)營制度?！比窃趦?yōu)先滿足用地單位職工內(nèi)部承包用地的基礎(chǔ)上，對(duì)外出租少量富余農(nóng)業(yè)用地，由職工家屬或其它社會(huì)主體承租使用，承租人取得了債權(quán)性質(zhì)的國有農(nóng)地租賃權(quán)?？梢姡谵r(nóng)墾農(nóng)地國家所有權(quán)的基礎(chǔ)上，已派生出了劃撥的國有農(nóng)地使用權(quán)、國有土地承包經(jīng)營權(quán)和國有農(nóng)地租賃權(quán)等多種民事權(quán)利，而從法律性質(zhì)上來看，國有土地租賃權(quán)屬于債權(quán)，國有農(nóng)地使用權(quán)以及國有土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)具有用益物權(quán)性，是國有農(nóng)場、農(nóng)戶(農(nóng)工)等民事主體在國家所有的土地上占有、使用、收益和有限制的處分該土地的權(quán)利。國有農(nóng)地使用權(quán)、國有土地承包經(jīng)營權(quán)與國有建設(shè)用地使用權(quán)、集體土地承包經(jīng)營權(quán)一樣，應(yīng)受到法律的有效保護(hù)，對(duì)其剝奪也要經(jīng)過法定程序并給予適當(dāng)補(bǔ)償。

二、“提前收回”農(nóng)墾國有農(nóng)地的“土地征收”性質(zhì)

依法定程序征收私有財(cái)產(chǎn)，是保障私有財(cái)產(chǎn)或私有財(cái)產(chǎn)權(quán)不受侵犯原則的一種例外，法治國家允許剝奪私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的唯一合法途徑就是征收。為約束政府的征收行為，征收要符合三項(xiàng)條件:第一是為了公共利益的目的，第二是必須嚴(yán)格依照法律規(guī)定的程序，第三是必須予以公正補(bǔ)償。④參見梁慧星:《談憲法修正案對(duì)征收和征用的規(guī)定》，載《浙江學(xué)刊》2004年第4期。根據(jù)我國《憲法》第10條第3款和第13條第3款的規(guī)定，征收的對(duì)象包括土地和公民的私有財(cái)產(chǎn)。由于公民的私有財(cái)產(chǎn)比較廣泛，因此，從理論上而言，我國征收的對(duì)象包括不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)、各種用益物權(quán)和債權(quán)等?！段餀?quán)法》已經(jīng)明確規(guī)定了土地所有權(quán)、房屋所有權(quán)和各種用益物權(quán)，并且《土地管理法》《物權(quán)法》《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(以下簡稱《征收與補(bǔ)償條例》)等法律法規(guī)對(duì)集體土地征收、國有土地上的房屋征收做出了較為具體的規(guī)定，集體農(nóng)地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、房屋所有權(quán)、附著物所有權(quán)等作為不動(dòng)產(chǎn)征收對(duì)象已經(jīng)明確。但對(duì)國有農(nóng)地使用權(quán)的征收問題則還存在分歧，需要進(jìn)一步探討。

