非正式制度與農(nóng)村社會(huì)治理：一個(gè)嘗試性的分析框架

饒旭鵬

(蘭州理工大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，甘肅 蘭州 730050)

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非正式制度與農(nóng)村社會(huì)治理：一個(gè)嘗試性的分析框架

饒旭鵬

(蘭州理工大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，甘肅 蘭州 730050)

非正式制度是影響制度績(jī)效的關(guān)鍵性因素。本文通過(guò)厘清非正式制度的概念，指出其核心就是“地方性知識(shí)”；結(jié)合“爐灶改造工程”、“母親水窖工程”、“退耕還林還草工程”三個(gè)典型案例，分析了非正式制度與制度績(jī)效；指出非正式制度是制度績(jī)效的關(guān)鍵影響因素，在農(nóng)村地方治理實(shí)踐中要充分考慮地方性治知識(shí)、地方性文化和非正式制度的作用。

非正式制度；農(nóng)村社會(huì)治理；制度績(jī)效

伴隨著“三農(nóng)”問(wèn)題的不斷凸顯和國(guó)家一系列惠農(nóng)富農(nóng)政策的實(shí)施，農(nóng)村發(fā)展問(wèn)題重新成為一個(gè)炙手可熱的研究領(lǐng)域，無(wú)論是學(xué)界、政界還是普通百姓，都對(duì)農(nóng)村發(fā)展問(wèn)題密切關(guān)注。然而，中國(guó)農(nóng)村是一個(gè)異質(zhì)性很強(qiáng)的廣大地域范圍，在國(guó)家新農(nóng)村建設(shè)的政策實(shí)施過(guò)程中，不同地區(qū)對(duì)同一社會(huì)政策的反應(yīng)各不相同，其實(shí)施效果也千差萬(wàn)別。那么，是什么因素造成了不同地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)政策的政策績(jī)效差異？以往的研究形成了兩種比較有影響力的理論流派：自然環(huán)境論和文化論。前者強(qiáng)調(diào)地理環(huán)境對(duì)農(nóng)村政策績(jī)效的影響，認(rèn)為不同地區(qū)的地形地貌、氣候、土壤等因素造成了各地獨(dú)特的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)耕作制度，這種耕作制度形成了不同的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出水平和政策效應(yīng)；后者強(qiáng)調(diào)不同地區(qū)文化價(jià)值觀念的決定作用，認(rèn)為不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和地方性知識(shí)形成了不同地區(qū)農(nóng)民的價(jià)值取向，這種價(jià)值取向決定了制度績(jī)效。本文在兩者基礎(chǔ)上，著重探討非正式制度對(duì)社會(huì)制度的績(jī)效影響。

一、非正式制度與制度績(jī)效

制度是約束人們行為及其相互關(guān)系的規(guī)則體系。任何一個(gè)社會(huì)，都必須有一些基本的規(guī)則體系，哪怕是最簡(jiǎn)單的原始社會(huì)，也會(huì)形成某種規(guī)則，比如基于自然差別的性別分工、食物分配規(guī)則等。在現(xiàn)代社會(huì)里，規(guī)則體系更加復(fù)雜，有國(guó)家或社會(huì)機(jī)構(gòu)制定的、并以某種強(qiáng)制力保證實(shí)施的正式制度，還存在基于人們的道德觀念、風(fēng)俗習(xí)慣、內(nèi)心的道德信念等的非正式制度。非正式制度在人們的社會(huì)生活中扮演著非常重要的角色，也引起了學(xué)者的高度關(guān)注?？梢赃@樣說(shuō)，凡是關(guān)注社會(huì)制度的學(xué)者，都必須給予非正式制度相應(yīng)的重視。凡勃倫主要從非正式角度來(lái)理解社會(huì)制度，把社會(huì)制度理解為一種“思想習(xí)慣”或“精神狀態(tài)”，并認(rèn)為人類(lèi)所有的制度包括經(jīng)濟(jì)制度、法律、政治制度等正式制度是在非正式的心理習(xí)慣基礎(chǔ)上產(chǎn)生的?？得⑺箤⒅贫榷x為“集體行動(dòng)控制個(gè)體行動(dòng)”，他所指的集體行動(dòng)包括的范圍很廣，從無(wú)組織的習(xí)俗、慣例、倫理道德到家庭、公司、協(xié)會(huì)、工會(huì)、銀行以及國(guó)家等都囊括在內(nèi)。但是，他也認(rèn)為雖然正式的法律制度是制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本，但非正式的習(xí)俗、慣例等對(duì)人們的經(jīng)濟(jì)行為起著深刻的影響作用，甚至可以說(shuō)非正式的慣例、習(xí)俗是正式的組織制度形成的前提。

