農(nóng)村土地確權 江西破浪前行
——寫在江西將列入2015年全國土地確權工作整體推進試點省之際

◇文/萬珍（本刊記者）

農(nóng)村土地確權 江西破浪前行
——寫在江西將列入2015年全國土地確權工作整體推進試點省之際

◇文/萬珍（本刊記者）

農(nóng)村綜合改革是全面深化各項改革中最難啃的硬骨頭，而農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作又是當前農(nóng)村綜合改革中最艱巨、最復雜的基礎性工作。2014年，江西在沒有被列入全國3個試點省份的情況下，自我加壓、主動作為，在全省范圍內推進土地確權工作。截至去年底，全省97%的村民小組完成了調查摸底公示，65%的村民小組完成了調繪勘測，49%的村民小組進行了調繪勘測公示，8個縣頒發(fā)了首批證書，全省沒有發(fā)生一起赴省上訪情況。

“由于我省工作主動、措施得當、成效明顯，得到了農(nóng)業(yè)部、省委省政府、兄弟省份及新聞媒體的高度認可?！痹谌涨罢匍_的全省農(nóng)業(yè)工作會議上，江西省農(nóng)業(yè)廳黨委書記陳日武透露，農(nóng)業(yè)部已明確表態(tài)，國務院同意將江西省列入2015年全國整省推進土地確權工作9個試點省之一，中央財政根據(jù)國土資源部“二調”農(nóng)村集體耕地面積，將給予我省4.5億元的工作經(jīng)費補助，分兩年兌現(xiàn)，“這將極大地減輕我們自身的壓力”。

高位推動 上下齊心

土地確權登記頒證工作，中央有號召，省委有部署，群眾有期待。然而，由于農(nóng)村土地問題的高度敏感性和復雜艱巨性，讓不少干部產(chǎn)生了畏難甚至抵觸情緒。為糾正這些錯誤認識，確保改革順利推進，我省從凝聚改革共識入手，高位推動，層層動員，廣泛宣傳，著力營造上下齊心抓確權的生動局面。

“江西確權頒證的一大特點就是高位推動，省委省政府對此十分重視，明確把這項工作當成今年各級黨委政府的工作重心和硬性政治任務來抓?！标惾瘴浣榻B說，重視的程度可以說史無前例，形成了“五級書記親自抓、四套班子齊上陣、十萬干部下村組、千萬農(nóng)戶共參與”的工作格局。

江西省委書記強衛(wèi)、省長鹿心社等省領導對土地確權高度重視，他們在深入基層專題調研的基礎上，親自動員、親自部署、親自拍板，專門成立了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村體制改革專項小組，省政府還先后出臺了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作方案》和《關于開展農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權制度改革試點的意見》等指導性文件。省農(nóng)業(yè)廳則按照部署成立了全面深化農(nóng)村改革工作領導小組，抽調精兵強將組成了綜合協(xié)調、政策指導、督導檢查、宣傳報道、信息平臺建設5個工作組，具體實施全省的確權登記頒證工作。

2014年4月和11月，省政府先后兩次召開確權登記頒證工作推進會，各市縣黨委政府分管領導和農(nóng)業(yè)局長全員出席。尤其是4月份動員會后，各地相應明確了各自的目標和要求，使確權工作快速在全省范圍內鋪開。

鷹潭市政協(xié)副主席黃占共此前接受采訪時表示，省里對市級領導進行培訓后，市里再對縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組等一級級干部和登記工作人員進行專門培訓，讓大家能夠理解和把握政策界限，明確入戶調查、地塊勘測、航拍配合、圖標制作、張榜公示、頒證發(fā)證等“幾步工作法”。銅鼓縣的“四套班子”領導，用一個星期的時間把全縣的15個試點村跑了個遍。此外，各地還充分利用宣傳手冊、招貼畫、報紙廣電等傳統(tǒng)媒介和QQ、微信、12316信息平臺等新興媒體進行廣泛宣傳。

由此，全省上下形成了“農(nóng)民得實惠、農(nóng)業(yè)增動力、農(nóng)村添活力”的改革共識，一場以“定成員、準登記、確實地、賦真權、頒鐵證”為主要內容的土地確權改革攜雷霆萬鈞之勢，在贛鄱大地破浪前行。