土地征收的根本目的是為了國防、軍事、公共事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、舊城區(qū)改造、保障性安居工程建設(shè)等公共利益的需要而取得相關(guān)土地，由此需要強(qiáng)制取得集體土地所有權(quán)并消滅集體土地所有權(quán)上的法律負(fù)擔(dān)，或者征收國有土地上的建設(shè)用地使用權(quán)、國有農(nóng)地使用權(quán)(或國有農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán))、房屋所有權(quán)、消除國有土地所有權(quán)上的法律負(fù)擔(dān)。但立法上，我國對(duì)國有土地使用權(quán)的強(qiáng)制取得并沒有采用“征收”的概念，而是采取了“依法定程序提前收回土地使用權(quán)”制度。1990年《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第42條最先規(guī)定:“國家對(duì)土地使用者依法取得的土地使用權(quán)不提前收回。在特殊情況下，根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，國家可以依照法律程序提前收回，并根據(jù)土地使用者已使用的年限和開發(fā)、利用土地的實(shí)際情況給予相應(yīng)的補(bǔ)償?！?994年《城市房地產(chǎn)管理法》第19條(2007年修訂后的第20條)和1998年《土地管理法》第58條①《中華人民共和國土地管理法》第58條:“有下列情形之一的，由有關(guān)人民政府土地行政主管部門報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，可以收回國有土地使用權(quán)……。”對(duì)此進(jìn)行了確認(rèn)(2004年修訂后亦同)，但采用了“‘收回’國有土地使用權(quán)”的說法。而2007年《物權(quán)法》第148則采取了“提前收回該土地”的新用語。雖然立法上的規(guī)定略有不同，但學(xué)者們普遍認(rèn)為(提前)收回國有土地使用權(quán)，要符合公共利益的需要、要遵守法定程序并給予補(bǔ)償。②參見王利明:《〈物權(quán)法〉的實(shí)施與征收征用制度的完善》，載《法學(xué)雜志》2008年第4期。而在法律性質(zhì)上，學(xué)界也形成了“征收說”和“非征收說”兩種截然不同的觀點(diǎn)。③征收說，即認(rèn)為提前收回在性質(zhì)上是一種征收，征收的對(duì)象不是動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)，而是建設(shè)用地使用權(quán)。理由是，提前收回建設(shè)用地使用權(quán)的行為，不僅使權(quán)利人喪失繼續(xù)使用土地的權(quán)利，也強(qiáng)行剝奪了其地上財(cái)產(chǎn)權(quán)，因而實(shí)質(zhì)上是一種國家對(duì)單位或個(gè)人財(cái)產(chǎn)的征收行為。非征收說觀點(diǎn)認(rèn)為，征收是一種改變所有權(quán)的行為，我國城市的土地屬于國家所有，建設(shè)用地使用權(quán)人只是取得了使用土地的權(quán)利，國家收回本來就屬于自己的建設(shè)用地，不適用有關(guān)征收的規(guī)定。提前收回建設(shè)用地使用權(quán)是一種獨(dú)立于征收之外的規(guī)則。參見朱廣新:《論建設(shè)用地使用權(quán)的提前收回》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第4期。筆者贊同“(提前)收回”當(dāng)屬于一種特別的征收，而不是征收之外的另一種制度。④參見朱廣新:《論建設(shè)用地使用權(quán)的提前收回》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第4期。正如有學(xué)者所言:“在所有權(quán)和使用權(quán)分離的土地權(quán)利結(jié)構(gòu)之中，無論是國有土地還是集體土地，一旦出讓或承包給私人使用，雖然所有權(quán)的公有制屬性不會(huì)改變，但這個(gè)出讓或承包出去的使用權(quán)就變成了私有財(cái)產(chǎn)權(quán)。因此，即使《土地管理法》第58條第(一)、(二)項(xiàng)、第65條第(一)項(xiàng)均使用了‘收回’一詞，但對(duì)照《憲法》第13條的規(guī)定，它們本質(zhì)上都是‘征收’?！雹菡恐袠?《我國土地使用權(quán)收回類型化研究》，載《中國法學(xué)》2012年第2期。雖然我國的《征收與補(bǔ)償條例》將征收的重點(diǎn)放在了房屋上，但其第13條也規(guī)定“房屋被依法征收的，國有土地使用權(quán)同時(shí)收回?！币?yàn)槲覈鴮?shí)行“房地一并處分”規(guī)則，征收建設(shè)用地使用權(quán)會(huì)導(dǎo)致其上房屋所有權(quán)一并被處分，而征收國有土地上的房屋所有權(quán)，也會(huì)導(dǎo)致房屋占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并被處分。因此，所謂的(提前)收回國有土地、(提前)收回國有土地使用權(quán)或者國有土地上的房屋征收，其目的都在于消除國有土地所有權(quán)上的法律負(fù)擔(dān)而獲得可用于建設(shè)的土地，實(shí)質(zhì)上是土地(不動(dòng)產(chǎn))征收，征收對(duì)象不僅包括建設(shè)用地使用權(quán)和房屋所有權(quán)以及林木、道路等附著物所有權(quán)，而且還涉及到被征收不動(dòng)產(chǎn)承租人的租賃權(quán)、地役權(quán)人的地役權(quán)等。