論服務(wù)行政時(shí)代的行政輔助人
——以行政法規(guī)制為視角

張晶

（天津師范大學(xué)，天津 300387）

論服務(wù)行政時(shí)代的行政輔助人
——以行政法規(guī)制為視角

張晶

（天津師范大學(xué)，天津 300387）

現(xiàn)實(shí)生活中，應(yīng)行政主體的管理需要，我國出現(xiàn)并形成了一定規(guī)模的行政輔助人。當(dāng)前，我國行政輔助人在執(zhí)法過程中存在執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法失范等問題?，F(xiàn)代的服務(wù)行政理念對行政輔助人的執(zhí)法行為提出更高要求，應(yīng)該對行政輔助人在行政法上進(jìn)行規(guī)制，并重點(diǎn)對行政輔助人從立法、合同以及內(nèi)部管理等方面進(jìn)行規(guī)制。

服務(wù)行政；行政輔助人；行政法規(guī)制

一、“行政輔助人”的界定

行政輔助人在現(xiàn)實(shí)生活中普遍存在，德國行政法將其稱之為Verwaltungshelfer，大陸學(xué)者譯為“行政協(xié)助人”，如：“行政協(xié)助人是指在行政機(jī)關(guān)執(zhí)行特定行政任務(wù)給予協(xié)助的人”。臺(tái)灣學(xué)者將其翻譯為“行政助手”或“行政輔助人”。“行政輔助人”的概念源于德國，有的學(xué)者也譯為“行政助手”或“行政協(xié)助人”，不管何種譯法，學(xué)者們都普遍認(rèn)為此類人員所行使的權(quán)力為輔助性的。筆者采“行政輔助人”一詞。學(xué)理上對行政輔助人的定義為：私人作為行政機(jī)關(guān)行使公權(quán)力的助手，僅能在行政機(jī)關(guān)的指示下，做成輔助性質(zhì)之行政活動(dòng)，本身不具有行政法上自主裁量之決定空間，并且受到行政機(jī)關(guān)之指揮、監(jiān)督，猶如“行政機(jī)關(guān)延長之手足”。其特征有二：首先，行政輔助人受行政主體的請求而執(zhí)行行政任務(wù)，效果則歸屬于請求行政主體；其次，行政輔助行為受行政主體指令的管控，并受其監(jiān)督，不獨(dú)立。

二、對行政輔助人進(jìn)行行政法規(guī)制的緣由

1、從行政法的調(diào)整對象分析

行政法是調(diào)整行政關(guān)系，規(guī)范和控制行政權(quán)的法律規(guī)范系統(tǒng)。行政輔助人在行政法領(lǐng)域中涉及到行政法所調(diào)整的對象，其行使權(quán)力的輔助行為代表行政主體的行為，其在所屬單位中行使的職能和單位對其進(jìn)行的考核等涉及公權(quán)力主體的內(nèi)部事務(wù)?？梢哉f，雖然行政法不直接調(diào)整行政輔助人的權(quán)利和義務(wù)，但行政法所調(diào)整的行政關(guān)系與行政輔助人的行為、工作環(huán)境等息息相關(guān)。如果將行政輔助人完全隔離于行政關(guān)系之外，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實(shí)生活中大量存在的輔警、治安聯(lián)防隊(duì)員等行政輔助人員，又難以被民事關(guān)系所包含。實(shí)則行政法作為一個(gè)重要的法律部門產(chǎn)生較晚，但其調(diào)整對象必定會(huì)隨著行政法理論和實(shí)踐的發(fā)展而逐步完善。

2、從行政法的基本原則分析

首先，依法行政原則。職權(quán)法定原則是依法行政原則的重要內(nèi)容，行政輔助人在執(zhí)法時(shí)若沒有相應(yīng)的執(zhí)法依據(jù)，就違背了職權(quán)法定原則，而執(zhí)法輔助工作按強(qiáng)度可以分為高權(quán)性公權(quán)力和低權(quán)性公權(quán)力，因此為了發(fā)揮執(zhí)法輔助人員的實(shí)際效能，需要對其在行政法領(lǐng)域可能涉及的權(quán)力進(jìn)行分類研究，不斷將行政輔助人的權(quán)力和權(quán)利納入行政法調(diào)整的范圍。

其次，尊重和保障人權(quán)原則。我國2004年憲法修正案確立了國家尊重和保障人權(quán)原則。在全面推進(jìn)依法治國的今天，尊重和保障人權(quán)體現(xiàn)在要充分保障相對人的合法權(quán)益，不但本人運(yùn)用權(quán)力不能侵犯人權(quán)，在相對人的權(quán)利遭到別人的侵犯時(shí)，也要采取措施予以排除。行政主體現(xiàn)有的組織模式不能滿足公民基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)的要求，因此對行政輔助人有了更多的需求。

