破解“三農(nóng)”制度藩籬

??文/董順利

破解“三農(nóng)”制度藩籬

??文/董順利

習(xí)近平總書記常講：“小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)”；“沒有農(nóng)村的小康，特別是沒有貧困地區(qū)的小康，就沒有全面建成小康社會”。在2014年中央農(nóng)村工作會議上，習(xí)總書記再次強(qiáng)調(diào)：“ 一定要看到，農(nóng)業(yè)還是‘四化同步’的短腿，農(nóng)村還是全面建成小康社會的短板“；“中國要強(qiáng)，農(nóng)業(yè)必須強(qiáng)，中國要富，農(nóng)民必須富，中國要美，農(nóng)村必須美”。

黨的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，繪就了我國全面深化改革的藍(lán)圖，成為習(xí)近平總書記“四個全面”重大戰(zhàn)略思想的重要組成部分。其中關(guān)于農(nóng)村改革的重大舉措，必將從根本上打破制度藩籬，為“三農(nóng)”發(fā)展開辟出廣闊天地。

“三農(nóng)”問題無可回避

“三農(nóng)”問題，是任何國家在推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中都無法回避的重大現(xiàn)實(shí)問題。由于國情不同，各國解決“三農(nóng)”問題的路徑、辦法不盡相同，有的采取陣痛式極端手段，有的采取較為平緩的贖買政策，目前發(fā)達(dá)國家的“三農(nóng)”問題已經(jīng)基本解決。

改革開放以來，我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，但由于受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的束縛，“三農(nóng)”問題不僅沒有得到緩解，反而愈加突出，農(nóng)民負(fù)擔(dān)日益加重，城鄉(xiāng)差距不斷拉大。進(jìn)入新世紀(jì)以來，在“多予少取放活”和“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”兩大方針指引下，一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策相繼出臺，農(nóng)民負(fù)擔(dān)從制度上下降為零，各類惠農(nóng)補(bǔ)貼使農(nóng)民得到實(shí)惠，農(nóng)村黨群、干群關(guān)系一度明顯緩解。然而，隨著近年來城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)，因征地拆遷而引發(fā)的農(nóng)民群體性事件又多了起來，成為影響社會和諧穩(wěn)定的重要因素；農(nóng)業(yè)效益低下，農(nóng)村發(fā)展滯后，農(nóng)民收入增長緩慢，成為全面建成小康社會的“老大難”問題。

習(xí)近平總書記常講：“小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)”；“沒有農(nóng)村的小康，特別是沒有貧困地區(qū)的小康，就沒有全面建成小康社會”。在2014年中央農(nóng)村工作會議上，習(xí)總書記再次強(qiáng)調(diào)：“ 一定要看到，農(nóng)業(yè)還是‘四化同步’的短腿，農(nóng)村還是全面建成小康社會的短板“；“中國要強(qiáng)，農(nóng)業(yè)必須強(qiáng)，中國要富，農(nóng)民必須富，中國要美，農(nóng)村必須美”。這些精辟論斷，抓住了全面建成小康社會的關(guān)鍵，真是切中要害，一語中的！到2020年全面建成小康社會，是鄧小平關(guān)于中國現(xiàn)代化“三步走”戰(zhàn)略的第二步，也是習(xí)近平提出的“中國夢”三大目標(biāo)的第一個目標(biāo)?，F(xiàn)在離實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)只剩下5年了，時間緊、任務(wù)重，從根本上解決“三農(nóng)”問題，既是重中之重，又是迫在眉睫！

十八大開出“對癥”藥方

中國的“三農(nóng)”問題由來已久，“病根”在制度層面，即城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度設(shè)計(jì)。上世紀(jì)五十年代，在西方國家對我國實(shí)行全面封鎖的大環(huán)境下，要在“一窮二白”的底子上推進(jìn)工業(yè)化，我們不得不走“以農(nóng)補(bǔ)工”的路子。首先，設(shè)置了“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”的二元戶籍制度，將城鄉(xiāng)割裂開來，讓有限的生產(chǎn)生活資料優(yōu)先保障城市和工業(yè)發(fā)展的需要；其次，設(shè)置了農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)派購制度和工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”政策，讓農(nóng)業(yè)的利潤不斷流向工業(yè)；第三，設(shè)置了不公平的土地征用制度，政府低價(jià)征用農(nóng)民集體所有土地，高價(jià)拍賣給開發(fā)商，土地增值收益歸政府財(cái)政，為城鎮(zhèn)建設(shè)積累了大量資金；第四，設(shè)置了嚴(yán)格的土地管理制度和金融制度，剝奪了農(nóng)民集體所有土地的“入市”權(quán)和抵押擔(dān)保權(quán)，致使農(nóng)民的土地、房屋兩大財(cái)產(chǎn)成為“死產(chǎn)”，不能變?yōu)榘l(fā)展生產(chǎn)的資本，而只能被政府征用和拆遷；還有產(chǎn)權(quán)制度、社保制度等，都表現(xiàn)出城鄉(xiāng)有別、重工輕農(nóng)、重城輕鄉(xiāng)的二元結(jié)構(gòu)特點(diǎn)。

