農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的障礙及對策研究

張 超

（江蘇省文化藝術(shù)研究院，江蘇 南京 210021）

十八屆三中全會提出，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化并逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的目標(biāo)，這是我國新型城鎮(zhèn)化的重大任務(wù)，是我國經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展的重大選擇，是我國實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化必須解決的重大問題。

一、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的主要內(nèi)涵

市民化是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向市民轉(zhuǎn)化并最終成為市民的過程。圍繞農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，不同學(xué)者給出了不盡相同的闡釋。

鄭杭生認(rèn)為，“市民化”是指作為一種職業(yè)的“農(nóng)民”和作為一種社會身份的“農(nóng)民”在向市民轉(zhuǎn)變的進(jìn)程中，發(fā)展出相應(yīng)的能力，獲得市民的基本資格，適應(yīng)城市并具備一個城市市民基本素質(zhì)的過程［1］。他強(qiáng)調(diào)農(nóng)民職業(yè)、身份的轉(zhuǎn)變以及市民素質(zhì)的習(xí)得。董海軍、喬娜等認(rèn)為，農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化絕不是簡單的戶籍制度的轉(zhuǎn)變和居住地區(qū)的變化，還涉及到經(jīng)濟(jì)、生活與文化等一系列復(fù)雜的轉(zhuǎn)化，包括生產(chǎn)方式非農(nóng)化、生活空間城鎮(zhèn)化以及心理、文化、行為方式等方面與城市居民接軌、融合［2］。這種觀點(diǎn)更強(qiáng)調(diào)文化、心理的市民化。文軍從狹義和廣義兩個方面解釋市民化。他認(rèn)為：從狹義的角度看，“市民化”是市民權(quán)利的獲得過程，是指農(nóng)民、城市農(nóng)民工享有與城市居民一樣的權(quán)利，如居留權(quán)、選舉權(quán)、受教育權(quán)、勞動與社會保障權(quán)等；從廣義的角度看，“市民化”是指在我國現(xiàn)代化建設(shè)過程中，借助于工業(yè)化和城市化的推動，使現(xiàn)有的傳統(tǒng)農(nóng)民在身份、地位、價值觀、社會權(quán)利以及生產(chǎn)生活方式等方面全面向城市市民轉(zhuǎn)化，以實(shí)現(xiàn)城市文明的社會變遷過程［3］。顯然，完整的市民化應(yīng)該是廣義的市民化。郭星華和胡文嵩認(rèn)為，市民化的具體表現(xiàn)包括閑暇生活水平的提高、職業(yè)生活節(jié)奏快而競爭強(qiáng)、日常行為精致而規(guī)范、人際交往表面而異質(zhì)、個人生活個別而自主等城市生活方式［4］。

由此可見，國內(nèi)學(xué)者對市民化的界定不外乎四個方面：一是職業(yè)的轉(zhuǎn)換，二是生活空間的轉(zhuǎn)移，三是身份的改變，四是市民素質(zhì)的習(xí)得。筆者認(rèn)為，“市民化”是農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化的一個漸進(jìn)發(fā)展的過程，在這個過程中他們需要完成從農(nóng)業(yè)到非農(nóng)職業(yè)的職業(yè)轉(zhuǎn)換，從農(nóng)村到城鎮(zhèn)的空間轉(zhuǎn)移，并取得市民權(quán)利，習(xí)得市民素質(zhì)。簡言之，市民化過程表現(xiàn)為“兩個轉(zhuǎn)移”即職業(yè)轉(zhuǎn)移和居住轉(zhuǎn)移，以及“兩個獲得”即市民權(quán)利與市民素質(zhì)的獲得。

目前，推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化需要回答兩個問題：一是“化”什么，二是“化”誰。市民化的重點(diǎn)任務(wù)是幫助農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實(shí)現(xiàn)職業(yè)和居住轉(zhuǎn)移并獲得市民權(quán)利。其中，職業(yè)轉(zhuǎn)移已經(jīng)沒有制度性障礙，但居住轉(zhuǎn)移與市民權(quán)利的獲得卻困難重重。農(nóng)民在完成職業(yè)轉(zhuǎn)換后市民化進(jìn)程被卡殼，成為“非農(nóng)非城、非農(nóng)民非工人”的農(nóng)民工，他們從事著和市民一樣的職業(yè)，卻享受不到和市民一樣的權(quán)利。市民化的重點(diǎn)對象就是這些在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定工作不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民工，現(xiàn)階段市民化的重點(diǎn)就是要讓他們擺脫“農(nóng)民工”的身份成為真正的市民，能在城鎮(zhèn)安居樂業(yè)，享受城鎮(zhèn)的公共服務(wù)。