⑥參見朱廣新:《房屋征收補(bǔ)償范圍與標(biāo)準(zhǔn)的思考》，載《法學(xué)》2011年第5期。建設(shè)用地使用權(quán)明確為國有土地上房屋征收的標(biāo)的已無疑義，并且被征收房屋的價(jià)值補(bǔ)償也當(dāng)然包含了對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)價(jià)值喪失的補(bǔ)償。⑦參見房紹坤:《國有土地上房屋征收的法律問題與對(duì)策》，載《中國法學(xué)》2012年第1期。對(duì)于國有農(nóng)地收回及補(bǔ)償?shù)膯栴}，我國立法層面上較少規(guī)定，主要散見于一些部門規(guī)范性文件中，⑧主要包括:2008年10月國土資源部、農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《國土資源部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于加強(qiáng)國有農(nóng)場土地使用管理的意見》規(guī)定:“因國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)或地方公益性建設(shè)需要收回國有農(nóng)場農(nóng)用地的，需依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，并參照征收農(nóng)民集體土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，并安排相應(yīng)的社會(huì)保障費(fèi)用?！?007年，《對(duì)國有劃撥農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地有關(guān)問題的復(fù)函》(國土資廳函［2007］170號(hào))中規(guī)定“根據(jù)《土地管理法》第四十三條、第四十四條和第五十八條的有關(guān)規(guī)定，國有劃撥農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，必須依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，同時(shí)辦理收回國有土地使用權(quán)手續(xù)，然后由市、縣人民政府按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行統(tǒng)一供地。對(duì)收回國有劃撥農(nóng)用地使用權(quán)的補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)參照征收農(nóng)村集體農(nóng)用地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行?！贝送猓瑖临Y源部辦公廳、農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于收回國有農(nóng)場農(nóng)用地有關(guān)補(bǔ)償問題的復(fù)函國土資廳函〔2009〕850號(hào)對(duì)收回國有農(nóng)場農(nóng)用地的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)的分配做了較為詳細(xì)的安排。由于農(nóng)墾農(nóng)場一般通過劃撥⑨如本文第一部分所述，農(nóng)墾國有農(nóng)地使用權(quán)雖然是劃撥取得，但實(shí)際上是對(duì)國有農(nóng)場及其職工“屯墾戍邊”的一種歷史性的補(bǔ)償，是在國有農(nóng)地上設(shè)立的用益物權(quán)。取得農(nóng)地使用權(quán)，沒有期限限制，在這些規(guī)范性文件的用語中，采用“收回”而不用“提前收回”的表述方式，收回的客體是“國有農(nóng)場農(nóng)用地”，而非“國有農(nóng)地使用權(quán)”，而收回國有農(nóng)地的條件更寬泛，可以是基于“國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)或地方公益性建設(shè)”，收回的補(bǔ)償一般規(guī)定是參照征收農(nóng)村集體農(nóng)用地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行?；谏鲜鰧?duì)國有土地使用權(quán)的“(提前)收回”的性質(zhì)的探討，筆者認(rèn)為，無論法律、法規(guī)或規(guī)范性文件中如何表述，國有農(nóng)地使用權(quán)、國有土地承包經(jīng)營權(quán)等權(quán)利與國有建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)一樣也是在國有土地上設(shè)立的用益物權(quán)，收回國有農(nóng)地使用權(quán)在法律性質(zhì)上也應(yīng)當(dāng)屬于“土地征收”，征收對(duì)象不僅包括國有農(nóng)地使用權(quán)、國有農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)和林木等附著物的所有權(quán)等，而且還涉及到承租人的土地租賃權(quán)、地役權(quán)人的地役權(quán)等。因此應(yīng)將農(nóng)墾國有農(nóng)地的收回納入土地征收的范疇統(tǒng)一進(jìn)行規(guī)范。

