我國農(nóng)村社會組織自治現(xiàn)狀及其完善路徑

■覃杏花

我國農(nóng)村社會組織自治現(xiàn)狀及其完善路徑

■覃杏花

農(nóng)村社會組織是廣大農(nóng)民實現(xiàn)自我管理的重要組織形式，是引導、參與和推動農(nóng)村社會建設的一股重要力量。而農(nóng)村社會組織在農(nóng)村社會建設之中作用的發(fā)揮，在很大程度上有賴于其自治功能的實現(xiàn)。農(nóng)村社會組織的自治功能反映的其實是“政府——社會——市場”之間的互動關系。當前，政府對農(nóng)村社會組織松綁還不夠，且社會治理方式尚處于轉型期，從而影響了農(nóng)村社會組織自治功能的有效發(fā)揮。今后應從理順政府與社會組織關系入手，不斷培養(yǎng)和強化農(nóng)村社會組織的自治功能，以最大限度地發(fā)揮其在農(nóng)村社會建設之中的主體作用。

農(nóng)村社會組織；自治功能；社會協(xié)同管理

覃杏花，江西師范大學政法學院講師，博士生。（江西南昌 330029）

農(nóng)村社會組織是我國當前一種重要的組織形式。在社會主義新農(nóng)村建設和社會建設的宏觀背景下，農(nóng)村社會組織的主體作用不斷凸顯。農(nóng)村社會組織不僅是農(nóng)村社會建設的直接參與者，也是農(nóng)村社會建設的組織者和推動者。農(nóng)村社會組織能否發(fā)揮其在農(nóng)村社會建設之中的應有功效，在很大程度上取決于其自治功能是否完善。因此，農(nóng)村社會組織自治功能的培育和完善，是農(nóng)村社會組織在農(nóng)村社會建設中主體作用得以發(fā)揮的重要環(huán)節(jié)。

一、自治是農(nóng)村社會組織的核心功能

當前，我國農(nóng)村社會組織形態(tài)多樣，既包括黨的農(nóng)村基層組織，也包括農(nóng)村各種經(jīng)濟型和服務型組織。農(nóng)村社會組織的出現(xiàn)和發(fā)展，體現(xiàn)了時代要求。從政治體制角度來看，農(nóng)村社會組織的出現(xiàn)是我國政治體制改革的必然產(chǎn)物，可以較好地促進政府職能的轉變；從經(jīng)濟體制角度來考察，農(nóng)村社會組織的出現(xiàn)有利于進一步理順“政府——社會——市場”三者之間的關系，促進社會資源的高效整合。同時，農(nóng)村社會組織的出現(xiàn)與社會建設密切相關，它對于推動農(nóng)村社會建設的順利進行，以及促進社會主義和諧社會的構建具有重要意義。

作為一種組織形態(tài)，農(nóng)村社會組織具有多種特征，而自治性則是本質(zhì)特征和核心功能。因為農(nóng)村社會組織是廣大農(nóng)民自我設計、自我計劃、自我管理、自我約束的組織，它不僅具有組織性、民間性、非營利性、志愿性等特點，更具有自治性特征。所謂自治，簡而言之就是自我管理。如果缺乏自治功能，農(nóng)村社會組織的作用就會大打折扣。農(nóng)村社會組織的自治功能不僅是完善農(nóng)村社會組織內(nèi)部管理制度、提升農(nóng)村社會組織內(nèi)涵、促進農(nóng)村社會組織不斷健康成長的前提，更是承擔政府分離出來的職責和實現(xiàn)社會協(xié)同管理格局的關鍵。高度自治的農(nóng)村社會組織，不僅可以把自己從政府的過度控制之中剝離出來，使農(nóng)村社會組織擺脫其附庸地位，而且還有助于農(nóng)村社會組織在社會管理框架之中按照既定的社會規(guī)則體系來追求自身利益和目標，以強化農(nóng)村社會組織監(jiān)管機制，實現(xiàn)地方政府管理與群眾自治的有效銜接和良性互動。［1］因此，農(nóng)村社會組織的自治性不僅有助于其自律、扶助等作用的自覺發(fā)揮，還可以有效推動我國政治體制改革的良性運行。可見，農(nóng)村社會組織的作用能否發(fā)揮，在很大程度上取決于其自治功能是否完善。