明確主體 依靠群眾

在這場涉及到全省1519個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、17441個村、200015個村民小組、864萬戶農(nóng)村家庭、3482萬農(nóng)村人口的改革中，農(nóng)民既是這次改革的受益者，也是這次改革的參與者和決策者。省委書記強衛(wèi)多次強調：“一定要充分尊重群眾意愿。衡量這次改革的成與敗、進與退的標準和依據(jù)，就是老百姓。要看老百姓滿意不滿意、高興不高興、答應不答應?！?/p>

各家各戶種哪塊地，原本也是清楚的，但要把面積查實、圖紙畫全、四至標清、登記造冊、頒證確權，還是需要費很多功夫。鄉(xiāng)土村落是一個熟人社會，人情遠近、土地厚薄等情況，只有同一個自然村、同一個村民小組的村民才知根知底。因此，江西在推動這項改革中，始終堅持發(fā)動群眾、依靠群眾、相信群眾，明確了“確權主體以農(nóng)民為中心，登記頒證以村組為中心”的工作方案。

“省里不搞統(tǒng)一模式、不搞一刀切，賦予基層充分的自主權，因此，即便是同一個縣、同一個鄉(xiāng)，甚至同一個村的不同村民小組，確權方式方法和模式都可能不同?！笔∞r(nóng)業(yè)廳副廳長唐安來表示，要充分調動基層的積極性。

在萬年，每個村小組都成立了確權工作理事會，讓基層黨員群眾當裁判、拿主意、斷是非，努力探索出既不違背政策，又充分尊重民意的矛盾調處方法?！拔覀児膭畲褰M大膽嘗試，充分征求群眾意見，‘看菜下單’，既提倡確權確地的主流模式，同時對存在因標準化改造造成耕地四至不清的村組，或是耕地大規(guī)模流轉的村組，允許采用確權確股不確地的模式，對少數(shù)情況復雜的村民小組，允許兩種模式并行實施?！比f年縣農(nóng)業(yè)局局長陳章鑫表示。

在本次改革中，很多地方都緊抓機會，在理事會的組織調解和村民們的見證下，把歷史遺留的疑難雜癥一并解決了，基本上做到糾紛不出組、矛盾不出村。迄今為止，全省沒有出現(xiàn)一起赴省信訪局上訪的事件。

夯實技術 科技助力

確權登記頒證的第一步是“摸清家底”，為了最精準地勘測土地面積，江西省經(jīng)過反復試驗，確定了“航拍圖+圖解+實測”的技術路線，也就是最大程度利用國土二調成果，制作調查工作底圖，實在達不到精度要求的再進行實地測量。在此基礎上，提出了“找準航拍圖、田畝認清楚、核對承包人、地塊標上圖、資料齊歸檔、信息化建庫”的操作流程。

銅鼓是典型的山區(qū)，田塊多散布，又夾于兩山間，連片田塊較少且連片規(guī)模面積少，給勘測調繪帶來很大的不便?！搬槍ξ铱h耕地主要特點，我們決定根據(jù)影像圖實地勘測的方法進行勘測調繪，把國土1∶5000的影像圖放大到1∶2000進行勘測調繪。由鄉(xiāng)、村、組工作人員及農(nóng)戶和專業(yè)隊伍人員拿著圖紙到每塊耕地上進行勾圖、確認，再由專業(yè)測繪人員根據(jù)勾圖圖紙情況進行上圖和內業(yè)整理后，生成農(nóng)戶承包地塊示意圖，最后向全體農(nóng)戶進行公示，公示無誤后建庫、發(fā)證。”銅鼓縣農(nóng)業(yè)局局長金宵介紹說，對于航拍效果 不是很理想的地段，通過將比例放大到1∶1000重新航拍。

我省是一個勞動力輸出大省，很多年輕人都在外打工，無法及時回到家鄉(xiāng)實地測量、簽字確認。針對這種情況，各地充分利用現(xiàn)代通訊手段為確權登記工作服務。比如召開村民代表會議時，用手機與外出人員聯(lián)系，遠程征求意見，并做好記錄；在摸底調查環(huán)節(jié)，利用電腦視頻、微信等手段，進行政策宣傳、情況核實；在地塊指認時，用手機拍攝承包地現(xiàn)狀圖、航拍圖等，發(fā)送給外出農(nóng)民辨別確認。這些辦法有效地解決了會難開、議難決、無證據(jù)等問題。