三、農(nóng)墾國有農(nóng)地征收補(bǔ)償?shù)臉?gòu)成與范圍

征收是對(duì)財(cái)產(chǎn)的強(qiáng)制剝奪，被征收人為了公共利益做出了特別的犧牲，按公平負(fù)擔(dān)原則，該特別犧牲應(yīng)通過補(bǔ)償予以平衡，其損失由公眾公平負(fù)擔(dān)。①參見［德］哈特雷特·毛雷爾著，高家偉譯:《行政法學(xué)總論》，法律出版社2000年版，第667頁。征收補(bǔ)償是對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)保障的底線，是征收合理性的基礎(chǔ)，征收補(bǔ)償是征收制度的核心問題。

雖然國有農(nóng)地和集體農(nóng)地的主體不同，但其權(quán)利客體都指向農(nóng)地，都屬于農(nóng)地的范疇，其補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)是基本相同的，只是國有農(nóng)地征收不涉及所有權(quán)的轉(zhuǎn)移而已?？傮w而言，土地征收既會(huì)導(dǎo)致地上附著物的喪失，也會(huì)剝奪土地和附著物的相關(guān)權(quán)利，權(quán)利的價(jià)值由其客體的價(jià)值來體現(xiàn)、計(jì)量;另一方面，同一客體的價(jià)值要由其權(quán)利人根據(jù)權(quán)利關(guān)系來分割、分享。具體而言，首先，農(nóng)地征收會(huì)導(dǎo)致農(nóng)地自身的喪失，各種土地權(quán)利也會(huì)隨之消滅，因此應(yīng)先算出農(nóng)地的價(jià)值，然后在各土地權(quán)利人之間進(jìn)行合理分割。就農(nóng)地本身而言，農(nóng)地與建設(shè)用地、其他動(dòng)產(chǎn)有很大差別，具有自身特殊的、多重的功能、價(jià)值。譬如，農(nóng)地具有養(yǎng)育、承載、蓄積和增值等經(jīng)濟(jì)功能，同時(shí)還發(fā)揮著就業(yè)保障、社會(huì)保障等社會(huì)功能，以及儲(chǔ)水、防風(fēng)、固土、調(diào)溫、保濕等生態(tài)功能。這是農(nóng)地價(jià)值構(gòu)成的基礎(chǔ)，再加上供求、區(qū)位等相關(guān)因素，就能合理評(píng)估出農(nóng)地的價(jià)格，對(duì)農(nóng)地的補(bǔ)償應(yīng)能充分體現(xiàn)這些價(jià)值和因素。其次，農(nóng)地征收會(huì)導(dǎo)致土地之上生產(chǎn)生活設(shè)施以及青苗等附著物的喪失，應(yīng)根據(jù)市場價(jià)格算出這些客體的價(jià)值，給予權(quán)利人合理的補(bǔ)償。此外，征地會(huì)給權(quán)利人帶來噪音、損害、不安定等相關(guān)損失，對(duì)這些直接損失也應(yīng)給以公平補(bǔ)償。但實(shí)踐中，按《土地管理法》第47條的規(guī)定，征收集體農(nóng)地按原用途補(bǔ)償，并且不超過三年平均產(chǎn)值的30倍;同時(shí)，《物權(quán)法》第42條規(guī)定，征收集體所有的土地，除了應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，還應(yīng)安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用。雖然這些規(guī)定在一定程度上補(bǔ)償了權(quán)利人的損失，但目前農(nóng)地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)只考慮農(nóng)業(yè)租金價(jià)值而不包含土地的預(yù)期增值和選擇性價(jià)值，征地補(bǔ)償完全脫離土地的公平市場價(jià)值，更沒有考慮農(nóng)地的生態(tài)價(jià)值，農(nóng)地的很多功能還沒有納入補(bǔ)償?shù)姆秶?，相關(guān)損失也不予考慮，致使征地補(bǔ)償嚴(yán)重偏低，造成了諸多問題。