3、從服務(wù)行政的時(shí)代精神分析

自20世紀(jì)80年代以來，西方各國的公共行政改革逐步向公共服務(wù)模式轉(zhuǎn)變。當(dāng)前社會(huì)，政府正在由管理者變成服務(wù)者，由對社會(huì)秩序的關(guān)注轉(zhuǎn)到對人性的關(guān)注，由對社會(huì)秩序的維護(hù)轉(zhuǎn)到注重保障公民的幸福。服務(wù)政府的理念包括民主政府，法治政府，有限政府，責(zé)任政府，故而在“小政府，大社會(huì)”的背景下，政府的管理職能應(yīng)被壓縮，應(yīng)更注重服務(wù)職能。行政輔助人作為政府的“延長之手”，不能伸得過長，輔助人的職能應(yīng)注重輔助，不能超出自己的職能范圍，更不能只關(guān)注管理職能，而忽視了服務(wù)職能的發(fā)揮。在服務(wù)行政時(shí)代，行政輔助人的行為不斷受到關(guān)注，為我們研究其在行政法上的地位和作用奠定了理論和實(shí)務(wù)基礎(chǔ)。

三、行政輔助人的行政法規(guī)制

1、立法與合同的雙重規(guī)制

（1）立法上的規(guī)制

行政輔助人作為輔助行政機(jī)關(guān)進(jìn)行公共管理的人員，應(yīng)在立法上對其行為進(jìn)行規(guī)范。對此，我們可以借鑒世界各國制定法律的經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國的實(shí)踐狀況，制定相應(yīng)對策。我們應(yīng)正確處理好中央和地方的關(guān)系，在保證維護(hù)中央大局的情況下，各個(gè)地方可以根據(jù)各地實(shí)際擬定《輔警條例》或規(guī)范性文件來對行政輔助人員進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)范。可喜的是，自蘇州市制定《蘇州市警務(wù)輔助人員管理辦法》以來，各地也在討論制定專門規(guī)范行政輔助人員的法律文件，如2014年9月，南京市制定了《南京市警務(wù)輔助人員管理辦法》，對警務(wù)輔助人員的權(quán)利和職責(zé)、資格和條件等進(jìn)行了系統(tǒng)的規(guī)定。而在2015年，河北省為重點(diǎn)規(guī)范對警務(wù)輔助人員的管理工作，河北省委辦公廳、省政府辦公廳于2015年2月出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范和加強(qiáng)全省公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理使用工作的指導(dǎo)意見》，這為規(guī)范省內(nèi)警務(wù)輔助人員的工作提供了可靠的保障，也為其他省市對警務(wù)輔助人員的行為進(jìn)行規(guī)范提供了可靠經(jīng)驗(yàn)。對于行政輔助人在實(shí)施行政輔助行為時(shí)給相對人造成的損害，筆者建議可以將其納入國家賠償責(zé)任的范圍，為此，德國基本法值得借鑒，德國基本法第34條：“凡行使公權(quán)力之人，如違反其對第三人所負(fù)的職務(wù)上的義務(wù)，原則上由國家或行使該公權(quán)力之人員所屬之團(tuán)體負(fù)賠償責(zé)任。”為避免出現(xiàn)“公法遁入私法”的現(xiàn)象，我國的國家賠償制度也應(yīng)予以完善，將行政輔助人的違法行為納入國家賠償?shù)姆秶?/p>

（2）合同上的規(guī)制

行政機(jī)關(guān)與行政輔助人簽訂的勞動(dòng)合同中，應(yīng)對行政輔助人享有的權(quán)利、負(fù)擔(dān)的義務(wù)，行使權(quán)力的權(quán)限等進(jìn)行規(guī)定，這種勞動(dòng)合同訂立后，行政輔助人應(yīng)服從所在機(jī)關(guān)的管理，明確其行為的界限，如有侵犯本機(jī)關(guān)或相對人合法權(quán)益的行為應(yīng)承擔(dān)一定的責(zé)任。在現(xiàn)階段我國行政機(jī)關(guān)與其行政輔助人簽訂的勞動(dòng)合同中，內(nèi)容過于簡短，權(quán)利義務(wù)內(nèi)容不明確，應(yīng)予以修改并重點(diǎn)規(guī)范。