一般來(lái)說(shuō),正式制度只占制度的很少一部分,人們生活的大部分空間是由非正式制度來(lái)約束的。非正式制度往往與某種文化、價(jià)值觀、地方性知識(shí)等相聯(lián)系。正如諾斯所說(shuō)的，“人們行為選擇的大部分行為空間是由非正式制度來(lái)約束的”[1]49。非正式制度是通過(guò)內(nèi)心的道德法則，依靠人們的自覺(jué)自愿來(lái)實(shí)施的。正式制度安排的作用是一個(gè)‘他律’的過(guò)程,需要外在于個(gè)人的強(qiáng)制力保證實(shí)施和落實(shí)；而非正式制度則是一個(gè)‘自律’的過(guò)程，主要靠行動(dòng)者內(nèi)心的信念、道德感、良心等來(lái)保證實(shí)施。這種實(shí)施方式的差別就決定了兩種社會(huì)制度的不同效果。在社會(huì)行為中，如果正式制度和非正式制度之間發(fā)生矛盾、甚至沖突的時(shí)候，非正式制度往往決定了最后的行動(dòng)方向。吉爾茨在《文化的解釋》中所描述的巴厘島人“斗雞”的文化人類(lèi)學(xué)研究就充分說(shuō)明了這一點(diǎn)[2]。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯也不否認(rèn)這一點(diǎn)，他說(shuō)“即使在最發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)中,正式規(guī)則也只占決定人們選擇的總約束中的小部分(盡管是非常重要的部分),人們行為選擇的大部分行為空間是由非正式制度來(lái)約束的”[1]28。非正式制度既是正式制度形成的基礎(chǔ)，也是正式制度有效發(fā)揮作用的必要條件。因此，要研究社會(huì)制度的績(jī)效問(wèn)題，就不能不關(guān)注非正式制度，而非正式制度往往和某種文化聯(lián)系在一起，并且在當(dāng)?shù)鼐用耖L(zhǎng)期生活中與生活環(huán)境互相支撐，從而便成為當(dāng)?shù)鼐用竦囊环N“地方性知識(shí)”。不了解這種地方性知識(shí)及其文化基礎(chǔ)，正式制度必然會(huì)遭遇失敗。

二、正式制度的非制式運(yùn)作

在制度運(yùn)行過(guò)程中，往往會(huì)出現(xiàn)事與愿違、事倍功半的非預(yù)期后果，制度最初設(shè)計(jì)的目標(biāo)因種種原因難于達(dá)到，甚至同一社會(huì)制度在不同地區(qū)產(chǎn)生明顯的制度績(jī)效差異，制度績(jī)效成為“問(wèn)題”。是什么原因造成了這種制度“失靈”和績(jī)效差異？為什么同樣的制度，在不同地區(qū)其績(jī)效相差甚大？這需要從非正式制度和地方性知識(shí)獲得解釋。下面是三個(gè)典型案例：