二、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的障礙分析

（一）城鎮(zhèn)排斥

城鄉(xiāng)分割的戶籍制度是阻礙農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)定居的主要因素。在城鎮(zhèn)政府、城鎮(zhèn)戶籍居民、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口三者之間形成的利益格局中，缺乏農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的動力機(jī)制。

1．城鎮(zhèn)政府缺乏吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成為市民的動力。首先，城鎮(zhèn)管理者認(rèn)為外來人口素質(zhì)低，容易出現(xiàn)違法犯罪行為，增加城市管理的難度與成本。其次，政績考核的偏差也導(dǎo)致城鎮(zhèn)政府排斥農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成為市民。目前對地方政府的考核仍以GDP為主，如果把外來人口吸納為當(dāng)?shù)鼐用瘢敲次{得越多，人均指標(biāo)就可能降得越多。再次，居住問題也影響城鎮(zhèn)政府吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成為市民的積極性。絕大多數(shù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口沒有能力通過購房解決居住問題，而要將他們納入到城鎮(zhèn)住房保障體系中來，當(dāng)?shù)卣畡荼匾ㄙM(fèi)大量資金來建造保障性住房，這將給地方財政帶來巨大的壓力。

2．城鎮(zhèn)居民本能地排斥農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城市。城鎮(zhèn)居民在享有城鎮(zhèn)提供的各種福利與公共服務(wù)的同時，并不想自己的利益被別人瓜分，他們通過身份的社會認(rèn)同機(jī)制排斥農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市社會。城鎮(zhèn)居民將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口視作“外來人”，認(rèn)為他們沒有權(quán)利享受城鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。

3．城鎮(zhèn)住房供給制度阻礙了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城市。目前我國住房供給大致有五種情況：商品房、單位建房、經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房和公共租賃房。其中，公共租賃房可以向非城鎮(zhèn)戶籍人員包括外來務(wù)工人員開放，但其供給有限，對解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)居住問題只是杯水車薪。

4．就業(yè)制度限制了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城市。政府對農(nóng)民工進(jìn)入城市就業(yè)進(jìn)行總量、職業(yè)和工種限制，在這種勞動用工制度下，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口大多只能進(jìn)入“二級勞動力市場”，從事城鎮(zhèn)勞動力不愿從事的臟、累、差的工作。并且，政府對城鎮(zhèn)居民就業(yè)和再就業(yè)實(shí)行特殊優(yōu)惠政策與措施，這是一種變相的、更為隱蔽的保護(hù)本地居民排斥外來勞動力的間接性雇傭歧視。

（二）農(nóng)村拖累

1．農(nóng)村的土地制度。農(nóng)村土地的兜底保障功能一方面確實(shí)成為減緩社會震蕩的緩沖器，但另一方面這種保障又成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的拖累。土地的預(yù)期收益使農(nóng)民成為市民的意愿大大降低，而且農(nóng)村土地的集體所有制從制度上提高了農(nóng)民對土地的依附性，增加了退出的難度。

2．農(nóng)村的養(yǎng)老問題。隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口大量流向城市，農(nóng)村“空巢”老人成為養(yǎng)老保障的新難點(diǎn)。上海財經(jīng)大學(xué)人文學(xué)院“千村調(diào)查”課題組發(fā)布的《2014中國農(nóng)村養(yǎng)老現(xiàn)狀國情報告》顯示：四成多的農(nóng)村老人喜歡的養(yǎng)老方式是與子女同住，有六成以上的農(nóng)村老人不愿意進(jìn)城養(yǎng)老。

3．農(nóng)村較為寬松的生育政策。我國以往的生育政策城鄉(xiāng)有別，一般而言，農(nóng)村政策較城市寬松，這種城鄉(xiāng)有別的生育政策在一定程度上降低了一部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城定居落戶的意愿。

（三）成本約束

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是需要成本的，財政部財政科學(xué)研究所的一份研究報告顯示：以2011年不變價格計算，現(xiàn)有15 863萬已在城市居住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的總成本時點(diǎn)值為18 091．58億元；如果到2020年完成這部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的任務(wù)，各級政府每年為此將新增的財政支出為2 261．45 億元［5］。國務(wù)院發(fā)展研究中心的研究發(fā)現(xiàn)，按照2010年不變價格計算，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的政府公共成本約為8萬元／人［5］。由此可見，政府在決定農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化供給水平時，要受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政府財力的制約。

