食品安全國(guó)際多邊合作的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)及其啟示

■江 虹 趙羚男

食品安全國(guó)際多邊合作的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)及其啟示

■江 虹 趙羚男

食品安全全球化使國(guó)際社會(huì)多邊治理共同應(yīng)對(duì)食品安全問(wèn)題成為必然。世界貿(mào)易組織、世界衛(wèi)生組織、國(guó)際食品法典委員會(huì)等主要政府間國(guó)際組織以及一些非政府間國(guó)際組織均致力于食品安全多邊治理，然而現(xiàn)有多邊治理存在著治理目標(biāo)失衡、治理的脆弱性、治理分散和無(wú)序等問(wèn)題。因此有必要從國(guó)際組織自身的制度改革、加強(qiáng)主權(quán)國(guó)家的合作和參與以及重視市場(chǎng)力量和市民社會(huì)廣泛參與等方面完善食品安全多邊治理。中國(guó)的食品安全治理離不開(kāi)多邊合作，因此國(guó)際多邊合作可以為我國(guó)提供一定的啟示與借鑒：對(duì)內(nèi)要構(gòu)建政府、市場(chǎng)和社會(huì)力量等多主體合作、協(xié)同治理框架，對(duì)外要善用現(xiàn)有的國(guó)際組織，爭(zhēng)取在多邊合作中的主動(dòng)權(quán)與話語(yǔ)權(quán)。

食品安全；多邊治理；制度改革；合作治理

江 虹，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院講師，湖南師范大學(xué)法學(xué)院博士生。（湖南長(zhǎng)沙 410128）

趙羚男，武漢大學(xué)法學(xué)院碩士生。（湖北武漢 430072）

國(guó)際社會(huì)不斷發(fā)生的食品安全危機(jī)事件，如英國(guó)的瘋牛病食源性疾病危機(jī)事件、中國(guó)的三聚氰胺食品危機(jī)事件等帶來(lái)了跨國(guó)家的連鎖反應(yīng),引起了全球范圍內(nèi)消費(fèi)者的恐慌，這表明食品安全問(wèn)題的全球化特征?？茖W(xué)和運(yùn)輸技術(shù)的快速發(fā)展已成為食品安全問(wèn)題全球化的主要推動(dòng)力。［1］

各主權(quán)國(guó)家積極應(yīng)對(duì)全球食品安全問(wèn)題，不斷出臺(tái)、修改、完善自身的食品安全立法。然而，各國(guó)法律規(guī)范之間的相互沖突，導(dǎo)致全球食品安全法律體系的碎片化。此外，各國(guó)法律實(shí)施情況差異較大，尤其是發(fā)展中國(guó)家食品法律，自身存在大量問(wèn)題，法律實(shí)施低效率、監(jiān)管能力不足。在全球化食品貿(mào)易的背景下，以上這些問(wèn)題會(huì)帶來(lái)溢出效益，不可避免的會(huì)對(duì)其他國(guó)家構(gòu)成健康威脅。一國(guó)國(guó)內(nèi)食品安全法律的局限、監(jiān)管的失敗會(huì)帶來(lái)全球化影響，因此，食品安全全球化使得多邊治理成為解決食品安全問(wèn)題的必然選擇。

一、食品安全國(guó)際多邊治理的組織及存在的問(wèn)題

食品安全具有跨領(lǐng)域性，食品安全問(wèn)題涉及食品國(guó)際貿(mào)易、食品安全標(biāo)準(zhǔn)、公共健康等領(lǐng)域，不同領(lǐng)域的行為主體均積極參與到食品安全的國(guó)際多邊治理。