春節(jié)臨近，大量外出務工人員陸續(xù)返鄉(xiāng)，確權頒證工作迎來了黃金時間。省農(nóng)業(yè)廳希望各地抓住這個喜慶團圓的好機會，把群眾發(fā)動得更充分，把情況核實得更準確，把資料登記得更完備，把信息公示得更到位，把糾紛化解得更徹底。

銅鼓：先人一步 已成標桿

從率先進行試點，到頒發(fā)全省土地確權第一證，再到發(fā)放全省首筆承包經(jīng)營權抵押10萬元貸款，銅鼓土地確權工作總是先人一步，其在實際工作中總結出的四條基本原則、四段十六步工作法、“四榜公示”等具體做法，吸引了不少外地人員前來考察交流。繼打響農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作第一槍以來，銅鼓再接再厲，目前在全省率先完成了土地確權登記，已然成為我省此項工作的一個標桿。

“土地確權頒證工作沒有現(xiàn)存的路可走，我們也是邊試點邊摸索，先試點后鋪開，在全縣范圍內展開‘3+1’模式，即確權確地到戶、確權確股不確地、前兩者混合（一部分確權確地到戶，剩余部分確權確股不確地）、確權到組（城郊、園區(qū)附近被征地村的剩余土地確權到組，由組統(tǒng)籌，人均分紅），各地根據(jù)自身實際選擇合適的確權模式?！便~鼓縣農(nóng)業(yè)局局長金宵介紹說。開始籌備之初，省市具體實施方案尚未出臺，銅鼓就依據(jù)當?shù)貙嵡?，制定了一系列操作原則和工作方法，如“四榜公示”，即摸底調查表上榜公示、確權登記方案上榜公示、勘界確權上榜公示、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權發(fā)證上榜公示，確保做到承包面積、承包合同、承包經(jīng)營權證、登記簿四相符；“四簽兩不準”，即群眾開會通知要簽收、參加會議要簽到、表決投票要簽名、通過方案要簽字，不準代簽、不準用鉛筆、圓珠筆簽字；“五到戶”，即承包地塊位置到戶、承包面積到戶、承包合同到戶、承包經(jīng)營權證到戶、基本農(nóng)田標注到戶。

這些工作法在實際操作過程中起了極大地指導作用，確保銅鼓在全省率先完成了土地確權登記，全縣農(nóng)村出現(xiàn)了土地有身份、流轉有保障、貸款有擔保、創(chuàng)業(yè)有資本、合作有基礎、種田有責任的多重效應。

自2014年6月26日在帶溪鄉(xiāng)西村村發(fā)放了全省首筆10萬元土地經(jīng)營權抵押貸款以來，全縣土地經(jīng)營權抵押貸款增加5筆，金額總計為180萬元。2014年，銅鼓全縣新增流轉土地面積1.6萬畝，累計達5.82萬畝，占耕地面積的45%；農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化市級以上龍頭企業(yè)發(fā)展到 14家，其中省級7家，市級7家；登記注冊的農(nóng)民合作社達到139家，平均每個合作社吸納 80余戶農(nóng)戶，覆蓋全縣 42.7 %以上的農(nóng)戶。

余江：善用群眾的智慧

農(nóng)村土地確權關系到廣大農(nóng)民的切身利益，如何讓農(nóng)民滿意，余江做到了始終堅持農(nóng)民的主體地位，尊重農(nóng)民的意愿，善于集中群眾的智慧，激發(fā)和調動農(nóng)民參與改革的積極性。

據(jù)了解，余江全縣18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)場，有16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的1157個村小組有土地確權任務?！坝捎谡咝詮?、涉及面廣，我們把組織領導、組織發(fā)動、群眾參與支持放在非常重要的位置?！庇嘟h農(nóng)業(yè)局局長于貴福介紹說，該縣明確了農(nóng)村土地確權登記頒證工作“三級書記”負責制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、村支部書記為第一責任人，在召開了縣、鄉(xiāng)、村三級干部500余人參加的動員大會后，開始向群眾進行政策宣傳?！拔覀儗懶沤o農(nóng)民朋友，整理政策匯編，拉橫幅、貼標語，就是要讓干部群眾明白，這次確權頒證不是打亂重分，不是調整土地，而是在二輪延包基礎上進一步完善土地承包關系，保護農(nóng)民土地承包權益?！?/p>

“我家原來只有三口人的田地，這次搞土地確權，我要求村里按六口人的份額重新分田。鄉(xiāng)、村干部多次上門，耐心細致地宣傳政策，做通了我的思想工作?！庇嘟h平定鄉(xiāng)雙魚村農(nóng)民萬康海在自己了解政策后，還主動加入村工作小組，協(xié)助做好土地確權工作。