三、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的對策

（一）明確政策取向

如果將是否允許農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)戶口作為依據(jù)，目前市民化模式大體上有兩種。第一種需要以土地權(quán)益進(jìn)行置換，這種模式有三種做法：一是河南洛陽的“雙放棄”模式，即放棄宅基地所有權(quán)和承包地使用權(quán)，可以得到一定補(bǔ)貼，并和城里人一樣在醫(yī)療保險、子女入學(xué)等方面享受同等待遇；二是以浙江嘉興市的“兩分兩換”為代表的模式，即將宅基地和承包地分開，搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開，以承包地?fù)Q股、換租、換保障，以宅基地?fù)Q錢、換房、換地方；三是以重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革為代表的模式，即農(nóng)村居民整戶轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口的可保留三年的農(nóng)村土地權(quán)益。第二種不需要以土地權(quán)益進(jìn)行置換，這種模式也有兩種：一是以成都城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍、實(shí)現(xiàn)居民自由遷徙為代表的模式，二是以廣東、上海為代表的“積分制”入戶。

當(dāng)前推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，應(yīng)該明確如下政策取向。

第一，明確政策導(dǎo)向。城鄉(xiāng)要統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā)展，并建立利益導(dǎo)向機(jī)制，鼓勵人口向城鎮(zhèn)集中。

第二，確立基本原則。要尊重農(nóng)民的自主選擇，保護(hù)好農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利。推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化不能以損害農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利、犧牲農(nóng)民切身利益為代價；農(nóng)民進(jìn)城不以放棄農(nóng)村宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、林地承包經(jīng)營權(quán)等原有利益為代價；農(nóng)民的各項(xiàng)權(quán)益不因居住地的遷徙、職業(yè)的改變而受到侵害。

第三，明確實(shí)現(xiàn)路徑。隨著人口自由流動，戶籍也應(yīng)跟著自由遷徙，實(shí)現(xiàn)戶口登記地與實(shí)際居住地的一致，城鄉(xiāng)居民憑職業(yè)所在地證明進(jìn)行戶口登記。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中，不能以居住條件作為入戶門檻，可以穩(wěn)定職業(yè)為入戶條件，把他們納入城鎮(zhèn)住房保障體系，從而解決他們在城鎮(zhèn)居住的問題。這對地方政府是挑戰(zhàn)和考驗(yàn)，但卻是其在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。

（二）建立農(nóng)村退出機(jī)制

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化以要農(nóng)民自愿、不剝奪農(nóng)民原有權(quán)益為原則，但也需要建立農(nóng)村退出機(jī)制，讓農(nóng)民本著自愿的原則將農(nóng)村財產(chǎn)權(quán)通過交易的方式資本化，從而提升其市民化的資本。

農(nóng)村退出機(jī)制的核心是資源讓渡。蘇州的做法是鼓勵農(nóng)民將集體資產(chǎn)所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地及住房置換成股份合作社股權(quán)、城鎮(zhèn)保障和住房，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民“換股、換保、換房”進(jìn)城；重慶的做法是轉(zhuǎn)戶居民退出宅基地使用權(quán)和農(nóng)房的，將一次性獲得3筆補(bǔ)償資金。不管采用何種形式，其根本目的就是讓農(nóng)民帶著財富進(jìn)城，在城里有尊嚴(yán)地工作、生活。

農(nóng)村退出的過程就是資源讓渡的過程，但這種資源讓渡并不以犧牲其中一方的利益為代價，而是雙方都能受益的、共贏的過程。農(nóng)村退出機(jī)制一要為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口擺脫兼業(yè)型就業(yè)走向與農(nóng)業(yè)、農(nóng)村徹底分離的市民化之路提供轉(zhuǎn)移資本，二要為提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率、為農(nóng)村土地資源的集約利用創(chuàng)造條件。這樣做既有利于城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，也有利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。

（三）提供住房保障

發(fā)展公共租賃住房，與現(xiàn)行廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房等政策相銜接，建立面向城鎮(zhèn)低收入者和外來務(wù)工者的住房保障制度，使買不起住房的人群有房可租且租得起住房；將有穩(wěn)定職業(yè)并愿意在工作所在地定居的農(nóng)民工逐步納入城鎮(zhèn)保障性住房體系，多渠道、多形式改善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的居住條件，促進(jìn)他們市民化。