案例一：爐灶改造工程

“爐灶改造工程”發(fā)端于20世紀(jì)80年代中后期，其初衷是農(nóng)村居民上山砍柴破壞環(huán)境，不利于水土保持。為了緩解這一問(wèn)題，由政府出錢(qián)為每家每戶(hù)進(jìn)行了爐灶改造工程。在改造之前，村內(nèi)居民做飯主要依靠農(nóng)民自己用土夯實(shí)堆砌而成的鍋臺(tái)，一般分前后兩個(gè)鍋，一個(gè)大鍋、一個(gè)小鍋。大鍋主要用來(lái)燒水、煮飯，小鍋主要用來(lái)炒菜、做湯。其主要燃料來(lái)自于農(nóng)民利用農(nóng)閑季節(jié)自己上山砍伐的柴火和農(nóng)作物秸稈。爐灶改造的主要作用是把原來(lái)農(nóng)民自己掏的用來(lái)燒柴火的灶膛用黃土、水、泥添堵，再把原來(lái)的灶門(mén)換成了用來(lái)燒煤的灶門(mén)。應(yīng)該說(shuō)，這是一項(xiàng)利國(guó)利民的重要舉措，然而，據(jù)時(shí)任村主任的王大山后來(lái)回憶說(shuō)，這種改造從動(dòng)員到完成大約花費(fèi)了兩年工夫，起初農(nóng)民不愿意，后來(lái)上面壓力大、是硬任務(wù)，經(jīng)過(guò)多次動(dòng)員，后來(lái)才改造完畢。工程完工后上面還派人一家一戶(hù)地檢查落實(shí)情況。檢查組前腳剛走，大家又把爐灶改回去了。2010年筆者調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村居民無(wú)一例外地在使用傳統(tǒng)用來(lái)燒柴火的大爐灶，爐灶改造對(duì)于很多年輕的村民來(lái)說(shuō)，已經(jīng)是一個(gè)很久以前的傳說(shuō)，只有四五十歲以上的村民尚有記憶。那么，為什么農(nóng)民不買(mǎi)賬呢？

答案很簡(jiǎn)單，這種爐灶改造工程固然利國(guó)利民，但不符合當(dāng)?shù)貙?shí)際。20世紀(jì)80年代的農(nóng)村，其市場(chǎng)化程度很低，農(nóng)民主要靠農(nóng)作物秸稈生火做飯，一旦改成燒煤的小爐灶，農(nóng)民就必須從市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)煤炭，這無(wú)疑增加了家庭的現(xiàn)金支出，農(nóng)民為什么要放著身邊的資源不用，而舍近求遠(yuǎn)地去購(gòu)買(mǎi)煤炭呢？如此只能恢復(fù)原狀了。一場(chǎng)轟轟烈烈的“爐灶改造工程”就這樣失敗收?qǐng)隽恕?/p>

案例二：“母親水窖工程”

中國(guó)西北黃土高原地區(qū)，極度缺水，那里人畜飲水全靠人工蓄集的有限雨水。為了幫助那里的人們擺脫嚴(yán)重缺水的狀況，在中國(guó)婦聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)下，中國(guó)婦女發(fā)展基金會(huì)實(shí)施了“母親水窖工程”，為西北干旱地區(qū)捐資修建混凝土水窖。應(yīng)該說(shuō)，這是一項(xiàng)利國(guó)利民的善舉，何樂(lè)而不為呢？為了鼓勵(lì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民打水窖，國(guó)家規(guī)定凡是打水窖的家庭均給予資助，其力度為每口水窖資助水泥五袋、沙子若干，并獎(jiǎng)勵(lì)200元，并對(duì)水窖的大小、深度提出了一定的要求。農(nóng)民的做法是有的家庭打了水窖，有人沒(méi)有。打水窖的家庭一般打了三四口，分散在不同的地方，有的地方適合蓄水，有的就在山坡上或高地上。上面來(lái)驗(yàn)收時(shí)，村干部一般帶領(lǐng)到完成情況比較好的地方，等檢查完成后水窖也都基本廢棄了，有的變成了儲(chǔ)藏室、有的干脆棄之不用。母親水窖工程就此流產(chǎn)了。