但是，長期以來，農(nóng)村社會組織良好生存環(huán)境的缺乏，嚴重約束了農(nóng)村社會組織自治功能的培育，而新的社會發(fā)展形勢又對農(nóng)村社會組織提出了新要求。在經(jīng)歷了經(jīng)濟體制上的“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制”和政治體制上的“村民自治”兩次重大改革之后，農(nóng)村社會市場化、民主化成為一種趨勢。為了適應新常態(tài)，農(nóng)村社會組織必然要面對重大的結構變革，特別是對其自治功能提出了更高要求。因此，培養(yǎng)和完善農(nóng)村社會組織的自治功能不僅是社會各界的共識，也成為我國政治體制改革的一個基本目標。而且，我國社會轉型也為農(nóng)村社會組織自治功能的培育帶來了前所未有的機遇：社會主義市場經(jīng)濟在農(nóng)村的深入推進，為農(nóng)村社會組織的發(fā)展提供了良好經(jīng)濟環(huán)境；《憲法》、《村民委員會自治法》等法律對農(nóng)村村民委員會自治地位的肯定，為農(nóng)村社會組織發(fā)展提供了法律保障；國家治理能力現(xiàn)代化的目標定位，為農(nóng)村社會組織的發(fā)展提供了政治保障；“五位一體”建設格局的確立，為農(nóng)村社會組織自治功能的培育提供了直接動力。

可見，農(nóng)村社會組織自治功能的完善順應了歷史潮流，是我國社會發(fā)展的必然趨勢。自治功能健全的農(nóng)村社會組織，不僅可以更多地承擔政府分散的職責，增強農(nóng)村社會組織服務社會的功能，而且對推動社會治理方式轉型、建立社會協(xié)同管理的格局具有重要意義。

二、農(nóng)村社會組織自治功能的現(xiàn)狀考察

農(nóng)村社會組織在我國的出現(xiàn)，是歷史的必然選擇。但是，在不同的歷史時期，農(nóng)村社會組織的形式以及承擔的社會作用存在較大差異。改革開放之前，我國農(nóng)村社會組織的種類和數(shù)量都有限，而且主要限制在人民公社和生產(chǎn)大隊之中。改革開放之后，由于人民公社和生產(chǎn)大隊的解體，依附其上的村、隊等農(nóng)村社會組織也自然解體，農(nóng)村社會組織的力量被嚴重削弱。在一段時期內(nèi)，家庭成了農(nóng)村社會組織的主要形式。但是，家庭這一傳統(tǒng)組織形式明顯不能適應改革開放之后的農(nóng)村社會發(fā)展的需要，新的農(nóng)村社會組織的產(chǎn)生就成為時代發(fā)展的必然要求?？墒牵诟母镩_放之后的較長一段時期內(nèi)，農(nóng)民對農(nóng)村社會組織的參與度不高，政府對農(nóng)村社會組織的公共服務提供還不到位，以及在農(nóng)村社會組織建設中行政化色彩濃厚、政府干預太多，導致農(nóng)村社會組織發(fā)展較為緩慢。特別是一些專業(yè)技術領域的農(nóng)村社會組織以及與農(nóng)民工、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)業(yè)服務等相關的新型農(nóng)村社會組織，其發(fā)展速度更為緩慢。［2］據(jù)統(tǒng)計，直到21世紀之初，我國農(nóng)村社會組織的數(shù)量大約有300萬個左右，約占全國社會組織總數(shù)的三分之二以上。目前，已經(jīng)存在的農(nóng)村社會組織，大致可以歸納為以下四類：第一類是政權性社會組織，如黨支部、村委會等組織，它們屬于具有行政管理和基層自治雙重職能的農(nóng)村社會組織；第二類是經(jīng)濟合作類農(nóng)村社會組織，如在農(nóng)村改革過程之中出現(xiàn)的各種專業(yè)合作社、經(jīng)濟聯(lián)合體等組織；第三類是維權性農(nóng)村社會組織，如農(nóng)村的各種協(xié)會、打工者組織等；第四類是社會服務性組織，主要指不以營利為目的、能提高農(nóng)民福利的公益性組織，如近年來在不少農(nóng)村出現(xiàn)的老年協(xié)會、扶貧協(xié)會、合作醫(yī)療等組織。［3］農(nóng)村社會組織是與政府組織相對應的一個范疇，其對自治性要求較高。但是，目前我國農(nóng)村社會組織自治功能尚存在諸多缺陷。