國有農(nóng)地和集體農(nóng)地都屬于農(nóng)地的范疇，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是相同的。針對(duì)當(dāng)前農(nóng)地補(bǔ)償存在主要問題，一方面要大力拓寬補(bǔ)償?shù)姆秶?，另一方面大力提高補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，從而確定統(tǒng)一的、公平合理的農(nóng)地征收補(bǔ)償費(fèi)用。調(diào)整后的征地補(bǔ)償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括:一是土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)和社會(huì)保障費(fèi)，這是對(duì)作為農(nóng)地所有權(quán)和國有農(nóng)地使用權(quán)、國有農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)、國有農(nóng)地租賃權(quán)等權(quán)利客體土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值的補(bǔ)償。要徹底改變以往按照農(nóng)業(yè)地租金價(jià)值確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的思路，根據(jù)農(nóng)地的功能、價(jià)值，確立按照包括農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值，并包括預(yù)期成長性增值、選擇性價(jià)值等在內(nèi)的公平市場價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行完全補(bǔ)償?shù)男滤悸?。要綜合考慮土地的產(chǎn)出、區(qū)位、保障和預(yù)期增值等因素，制定農(nóng)地征收統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價(jià)，并通過不斷調(diào)整和更新，穩(wěn)步提高農(nóng)地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，充分體現(xiàn)出土地的市場價(jià)格，做到公平合理的補(bǔ)償。二是農(nóng)地生態(tài)功能補(bǔ)償。為了避免因征收造成農(nóng)地生態(tài)環(huán)境破壞或生態(tài)功能喪失，應(yīng)當(dāng)借鑒我國已經(jīng)建立的森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金的做法，綜合考慮土地征收前因從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)于儲(chǔ)水、防風(fēng)、固土、調(diào)溫、保濕等生態(tài)功能投入，以及因征地后帶來的地力下降、環(huán)境污染、噪音污染、損害等因素，經(jīng)獨(dú)立的評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估后加收一定比例費(fèi)用，②目前我國森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金的標(biāo)準(zhǔn)過低，可以加收征地補(bǔ)償款總額的1－3%作為農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償基金。加上國家專項(xiàng)財(cái)政預(yù)算和其他投入，建立農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償基金以補(bǔ)償農(nóng)地生態(tài)價(jià)值損失。③參見盛憲鵬、梁亞榮:《農(nóng)地征收中的生態(tài)價(jià)值補(bǔ)償問題探析》，載《海南大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第4期。三是附屬設(shè)施和青苗等附著物的補(bǔ)償費(fèi)。對(duì)青苗等附著物應(yīng)經(jīng)過中立的專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估后給以市場價(jià)格補(bǔ)償。此外，應(yīng)充分考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實(shí)際情況，將作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必需條件或輔助條件的圍墻、水井、菜窖、倉房等附屬設(shè)施納入征收補(bǔ)償?shù)姆秶?，參照市場價(jià)格給予合理補(bǔ)償。四是，因征地和項(xiàng)目建設(shè)帶來的噪音、污染、影響安定等給權(quán)利人造成的直接物質(zhì)損失之外的損害，經(jīng)過中立的專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估后合理確定補(bǔ)償價(jià)格。

此外，更為關(guān)鍵的是，針對(duì)我國征地權(quán)被濫用、對(duì)權(quán)利人損害過多的現(xiàn)狀，要縮小征地的范圍，建立統(tǒng)一的土地市場，使得無論是集體農(nóng)地、還是國有農(nóng)地，無論是規(guī)劃為公共目的用途、還是規(guī)劃為經(jīng)營性或私人性用途，集體土地和國有土地?zé)o論是被征收、還是被政府機(jī)構(gòu)收購儲(chǔ)備或是經(jīng)過交易許可而流轉(zhuǎn)入市，只要土地的區(qū)位相當(dāng)、自然條件相似、使用用途相同，對(duì)其補(bǔ)償水平就應(yīng)當(dāng)一致，實(shí)現(xiàn)同地同價(jià)的公正補(bǔ)償。①參見王小映:《土地征收公正補(bǔ)償與市場開放》，載《中國農(nóng)村觀察》2007年第5期。這與中共十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確的土地政策精神是一致的。②《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出:“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?？s小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制?！?/p>