案例三：退牧還草工程

大山子村是以農(nóng)業(yè)為主，有些農(nóng)戶(hù)做一些兼業(yè)，放養(yǎng)數(shù)十只山羊，數(shù)量大小不等，少的一兩只，以喂養(yǎng)為主，多的一二十只，最多的可達(dá)到五十只左右，以放養(yǎng)為主，有專(zhuān)門(mén)的勞動(dòng)力放羊。為了配合國(guó)家“退耕還林”的進(jìn)程，當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府要求牛、羊等不能出山，要進(jìn)行圈養(yǎng)，并每鄉(xiāng)組織若干人組成“抓羊隊(duì)”，凡是被抓住者，每只羊罰款50元，這種做法為農(nóng)民的公開(kāi)行賄和私下運(yùn)作提供了巨大的活動(dòng)空間。一般牧羊被抓后，抓羊隊(duì)會(huì)把羊趕到農(nóng)家院子里，點(diǎn)清數(shù)字后等候繳納罰沒(méi)收入，這時(shí)，被抓者就會(huì)動(dòng)用一切關(guān)系，主要是親戚關(guān)系進(jìn)行討價(jià)還價(jià)，一般的結(jié)果都是經(jīng)過(guò)一番口舌之爭(zhēng)和人情往來(lái)后象征性罰沒(méi)而了事。其結(jié)果是，整個(gè)村村民都成了牧羊者的暗哨，真正實(shí)現(xiàn)了把抓羊隊(duì)淹沒(méi)在人民群眾的汪洋大海當(dāng)中。只要有村民發(fā)現(xiàn)有陌生人騎摩托車(chē)進(jìn)村，就馬上有人打電話給家里有羊的人家。就抓羊隊(duì)來(lái)說(shuō)，他一定存在于一定的親情關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，村里人基本上都知道其底細(xì)：是誰(shuí)家的兒子、誰(shuí)家的外甥、女婿，一旦被抓住，首先把羊趕到一戶(hù)人家圈起來(lái)，要求放羊者去籌集資金。這時(shí)候，就是一次社會(huì)資本的大調(diào)動(dòng)，瞬間整個(gè)村子都知道此事，并成為積極的策劃者，手機(jī)的廣泛使用更是提供了極大的便捷。不一會(huì)就找到能說(shuō)會(huì)道的某親戚、長(zhǎng)輩等，罰款自然是免不了的，但這時(shí)只是具有象征意義。當(dāng)然，作為放羊者被抓的人家也免不了給說(shuō)情者一定的感謝費(fèi)，主要是煙酒之類(lèi)。所以，無(wú)論如何，被抓都是不合算的，不但要舍財(cái)，還要搭上人情。所以最劃算的還是自己多留心眼。最后演變的后果是：(1)白天圈養(yǎng)、晚上偷偷放牧；(2)大人放牧小孩放哨，如有人發(fā)現(xiàn)騎摩托車(chē)的陌生人立馬互相通告。只要有抓羊隊(duì)的人進(jìn)村，十幾里外人們就會(huì)知道；(3)選擇腿腳靈便的壯年勞動(dòng)力放牧，并對(duì)放牧地點(diǎn)進(jìn)行精心挑選，使得從一般角度根本無(wú)法發(fā)現(xiàn)；(4)對(duì)羊群進(jìn)行偽裝，涂上顏料。退牧還草到這時(shí)候，已經(jīng)演變?yōu)橐环N基層政府政策執(zhí)行者和農(nóng)民之間的斗智斗勇、討價(jià)還價(jià)的博弈和游戲過(guò)程。這樣博弈的結(jié)果是，放羊的還在繼續(xù)，抓羊隊(duì)風(fēng)聲已過(guò)，早已忙做他事，無(wú)暇顧及，被農(nóng)民拖得疲憊不堪。只是偶爾突擊檢查一下，表明這種事情仍然在繼續(xù)。

我們不僅要問(wèn)，為什么這三個(gè)案例最后的結(jié)果都是一樣的，都已官方的失敗而告終？為什么國(guó)家正式制度在地方非正式制度的環(huán)境中，會(huì)變得疲憊無(wú)力？

三、非正式制度與地方社會(huì)治理

西部貧困地區(qū)制度績(jī)效與東部地區(qū)存在顯著差異，西部地區(qū)自身也存在顯著差異。在城市周邊地區(qū)和偏遠(yuǎn)山區(qū)、交通便利地區(qū)和交通閉塞地區(qū)、平原地區(qū)和山地丘陵地帶、種植區(qū)和養(yǎng)殖區(qū)都存在明顯不同，這對(duì)地方社會(huì)治理來(lái)說(shuō)構(gòu)成了一種挑戰(zhàn)。這種差異主要來(lái)自于一種“地方性知識(shí)”，對(duì)于地方性知識(shí)，只有和地方的文化聯(lián)系起來(lái)，才能理解。因此，對(duì)于非正式制度與地方社會(huì)治理，必須從當(dāng)?shù)氐奈幕瘉?lái)理解。