首先，政府與農(nóng)村社會組織之間的關系沒有理順，影響農(nóng)村社會組織自治功能的發(fā)揮。新中國成立以來，我國的社會管理模式有過多次變化。改革開放之前，農(nóng)村社會管理機制為單向度的國家政治整合，中央政府以集體化的方式進行社會管理。農(nóng)村先前的一些組織，諸如宗族組織和家族組織等等，被互助組、農(nóng)業(yè)合作社、生產(chǎn)隊、民兵組織、貧農(nóng)協(xié)會、婦女協(xié)會、兒童團等新的社會組織形式所取代，構成了農(nóng)村社會管理新的“權力的組織網(wǎng)絡”。［4］（P108）總體而言，這一時期屬于對農(nóng)村社會高度集權管理的時期。改革開放之后，為了推動農(nóng)村社會生產(chǎn)力的發(fā)展，農(nóng)村社會管理發(fā)生了轉型，主要表現(xiàn)在于政治整合的松綁與社會整合的重啟。但是，我國農(nóng)村社會管理尚處于松綁的啟動時期，距離政府對農(nóng)村社會組織的真正松綁還有相當距離。長期以來，我國實行的是國家與個人相對應的二元機制，農(nóng)村社會組織力量非常薄弱，而集權文化卻又根深蒂固。正因為如此，政府習慣于包攬式管理，排斥其他主體參與社會管理，“大政府、小社會”格局定位穩(wěn)固。在關系定位上，政府習慣于把農(nóng)村社會組織作為自己的附庸;在權責劃分上，政府權責邊界不明朗，越位、錯位和缺位現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。因此，不要說是在農(nóng)村社會建設領域，就是在農(nóng)村社會管理之中，農(nóng)村社會組織的主體地位都沒有得到體現(xiàn)。

其次，排斥農(nóng)村社會組織參與社會事務的管理。由于長期的集權文化的影響，政府與農(nóng)村社會組織之間被定位于管理者與被管理者之間的關系。政府習慣于單一主體管理，農(nóng)村社會組織的作用沒有得到應有重視。在農(nóng)村社會管理中，政府把自己作為唯一的管理主體，行政干預滲透到農(nóng)村社會事務的每一個角落。在具體管理事務中，作風簡單粗暴，一言堂、家長制等陋習依然存在，民主氣氛不夠。政府與農(nóng)民之間的關系時常脫節(jié)，兩者之間缺乏應有的互動，導致農(nóng)民對社會管理的參與程度不夠，積極性受到嚴重影響。［5］即使在新形勢下，上述計劃經(jīng)濟體制下形成的管理模式還沒有根本消除，集權化管理方式依然具有一定市場。由此，農(nóng)村社會組織對農(nóng)村社會事務的協(xié)同管理自然無法實現(xiàn)。