四、農(nóng)墾國有農(nóng)地征收補(bǔ)償費(fèi)分配

由于農(nóng)墾農(nóng)地屬于國有土地，并且農(nóng)墾企業(yè)和農(nóng)墾職工的關(guān)系與集體經(jīng)濟(jì)組織和集體成員的關(guān)系也有差異，因而農(nóng)墾國有農(nóng)地征收補(bǔ)償費(fèi)的分配與集體土地征收補(bǔ)償費(fèi)的分配有很大不同，需要做出明確規(guī)定。

(一)土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)和社會(huì)保障費(fèi)

由于農(nóng)墾國有農(nóng)地上包含了國有農(nóng)地所有權(quán)、國有農(nóng)地使用權(quán)、國有農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)、國有農(nóng)地租賃權(quán)等民事權(quán)利，農(nóng)墾國有農(nóng)地征收最終導(dǎo)致除所有權(quán)之外的其他權(quán)利的喪失，因此，在總體上確定了對(duì)土地客體的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值補(bǔ)償費(fèi)(包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)和社會(huì)保障費(fèi))后，要由其權(quán)利人根據(jù)權(quán)利關(guān)系來分割、分享，合理分配國家、農(nóng)墾企業(yè)、農(nóng)墾企業(yè)職工、土地承包人及土地承租人之間的利益。第一，在國家與農(nóng)墾企業(yè)之間，國家主要通過劃撥、入股等方式將國有農(nóng)地資產(chǎn)投入到農(nóng)墾企業(yè)，享有出資者權(quán)益，而農(nóng)墾企業(yè)取得了國有農(nóng)地使用權(quán)。更為重要的是，農(nóng)墾農(nóng)地雖然屬于國有土地、國有資產(chǎn)，但農(nóng)墾農(nóng)地主要由農(nóng)墾企業(yè)經(jīng)過幾十年的努力墾荒而來，國家將農(nóng)墾農(nóng)地劃撥給農(nóng)墾企業(yè)使用，就是對(duì)農(nóng)墾企業(yè)歷史功績的認(rèn)可。因此，在農(nóng)墾農(nóng)地被征收后，土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、社會(huì)保障費(fèi)都應(yīng)留給農(nóng)墾企業(yè)，并?？顚Ｓ糜谵r(nóng)墾企業(yè)職工的就業(yè)安置、轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)等用途。第二，在農(nóng)墾企業(yè)與農(nóng)墾企業(yè)職工、土地承包人、土地承租人之間，則因土地使用方式的不同而有所區(qū)別。一是對(duì)依然采用統(tǒng)一生產(chǎn)經(jīng)營體制的農(nóng)墾企業(yè)，由于職工不是獨(dú)立的法律主體，全部征地補(bǔ)償費(fèi)都?xì)w農(nóng)墾企業(yè)所有，但鑒于農(nóng)墾企業(yè)職工對(duì)農(nóng)墾國有土地開墾、經(jīng)營所作的重大貢獻(xiàn)，企業(yè)應(yīng)將征地補(bǔ)償費(fèi)專款專用于農(nóng)墾企業(yè)職工的就業(yè)安置、轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)，并保障職工對(duì)該款項(xiàng)享有充分的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。二是對(duì)采用大農(nóng)場套小農(nóng)場的雙層經(jīng)營體制的，農(nóng)墾企業(yè)統(tǒng)一經(jīng)營的范圍已經(jīng)很小，而職工家庭農(nóng)場取得了穩(wěn)定的國有農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)，所有生產(chǎn)投資、社會(huì)保障等費(fèi)用都是由職工家庭獨(dú)立完成的，經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)也由職工家庭獨(dú)立承擔(dān)，應(yīng)參考集體農(nóng)地征收補(bǔ)償分配的做法，土地補(bǔ)償費(fèi)的30%歸農(nóng)墾企業(yè)，③江蘇、海南等很多地方都明確規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)的百分之30%歸集體，70%歸土地承包人。作為對(duì)國有農(nóng)地使用權(quán)和農(nóng)墾企業(yè)統(tǒng)一經(jīng)營層次的補(bǔ)償，而土地補(bǔ)償費(fèi)的70%和全部的安置補(bǔ)助費(fèi)、社會(huì)保障費(fèi)給職工家庭。三是采取出租方式的，由于國有農(nóng)地租賃權(quán)只是債權(quán)性質(zhì)，其補(bǔ)償應(yīng)通過退還剩余年份租金以及青苗等附著物補(bǔ)償?shù)姆绞襟w現(xiàn)。因此，土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、社會(huì)保障費(fèi)等都?xì)w農(nóng)墾企業(yè)，專款專用于農(nóng)墾企業(yè)職工的就業(yè)安置、轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)。同時(shí)，農(nóng)墾企業(yè)應(yīng)退還承租人剩余年限的土地租金。