第一，地方社會(huì)治理要結(jié)合當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的利益要求。地方社會(huì)治理要結(jié)合當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民實(shí)地需求，充分考慮農(nóng)民的意愿。我國(guó)幅員遼闊，各地情況千差萬(wàn)別，往往“淮南為橘、淮北為枳”。正如諾斯所說(shuō)的，“非正式制度是可以制約正式制度的，當(dāng)正式制度與非正式制度存在著矛盾或不相容時(shí)，正式制度就會(huì)流于形式，或者在執(zhí)行中變形，甚至無(wú)法實(shí)施，[1]49這就是所謂的“正式制度的非正式運(yùn)作”。案例一本來(lái)是利國(guó)利民的好事，當(dāng)?shù)卣梢砸幻婀膭?lì)農(nóng)民進(jìn)行爐灶改造，一面封山育林、逐漸恢復(fù)本來(lái)就脆弱的生態(tài)系統(tǒng)，可是結(jié)果卻事與愿違：農(nóng)民不答應(yīng)。這倒不是因?yàn)檗r(nóng)民自私自利、處處以自我為中心，更重要的原因是違背了農(nóng)民的利益需求。就當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)貋?lái)說(shuō)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍然是當(dāng)?shù)刈钪饕慕?jīng)濟(jì)來(lái)源，農(nóng)民生活主要來(lái)自土地，延續(xù)了自給自足的自然經(jīng)濟(jì)模式，農(nóng)民生產(chǎn)多少、生產(chǎn)什么、生產(chǎn)還是不生產(chǎn)都是自己說(shuō)了算，自然地，農(nóng)戶(hù)手頭依靠的現(xiàn)金收入是一種剛性需求。他們需要最多的是現(xiàn)金，而現(xiàn)金的主要來(lái)源就是農(nóng)作物的售賣(mài)收入，所以當(dāng)?shù)爻霈F(xiàn)了“以物易物”等非現(xiàn)金交易。這也就不難理解為什么政府掏錢(qián)的爐灶改造工程農(nóng)民不買(mǎi)賬：其一，煤是自己無(wú)法生產(chǎn)出來(lái)，需要從市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)回來(lái)的，在農(nóng)民看來(lái)，這些倒不如自己上山打柴來(lái)得便捷；其二，村內(nèi)沒(méi)有全部通電，既是農(nóng)村自己安裝了燒煤的爐灶，也無(wú)法使用；其三，農(nóng)忙時(shí)節(jié)，時(shí)間就是金錢(qián)，改為小爐灶后生火做飯非常費(fèi)時(shí)間，動(dòng)輒一兩個(gè)小時(shí)的時(shí)間是農(nóng)戶(hù)無(wú)法承受的。綜合以上各種因素，這種國(guó)家行為后來(lái)演變?yōu)閭€(gè)人行為，再后來(lái)逐漸淡出了人們的視野之中。由此看來(lái)，農(nóng)戶(hù)的經(jīng)濟(jì)行為是理性的，農(nóng)村基層社會(huì)治理必須要考慮農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)需求。

第二，地方社會(huì)治理要防止機(jī)會(huì)主義行為。舒爾茨在《改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)》一書(shū)中把農(nóng)戶(hù)看成是趨利避害、追求利潤(rùn)最大化的投資者。他指出，在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)中，農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了對(duì)現(xiàn)有生產(chǎn)要素良好組合，“一旦有了投資機(jī)會(huì)和有效的刺激，農(nóng)民將會(huì)點(diǎn)石成金。”[3]5傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)是貧乏而有效率的。舒爾茨在《改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)》中提出了一個(gè)關(guān)鍵性的思想，通過(guò)對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代改造，農(nóng)業(yè)完全有可能成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一極，他還認(rèn)為在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)中，農(nóng)民并不是懶惰的、低效率的和愚昧的，他們相反是非常理性的和精于算計(jì)的，在現(xiàn)有生產(chǎn)要素的范圍內(nèi)，他們往往實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)要素的有效均衡配置。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)是高效率的但是卻是低產(chǎn)的，其原因就是缺乏現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要素。比如新的社會(huì)制度、技術(shù)革新和農(nóng)民的人力資本不足。