（四）增強(qiáng)吸納能力

現(xiàn)行的財政轉(zhuǎn)移支付與城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)制度不利于城鎮(zhèn)對農(nóng)民工的吸納，要對之進(jìn)行改革創(chuàng)新，降低城鎮(zhèn)吸納外來人口的成本，增強(qiáng)城鎮(zhèn)的吸納能力。

1．以人口流向?yàn)橐罁?jù)，創(chuàng)新財政轉(zhuǎn)移支付制度。在人口輸入地區(qū)與輸出地區(qū)實(shí)施不同的財政轉(zhuǎn)移支付制度，引導(dǎo)人口有序流動和合理分布。以凈遷入人口為依據(jù)，對于人口集聚區(qū)，實(shí)施專項(xiàng)財政轉(zhuǎn)移支付制度，為人口集聚區(qū)承接轉(zhuǎn)移人口提供配套資金支持，重點(diǎn)放在基礎(chǔ)設(shè)施、教育以及醫(yī)療保障等領(lǐng)域，提高人口集聚區(qū)財力調(diào)節(jié)的能力，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

2．“地”隨人走，完善建設(shè)用地與耕地跨地區(qū)占用補(bǔ)償平衡制度。改變發(fā)達(dá)地區(qū)只愿意吃“人口紅利”而不愿意承擔(dān)“移民落戶”的問題。

（五）加強(qiáng)職業(yè)教育

隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與城市現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，人口遷移越來越多地受到文化素質(zhì)與專業(yè)技能的限制，因此，對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口加強(qiáng)職業(yè)教育并提升他們的就業(yè)能力就顯得十分必要。

1．發(fā)展多元化、多層次職業(yè)教育，完善職業(yè)教育培訓(xùn)體系。健全初、中、高級職業(yè)教育，形成以農(nóng)村勞動力培訓(xùn)基地、職校、技校為主體，現(xiàn)有各類涉農(nóng)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充，政府、社會、企業(yè)多方參與、互為補(bǔ)充的多層次、多元化職業(yè)教育培訓(xùn)格局。

2．與市場需求緊密結(jié)合，加強(qiáng)職業(yè)教育培訓(xùn)的針對性。定期調(diào)查勞動力市場供求狀況并及時向社會公布，建立從勞動力輸出地到輸入地的組織、培訓(xùn)、中介和管理四個環(huán)節(jié)的四合一就業(yè)鏈。注重培訓(xùn)的針對性，對文化水平較低、沒有專業(yè)技能和穩(wěn)定收入的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，主要以實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)為主，讓他們在短期內(nèi)就能掌握一兩門勞動技能；對于具有一定文化水平的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，要深化培訓(xùn)，使其掌握一定深度的專業(yè)知識和專業(yè)技能。

3．加強(qiáng)管理與服務(wù)，規(guī)范職業(yè)教育市場。政府應(yīng)加大財政扶持力度，建立農(nóng)村職業(yè)教育專項(xiàng)資金。對各類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)引入競爭性的教育資源配置機(jī)制，提高資金的使用效果。堅(jiān)持“先培訓(xùn)后輸出”的原則，輸出地政府應(yīng)加大財政投入，積極吸收社會資本，提高培訓(xùn)質(zhì)量，增強(qiáng)勞動者轉(zhuǎn)移就業(yè)能力；堅(jiān)持“先培訓(xùn)后上崗”的原則，在輸入地采取政府、用人單位和勞動者個人共同負(fù)擔(dān)培訓(xùn)費(fèi)用的方式，提高勞動者培訓(xùn)積極性，提升勞動者就業(yè)能力。

［1］鄭杭生．農(nóng)民市民化：當(dāng)代中國社會學(xué)的重要研究主題［J］．甘肅社會科學(xué)，2005（4）：4－8

［2］董海軍，喬娜，李巖．農(nóng)民市民化——對舊問題的新探討［J］．西北人口，2009（4）：6－10

［3］文軍．農(nóng)民市民化：從農(nóng)民到市民的角色轉(zhuǎn)型［J］．華東師范大學(xué)學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版，2004（3）：55－61

［4］郭星華，胡文嵩．閑暇生活與農(nóng)民工的市民化［J］．人口研究，2006（5）：77－81

［5］馮俏彬．農(nóng)民工市民化的成本估算、分?jǐn)偱c籌措［J］．經(jīng)濟(jì)研究參考，2014（8）：20－30