再次，農(nóng)村社會組織對自身功能定位不夠準確，沒有很好地挖掘自身的自治功能。在現(xiàn)代社會，社會組織是推動社會發(fā)展的一支重要力量，因為它承擔了越來越多的從政府分離出來的社會職責。從本質(zhì)上來說，農(nóng)村社會組織是廣大農(nóng)民實現(xiàn)自我管理的主要形式。健全的農(nóng)村社會組織，不僅有助于推進基層民主，發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，而且還可以有效地對農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村社會事業(yè)等農(nóng)村社會公共事務實行有效管理。但是，農(nóng)村社會組織上述作用的發(fā)揮，有賴于其自治功能的實現(xiàn)?？墒?，長期以來，我國農(nóng)村社會組織對其自身的定位存在問題。當前，不少農(nóng)村社會組織還沒有完全適應社會主義市場經(jīng)濟的要求，未能建立一整套農(nóng)村社會組織的運行機制。因此，在關系定位上，不少農(nóng)村社會組織依然習慣于對政府的依附和服從，缺乏工作主動性，難以承擔從政府部門分離出來的社會職責，也無法彌補政府職能的不足。其結果是，不少農(nóng)村社會組織未能在各自的專業(yè)領域里發(fā)揮其應有的作用，難以有效地參與和指導農(nóng)村社會建設。

三、完善農(nóng)村社會組織自治功能的路徑

農(nóng)村社會組織的自治功能，既與農(nóng)村社會組織自身特性有關，也取決于政府與農(nóng)村社會組織之間關系的定位?！爸袊姓w制改革的目標是在實現(xiàn)政府向社會分權，在建設‘大社會’和‘強社會’的同時也建設一個‘好社會’。而上述目標的實現(xiàn)，至少有賴于三方面內(nèi)容的實現(xiàn)：其一是培植新的社會組織，其二是改革現(xiàn)存社會組織，其三是實現(xiàn)社會對政府事務的參與?！保?］因此，農(nóng)村社會組織要苦練內(nèi)功，在提高廣大農(nóng)民素質(zhì)的基礎上，提升農(nóng)村社會組織自治功能。同時，也要處理好政府與農(nóng)村社會組織之間的關系，建立社會協(xié)同管理的政治格局。

（一）正確處理政府與農(nóng)村社會組織之間的關系

首先，政府必須對農(nóng)村社會組織松綁。政府對農(nóng)村社會組織松綁是完善農(nóng)村社會組織自治能力的前提，只有在政府對農(nóng)村社會組織真正“松綁”的前提下，農(nóng)村社會組織才能夠完全參與到農(nóng)村社會建設之中，其自治功能才能得以有效發(fā)揮。在形式上，必須改革對農(nóng)村社會組織的管理模式，變登記制管理為備案制管理，使農(nóng)村社會組織可以擺脫行政部門的干預，給農(nóng)村社會組織以充分的發(fā)展空間，促進農(nóng)村社會組織不斷發(fā)展壯大；在實質(zhì)上，農(nóng)村社會組織必須成為一個自我管理的實體。只有農(nóng)村組織實現(xiàn)了自我管理，農(nóng)村社會組織的主動性、積極性和創(chuàng)造性才能得到充分發(fā)揮。通過對農(nóng)村社會組織的松綁，改變農(nóng)村社會組織的附庸地位，把農(nóng)村社會組織從政府的束縛中解放出來，農(nóng)村社會組織才能在社會公共事務管理之中承擔一定的職責，最后形成多元主體共同參與管理社會事務的政治格局。

其次，必須理順政府與農(nóng)村社會組織之間的權責關系。轉變政府職能是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求，也是我國當前政治體制改革的內(nèi)在要求。在處理政府與農(nóng)村社會組織之間的關系中，權責劃分是關鍵。權責關系沒有處理好，勢必會影響農(nóng)村社會組織自治功能的實現(xiàn)?！艾F(xiàn)階段的社會建設，必須推行體制改革，形成社會建設的動力機制和保護機制。放手發(fā)動群眾，調(diào)動各方面的積極性，大力發(fā)展社會組織、社會團體、民間組織，轉變政府職能，把社會事務交給社會去做。”［7］（P167）如果政府職能沒有轉變好，政治體制改革就會受到影響，社會建設也會難以深入發(fā)展，我國就可能會陷入“中等收入國家陷阱”而難以自拔。在轉變政府職能過程之中，必須加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治。政府不能缺位，也不能越位和錯位，通過轉變政府職能，強化農(nóng)村社會組織處理社會事務的能力，以最大限度地培育農(nóng)村社會組織的自治功能。