中國(guó)的農(nóng)民都是“小農(nóng)”，即以一家一戶(hù)自己生產(chǎn)為核心的農(nóng)民，這種農(nóng)民結(jié)構(gòu)是農(nóng)戶(hù)經(jīng)濟(jì)的常態(tài)。他們?cè)诂F(xiàn)有體系內(nèi)部，會(huì)謹(jǐn)慎地選擇各種行業(yè)，比較各種勞動(dòng)辛苦程度、收入、工作環(huán)境的差別并且做出有利于自己的選擇。一旦有空隙可以為我所用，他們會(huì)競(jìng)相利用，并且成為一種文化迅速蔓延開(kāi)來(lái)。案例二本來(lái)是利國(guó)利明的壯舉，但是由于當(dāng)?shù)卣趫?zhí)行中疏于監(jiān)管，就給了農(nóng)民以可乘之機(jī)。農(nóng)民會(huì)在挖水窖和不挖水窖之間做出選擇：挖水窖可以得到若干袋水泥、沙子的補(bǔ)貼，還有200元現(xiàn)金補(bǔ)貼，實(shí)際耗費(fèi)勞動(dòng)力約5-6個(gè)勞動(dòng)力，這樣，精明的農(nóng)民就要開(kāi)始權(quán)衡，是不是劃得來(lái)。由于地方政府都根植于熟人社會(huì)之中，檢查時(shí)可以找到關(guān)系疏通、打點(diǎn)，總之能找到化解的辦法。因此這種機(jī)會(huì)主義行為像是附了魔咒一樣，在農(nóng)民之間傳播開(kāi)來(lái)，后來(lái)，有的農(nóng)民一家打進(jìn)達(dá)到5、6口之多，光是水泥、沙子就領(lǐng)回來(lái)了幾十袋，甚至有人干脆用來(lái)蓋房子，沒(méi)有用到該用的地方。最后的檢查也是走走過(guò)程了事，“地方性知識(shí)”再一次成為化解來(lái)自外面壓力的手段。

第三，地方社會(huì)治理要結(jié)合當(dāng)?shù)氐奈幕?。馬克斯·韋伯曾說(shuō)過(guò)，“在中國(guó)，一切信任，一切商業(yè)關(guān)系的基石明顯地建立在親戚關(guān)系或親屬式的純粹個(gè)人關(guān)系上面，”[4]87把中國(guó)社會(huì)理解為一個(gè)人情社會(huì)。涂爾干則把這種現(xiàn)象稱(chēng)為“集體表象”，他把集體意識(shí)理解為社會(huì)成員平均具有的信仰和感情的總和,這種意識(shí)構(gòu)成了他們明確的生活體系。這里所指的信仰包括宗教信仰、價(jià)值原則、理想信念等,而感情則包括依據(jù)一定的理想信念或道德規(guī)范而形成的情感體驗(yàn)。他還指出:“在同一職員群體中,存在著共同的風(fēng)俗習(xí)慣,誰(shuí)要是違反了這些風(fēng)俗習(xí)慣,就遭到整個(gè)法人團(tuán)體的一致指責(zé)?！盵5]184案例三中顯然遇到相似問(wèn)題，本來(lái)國(guó)家政策是希望農(nóng)民退耕還牧換草，同時(shí)給予一定的補(bǔ)貼，但是農(nóng)民農(nóng)林牧結(jié)合的生產(chǎn)方式已延續(xù)很多年了，豈能一下子說(shuō)改就改，他總是要在傳統(tǒng)的思維方式和謀生方式框架內(nèi)思考問(wèn)題。在這種機(jī)會(huì)性的反抗過(guò)程中，熟人社會(huì)發(fā)揮了很大的作用，國(guó)家對(duì)出山放牧給予一定的懲罰，每只羊罰款50元，這是一筆相當(dāng)可觀的經(jīng)濟(jì)收入，于是通過(guò)“正式制度的非正式運(yùn)作”，“抓羊隊(duì)”根植于這樣一個(gè)復(fù)雜的人情關(guān)系中，他一定是某某的兒子、丈夫、舅舅、姑父、…，總之會(huì)有各種各樣的人情關(guān)系，而且，在農(nóng)村這樣一個(gè)熟人社會(huì)，方圓幾十里人們都有著千絲萬(wàn)縷的親戚關(guān)系，于是，當(dāng)出山放牧被抓住后，首先想到的是托人找關(guān)系，幾個(gè)回合下來(lái)，人情加感情加親情，曉之以理、動(dòng)之以情，抓羊隊(duì)如果按照正式制度的要求公事公辦，最后的結(jié)果是嚴(yán)格執(zhí)行了地方政府的規(guī)定，卻得罪了鄉(xiāng)親四鄰，其日后在這種熟人社會(huì)中的社會(huì)關(guān)系將會(huì)受到極大的影響而變得步履艱難，陷入四面楚歌的境地。所以，最后的結(jié)果只能是既不過(guò)于違背基層政府的要求，又不過(guò)于得罪鄉(xiāng)里四鄰，在二者之間找到一個(gè)契合點(diǎn)，象征性地罰款了事。這時(shí)候，正式制度的績(jī)效已經(jīng)大打折扣了。