我國“三農(nóng)”問題的根源是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度約束。多年來，“三農(nóng)”問題之所以出現(xiàn)“按下葫蘆浮起瓢”的尷尬局面，是因?yàn)槲覀兯捎玫摹八幏健辈弧皩ΠY”，只能暫時緩解表象，而治不了“病根”。黨的十八大報(bào)告明確指出：“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決‘三農(nóng)’問題的根本途徑”，這無疑為解決“三農(nóng)”問題開出了“治本”的“良方”。 城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要任務(wù)和目標(biāo)，就是要打破城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)，破除制約“三農(nóng)”發(fā)展的制度藩籬，從而構(gòu)建“以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體”的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。這清晰地告訴我們，只有打破城鄉(xiāng)分割、“以農(nóng)補(bǔ)工”的二元結(jié)構(gòu)，才能從根本上解決“三農(nóng)”問題。無疑，這是一項(xiàng)十分艱巨的改革任務(wù)，需要有“壯士斷腕”的精神氣概和“踏石留印、抓鐵有痕”的勁頭抓下去，才能取得實(shí)效，因?yàn)檫@是要重新調(diào)整政府與農(nóng)民的利益格局，是要從政府身上“割肉”。

三中全會《決定》“動真的”

十八屆三中全會《決定》部署了15個領(lǐng)域的制度創(chuàng)新和改革任務(wù)，其中涉及“三農(nóng)”的有6項(xiàng)，相關(guān)重大改革措施40多條、改革任務(wù)50多項(xiàng)，涵蓋了農(nóng)村改革的方方面面。既有對現(xiàn)有不合理、不健全制度的“完善”措施，又有對缺失的體制或機(jī)制的重新“建立”；既有對農(nóng)民合法權(quán)益的“保障”措施，更有將長期被剝奪的農(nóng)民權(quán)益“還權(quán)賦能”和“允許”。在這些改革措施中，具有重大歷史意義的當(dāng)數(shù)以下幾個：

1三個“賦予”： 賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利；賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能；賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。

2三個“建立”：建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制；建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場；建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制。

3五個“保障”：保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利；保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)；保障農(nóng)民工同工同酬；保障農(nóng)民公平分享土地增值收益；保障金融機(jī)構(gòu)農(nóng)村存款主要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村。

4六個“允許”： 允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營；允許財(cái)政項(xiàng)目資金直接投向符合條件的合作社；允許財(cái)政補(bǔ)助形成的資產(chǎn)轉(zhuǎn)交合作社持有和管護(hù)；允許合作社開展信用合作；允許企業(yè)和社會組織在農(nóng)村興辦各類事業(yè)；允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。

5六個“完善（健全）”：完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制；完善農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制；完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制；完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度；健全農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系；健全農(nóng)村留守兒童、婦女、老年人關(guān)愛服務(wù)體系。

6八個“推進(jìn)”：推進(jìn)家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新；慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道；推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置；推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化；推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化；推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民；推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋；推進(jìn)城鄉(xiāng)最低生活保障制度統(tǒng)籌發(fā)展。

這些改革舉措，對政府來講，不少都是“傷筋動骨”的改革，有的甚至還需要修訂法律；而對農(nóng)民來講，個個都是真金白銀，其中有些還是前所未有的“大紅包”。

有了這些“大紅包”， 拖全面建成小康社會“后腿”的“三農(nóng)”問題必將迎刃而解。

如今，發(fā)展的藍(lán)圖已繪就，改革的號角已吹響，只要全黨、全國上下齊發(fā)力，認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)總書記“四個全面”戰(zhàn)略思想和部署，不僅“三農(nóng)”問題，其他更多問題也一樣會迎刃而解，中華民族偉大復(fù)興的“中國夢”也必將早日實(shí)現(xiàn)！

（作者系中共陜西省委政策研究室、陜西省委全面深化改革辦公室）