“尊重農(nóng)民意愿，保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權，這是我們推進確權工作的根本前提?！庇谫F福表示，要做到每一個環(huán)節(jié)都讓群眾參與、每一個問題都要聽取群眾的意見。凡遇到重大事項，余江按照“一村一策”和“村民議決”的要求，由村民大會討論決定，充分尊重農(nóng)民的主體地位。“我們將實際工作中的做法總結為‘一確定、二不漏、三不許’，具體說來，就是確定好一個由老黨員、老干部及德高望重人員組成的3-5人的確權工作村小組，具體負責確權登記工作；二不漏即在調查登記工作過程中，做到‘田不漏戶、戶不漏田’，將每塊田和每一戶相對應；三不許即不許未確立確權模式就進行登記，不許未經(jīng)三分之二的農(nóng)民群眾同意就進行登記，不許未經(jīng)農(nóng)民簽字就進行登記?！?/p>

余江的土地確權工作在高位推動、依法依規(guī)、尊重民意的情況下穩(wěn)步推進。截至2014年底，該縣平定鄉(xiāng)耙石村、洪湖鄉(xiāng)蘇家村已發(fā)證近300余份，鄧埠、春濤、楊溪、潢溪等鄉(xiāng)鎮(zhèn)進入審核、公示、糾錯階段。

萬年：頒證工作全面啟動

“有了土地證，我就可以放心地出去打工，再也不用擔心土地收不回來，我還可以用土地去貸款。”萬年縣齊埠鄉(xiāng)上汪村的村民汪天行手里拿著《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證》，像是吃了一顆定心丸。2014年12月1日，萬年縣率全市之先，在齊埠鄉(xiāng)上汪村頒發(fā)了首批農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證。

萬年縣轄區(qū)有6鎮(zhèn)6鄉(xiāng)，130個行政村，1446個村民小組。在全縣41.28萬畝的總耕地面積中，農(nóng)民承包了34.47萬畝。自2014年4月28日全省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作推進會召開以來，萬年作為先行整縣推進試點縣，在上饒市率先啟動了這項工作。截至2014年底，該縣指界勾圖工作全部完成，第二次公示完成率達到98%，打證、頒證工作已全面展開。

這些成績的取得，跟萬年在推進土地確權登記頒證工作過程中采取的一系列行之有效的措施分不開。如萬年成立了土地確權工作領導小組，設立了1個辦公室、2個督導組和12個指導組，縣確權辦和督導組定期督查，對工作落實不力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組及責任人進行通報；針對現(xiàn)有土地承包關系復雜、矛盾隱患較多的實際，早在工作啟動之初，就組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組干部代表召開座談會，收集整理普遍存在的問題，逐個破解；針對插花地勾圖費時費工的問題，采取整片推進的勾圖方式，即勾圖不按村小組逐個推進，而是按田畈整片推進，涉及到的村小組同時到場，指界勾圖，大大提高了工作效率……

“這都是我們在實踐中不斷摸索出來的工作方法，比較適合萬年的實情。土地確權工作時間緊、任務重、矛盾多，為了及時交流工作情況、答疑解惑，我們還搭建了萬年縣農(nóng)村土地確權工作微群，在這個平臺上，各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)除了每天公布自己的工作進度外，還能提一些建議或者困惑?！比f年縣農(nóng)業(yè)局局長陳章鑫認為，這不僅僅是個交流平臺，還無形中增加了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的壓力，讓他們互相競爭、互相促進。

在萬年，大學生村官成了農(nóng)村土地確權工作中一道亮麗的風景?！斑@些大學生村官白天積極與村干部忙著對各村土地確權進行勾圖，晚上還要挑燈夜戰(zhàn)對信息進行錄入和匯總。他們忙到了甚至連為自己辦理工資的時間都沒有?！焙凄l(xiāng)確權登記工作負責人發(fā)出感慨。在萬年縣農(nóng)業(yè)局經(jīng)管站站長看來，土地確權工作涉及走訪入戶、逐田清查、勾圖、信息錄入等方方面面，在這個過程中，大學生村官充分發(fā)揮了自己學習能力強、領悟速度快、計算機操作熟練等優(yōu)勢，不僅讓這項工作進展得更加順利，也讓年輕的他們得到了鍛煉。