由此看來(lái)，非正式制度對(duì)制度績(jī)效會(huì)產(chǎn)生深刻的影響，詹姆斯·斯科特在《國(guó)家的視角》一書(shū)中指出了非正式制度對(duì)制度績(jī)效的決定性作用，他說(shuō)“正式項(xiàng)目實(shí)際上寄生于非正式的過(guò)程，沒(méi)有這些非正式的過(guò)程，正式項(xiàng)目既不能產(chǎn)生，也不能存在。然而正式的項(xiàng)目往往不承認(rèn)，甚至壓抑非正式過(guò)程，這就不僅損壞了項(xiàng)目目標(biāo)人群的利益，也最終導(dǎo)致了設(shè)計(jì)者的失敗。”[6]6-7由此看來(lái)，農(nóng)村社會(huì)治理中非正式制度起著關(guān)鍵作用，因此必須給于足夠的重視。

四、結(jié)論

非正式制度是一種“社會(huì)潛網(wǎng)”，它疏而不漏，存在于社會(huì)生活的方方面面，但又無(wú)可遵尋，它深深地根植于傳統(tǒng)中國(guó)文化的土壤里。本文通過(guò)分析三個(gè)典型案例：爐灶改造工程、母親水窖工程和退耕還林還草項(xiàng)目實(shí)施情況的分析表明，正式制度在農(nóng)村的落實(shí)有時(shí)候會(huì)受到非正式制度的強(qiáng)烈沖擊而績(jī)效大減，非正式制度囊括了文化、價(jià)值觀念、道德、良心，甚至親情關(guān)系和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，是一個(gè)與地方文化緊密相關(guān)的文化學(xué)概念。因此，在地方社會(huì)治理實(shí)踐中，必須充分考慮地方性知識(shí)所依靠的地方性文化，從文化結(jié)合的角度來(lái)考慮問(wèn)題可能有利于問(wèn)題的解決。

[1]道格拉斯·C·諾思.制度、制度變遷和經(jīng)濟(jì)績(jī)效[M].上海:上海三聯(lián)書(shū)店，2000.

[2]饒旭鵬,劉海霞.非正式制度與制度績(jī)效——基于“地方性知識(shí)”的視角[J].西南大學(xué)學(xué)報(bào),2012(2).

[3][美]西奧多·舒爾茨.改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)[M].北京:商務(wù)印書(shū)館,2006.

[4][德]馬克斯·韋伯.新教倫理與資本主義精神[M].北京:生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店,1987.

[5][法]埃米爾·涂爾干.社會(huì)分工論[M].渠東,譯.北京:三聯(lián)書(shū)店, 2000.

[6][美]詹姆斯.C.斯科特.國(guó)家的視角——那些試圖改善人類(lèi)狀況的項(xiàng)目是如何失敗的[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2004.

[責(zé)任編輯：陳如松]

2015-03-10

國(guó)家社科規(guī)劃項(xiàng)目(12CSH008)；甘肅省高等學(xué)校科研項(xiàng)目(2013A-035)

饒旭鵬(1976- )，男，甘肅慶陽(yáng)人，法學(xué)(社會(huì)學(xué))博士，蘭州理工大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授，華中師范大學(xué)社會(huì)學(xué)流動(dòng)站博士后，從事社會(huì)管理、鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)研究。

C919

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1007-9882(2015)02-0056-04