（二）加速社會治理方式轉型

農(nóng)村社會組織的出現(xiàn)是中國共產(chǎn)黨轉變執(zhí)政方式的結果，也將進一步推進中國共產(chǎn)黨執(zhí)政方式的深層演進。黨的十八大以來，國家治理能力現(xiàn)代化被作為全面深化改革的重要內(nèi)容之一，［8］（P367）農(nóng)村社會組織應該成為農(nóng)村社會事務的管理主體。治理是一種公共管理活動和公共管理過程，民主、分權、參與、協(xié)商、合作等是治理理論最核心的內(nèi)涵。因此，治理的本質(zhì)是各種公共的或私人的個人和社會機構共同參與管理，是一種雙向合作的互動關系，而非單向的管理模式。治理的目的是在各種不同的制度關系中，運用權力去引導、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進公眾利益。在這種管理模式之中，管理主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現(xiàn)。［9］換言之，在現(xiàn)代治理方式視角下，在對農(nóng)村社會事務的管理當中，農(nóng)村社會組織可以取代政府，成為管理主體。政府應當進一步把不該由政府管的事項交給企業(yè)、社會組織和中介組織。在轉變治理方式過程中，要引導各類農(nóng)村社會組織加強自身建設，增強服務社會能力，支持它們參與社會管理和公共服務，發(fā)揮廣大農(nóng)民參與社會管理的基礎作用。通過農(nóng)村社會組織的參與，以形成在農(nóng)村社會建設中的“黨委負責、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局，把農(nóng)村社會組織從管理客體變?yōu)楣芾碇黧w，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治之間的良性互動。

此外，在社會管理轉型之中，政府必須實現(xiàn)由統(tǒng)制型向服務型轉變，政府應該為廣大農(nóng)民和農(nóng)村社會組織提供基礎性服務。完善信訪制度，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動的工作體系，暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協(xié)調(diào)、權益保證的渠道，建立和完善農(nóng)民利益的訴求表達機制，促進參與式民主的發(fā)展，努力打造服務型政府。

（三）提升農(nóng)村社會組織自治特質(zhì)

農(nóng)村社會組織的自治能力不僅需要培養(yǎng)，也需要挖掘。對于一些過去已經(jīng)存在的農(nóng)村社會組織，要規(guī)范其組織形式，通過引導的方式，挖掘其自治功能，幫助其樹立主體意識，擺脫它們對政府的過分依賴和服從心理，培養(yǎng)其處理農(nóng)村社會事務的能力。而對于一些今后需要成立的新型農(nóng)村組織，自成立之始，就必須以培養(yǎng)自治性為主要抓手。新型的農(nóng)村社會組織，諸如農(nóng)民新型合作組織等，有著較強的專業(yè)性，對其自治性要求就更高。這些組織不僅需要自己管理自己，而且還要大力承擔政府分離出來的職能，承擔對專業(yè)性較強的農(nóng)村社會事務的管理。因此，對于這些新型農(nóng)村社會組織，自組建之初，就必須以培養(yǎng)其自治性為根本宗旨，規(guī)范其組織形式，以發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、富裕農(nóng)民生活、服務農(nóng)村社會建設為目的，按照進退自由、權利平等、管理民主的基本要求，促進上述農(nóng)村新型社會組織的健康發(fā)展，發(fā)揮其在社會事務管理之中的主體作用。［10］（P482）通過自治能力的培養(yǎng)，使得新型農(nóng)村社會組織以嶄新的面貌出現(xiàn)。如此，農(nóng)村社會組織不僅對于農(nóng)村社會建設的推進有較積極的效果，而且對于促進社會治理轉型以及社會協(xié)同管理格局的確立等方面，都會具有極好的推動作用。

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【責任編輯：陳保林】

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1004－518X（2015）09－0200-05