2、內(nèi)部管理的規(guī)范化

行政學(xué)上認(rèn)為，行政主體作為管理者，要將對其人員的管理予以充分重視，如果內(nèi)部管理不到位，會(huì)影響整個(gè)集體的發(fā)展。而在行政法上，同樣應(yīng)遵循管理的規(guī)律來進(jìn)行管理，因此在對行政輔助人進(jìn)行管理方面，行政輔助人的權(quán)利和義務(wù)應(yīng)予以明確。首先，行政主體要制定系統(tǒng)化、專業(yè)化、常態(tài)化的管理規(guī)范。在法國，政府中的“編外人員”根據(jù)聘用情況受公法或私法制約，根據(jù)合同任用的人員依據(jù)私法管理，其他編外人員依據(jù)公法進(jìn)行管理。在這方面我們可借鑒法國的經(jīng)驗(yàn)，將對行政輔助人的內(nèi)部管理納入行政法的調(diào)整范圍。其次，行政管理者在規(guī)范化管理中要注重員工的參與，增強(qiáng)行政輔助人對職業(yè)的認(rèn)同感；再次，行政管理者需明確行政輔助人的入職、培訓(xùn)、考核、晉升、激勵(lì)機(jī)制以及科學(xué)的退出機(jī)制等。這種規(guī)范化管理可以使管理更加有效，對改善行政輔助人的執(zhí)法不規(guī)范現(xiàn)象有重要作用。

3、制定統(tǒng)一的執(zhí)法手冊

“實(shí)踐決定認(rèn)識”。行政輔助人執(zhí)法的多年實(shí)踐表明，由于專門規(guī)范行政輔助人的法律法規(guī)等法律文件較少，其執(zhí)法行為更容易越位，這可能會(huì)使相對人的合法權(quán)益受到侵犯并得不到應(yīng)有的救濟(jì)。我們需要用認(rèn)識來指導(dǎo)實(shí)踐并反作用于實(shí)踐，因此需要制定輔助人員執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)性文件。執(zhí)法手冊使行政輔助人員在行政執(zhí)法過程中有章可循，可以最大限度地減少和杜絕違法、違規(guī)行為。執(zhí)法手冊的內(nèi)容可以包含執(zhí)法時(shí)應(yīng)適用的法律法規(guī)，執(zhí)法權(quán)限，執(zhí)法規(guī)范等。其中，行政輔助人的執(zhí)法權(quán)限應(yīng)限制在一定的范圍內(nèi)，其執(zhí)法權(quán)在高權(quán)性公權(quán)力、低權(quán)性公權(quán)力方面各有不同，在執(zhí)行高權(quán)性公權(quán)力時(shí)，行政輔助人的執(zhí)法權(quán)限應(yīng)嚴(yán)格限制，而在低權(quán)性公權(quán)力中，行政輔助人員可以執(zhí)行與其執(zhí)法權(quán)相應(yīng)的行為。同時(shí)也應(yīng)對執(zhí)法程序和違法執(zhí)法的責(zé)任在執(zhí)法手冊中予以明確，促使其文明執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法。

四、結(jié)論

行政輔助人的執(zhí)法行為與所屬行政機(jī)關(guān)緊密相關(guān)，在服務(wù)行政時(shí)代，行政輔助人在執(zhí)法中存在的問題亟需學(xué)者的充分討論和重視。人員編外，但管理不能“編外”，行政輔助人的合法權(quán)益同時(shí)需要保護(hù)，因此如何正確處理規(guī)制和保護(hù)其合法權(quán)益的關(guān)系，需要學(xué)界的進(jìn)一步探究。

［1］俞楠.論行政輔助人［D］.中國政法大學(xué)，2006.

［2］莫于川，郭慶珠.論現(xiàn)代服務(wù)行政與服務(wù)行政法——以我國服務(wù)行政法律體系建構(gòu)為重點(diǎn)［J］.法學(xué)雜志，2007，（2）.

［3］徐庭祥.論我國私人行政的行政法規(guī)制［D］.西南政法大學(xué)，2013.

［4］姜明安.行政法與行政訴訟法［M］.北京:北京大學(xué)出版社，高等教育出版社，2011.

D922

B

1008-7508（2015）10-0038-02

本文系天津市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)項(xiàng)目“行政輔助人制度研究”成果之一，項(xiàng)目號：TJFX12-038，負(fù)責(zé)人：劉東輝。

2015-09-18

張晶（1991-），女，黑龍江雞西人，天津師范大學(xué)法學(xué)院2014級碩士研究生，研究方向?yàn)椋簯椃▽W(xué)與行政法學(xué)專業(yè)。