(二)附著物和相關(guān)損害補(bǔ)償費(fèi)

附著物損害補(bǔ)償主要是指地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)的補(bǔ)償，由于青苗和附屬設(shè)施等附著物的歸屬比較明確，應(yīng)按“誰投資則歸誰所有”的原則，補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)直接給予享有土地使用權(quán)的農(nóng)場或土地承包經(jīng)營的農(nóng)工等相關(guān)權(quán)利人;如果為共同投資的則按約定或按投資比例分配。相關(guān)損害主要是指征地后土地改變用途帶來的諸如大氣、噪音、粉塵等與環(huán)境相關(guān)的損害，在立法上應(yīng)當(dāng)作為一個(gè)補(bǔ)償?shù)念愋停a(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)立法上不宜細(xì)化，因?yàn)槊恳焕鞯赜捎谄渫恋氐挠猛静煌鶐淼膿p害不可能一致，難以確定，一般應(yīng)當(dāng)進(jìn)行個(gè)案處理，即相關(guān)損害的補(bǔ)償費(fèi)經(jīng)過中立的評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估后合理確定補(bǔ)償數(shù)額，補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)直接給予相關(guān)受害人。

(三)農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償基金

生態(tài)補(bǔ)償是在綜合考慮生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本和生態(tài)服務(wù)價(jià)值的基礎(chǔ)上，采用行政、市場等方式，由生態(tài)保護(hù)受益者或生態(tài)損害加害者通過向生態(tài)保護(hù)者或因生態(tài)損害而受損者以支付金錢、物質(zhì)或提供其他非物質(zhì)利益等方式，彌補(bǔ)其成本支出以及其他相關(guān)損失的行為。①參見汪勁:《論生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍睢浴渡鷳B(tài)補(bǔ)償條例》草案的立法解釋為背景》，載《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第1期。從法學(xué)角度看，生態(tài)補(bǔ)償是權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的衡平，體現(xiàn)了法的公平正義，有利于經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的和諧可持續(xù)發(fā)展。中共十八大報(bào)告和十八屆三中全會(huì)都提出“要建立體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度?！苯陙?，我國積極探索生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，在森林、草原、濕地、流域和水資源、礦產(chǎn)資源開發(fā)、海洋以及重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等領(lǐng)域都取得了積極進(jìn)展和初步成效。②參見徐紹史在第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議上所作的《國務(wù)院關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)工作情況的報(bào)告》(2013年4月23日)。但總體上看，征地過程中的生態(tài)補(bǔ)償踐行還不足，如前文所述，征收會(huì)造成農(nóng)地生態(tài)環(huán)境破壞或生態(tài)功能喪失，應(yīng)當(dāng)積極探索農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償制度。一方面，在征地過程中，應(yīng)盡量由政府提供協(xié)商平臺(tái)，使用地方與供地方達(dá)成一致，由用地方直接對(duì)征地造成的生態(tài)損失給予補(bǔ)償;另一方面，對(duì)征收國有農(nóng)地過程中造成的生態(tài)損失經(jīng)獨(dú)立的評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估后應(yīng)加收一定比例費(fèi)用納入到農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償基金中，對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償基金應(yīng)?？顚Ｓ糜趯?duì)生態(tài)受損地區(qū)、單位和個(gè)人的補(bǔ)償以及耕地的開發(fā)、復(fù)墾等方面。