（一）食品安全多邊治理的組織

國(guó)際貿(mào)易自由化使得一國(guó)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)跨越國(guó)界，因而食品安全治理與國(guó)際貿(mào)易密切相關(guān)，規(guī)制國(guó)際貿(mào)易中食品安全問(wèn)題的主要組織是世界貿(mào)易組織（以下簡(jiǎn)稱(chēng)WTO）。WTO中與食品安全相關(guān)的法律規(guī)則主要包含在 《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng) 《GATT》）第11條以及《實(shí)施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《SPS協(xié)定》）第2、3、5條中。WTO要求成員國(guó)取消數(shù)量限制，同時(shí)對(duì)不安全食品采取進(jìn)口限制或禁止措施提供了例外規(guī)定，即例外措施是為保障其人民、動(dòng)植物生命或健康所必需。WTO允許成員國(guó)實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，對(duì)不安全食品實(shí)施檢疫措施，同時(shí)規(guī)定這些措施必須以對(duì)國(guó)際貿(mào)易造成最小化影響的方式實(shí)施，對(duì)貿(mào)易的限制不超過(guò)適當(dāng)保護(hù)人類(lèi)、動(dòng)植物生命與健康所要求的限度。

食品安全問(wèn)題是一個(gè)重要的公共衛(wèi)生問(wèn)題，全球食源性疾病的爆發(fā)是公共衛(wèi)生與健康的重大威脅。世界衛(wèi)生組織（以下簡(jiǎn)稱(chēng)WHO）是最主要的負(fù)責(zé)全球公共衛(wèi)生與健康問(wèn)題的專(zhuān)業(yè)性國(guó)際組織，其宗旨是“使全世界人民獲得可能達(dá)到的最高的健康水平”。WHO開(kāi)展食品安全治理的主要依據(jù)是《世界衛(wèi)生組織組織法》以及《國(guó)際衛(wèi)生條例》，治理活動(dòng)包括制定食品安全國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)分析方法、收集與提供食品安全信息、幫助成員開(kāi)展食品安全能力建設(shè)和開(kāi)展消費(fèi)者教育等。

食品安全國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)是多邊治理的重要組成部分，科學(xué)的安全標(biāo)準(zhǔn)既能為食品安全治理提供專(zhuān)業(yè)的衡量標(biāo)準(zhǔn)，也能為各國(guó)食品安全國(guó)內(nèi)立法提供重要參考。國(guó)際食品法典委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)CAC）是致力于制定、協(xié)調(diào)食品安全國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的專(zhuān)業(yè)性國(guó)際組織，其目標(biāo)是保護(hù)消費(fèi)者健康與確保食品公平貿(mào)易。CAC通過(guò)的《國(guó)際食品法典》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)Codex）制定了比較廣泛的食品安全標(biāo)準(zhǔn)和一些特定要求，包括農(nóng)藥殘留、食品添加劑、獸藥殘留、衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、食品污染、標(biāo)簽與認(rèn)證體系等的規(guī)定。［2］

此外，非政府間國(guó)際組織也在多邊治理中發(fā)揮著日益重要的作用，主要有三類(lèi)即國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定組織（例如國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織ISO）、國(guó)際消費(fèi)者權(quán)益組織以及大型跨國(guó)公司等工業(yè)集團(tuán)組織。前兩類(lèi)分別從食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定以及消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面參與食品安全治理，第三類(lèi)更多地強(qiáng)調(diào)食品類(lèi)商品的自由貿(mào)易。除了上述全球性國(guó)際組織，區(qū)域性國(guó)際組織例如歐盟、東盟、NAFTA、APEC等也在特定區(qū)域內(nèi)開(kāi)展食品安全治理。

（二）食品安全多邊治理存在的問(wèn)題

首先，食品安全多邊治理目標(biāo)失衡。貿(mào)易利益與公共健康之間的失衡成為限制食品安全多邊治理充分發(fā)揮作用的主要障礙。WTO作為規(guī)制國(guó)際貿(mào)易中食品安全問(wèn)題的主要組織，其實(shí)質(zhì)是一個(gè)多邊貿(mào)易體系，宗旨是消除貿(mào)易壁壘，促進(jìn)自由貿(mào)易。保障食品安全并不是WTO關(guān)注的首要問(wèn)題，其要求各成員國(guó)采納協(xié)調(diào)一致的國(guó)際食品安全標(biāo)準(zhǔn)，是因?yàn)楦鲊?guó)為了保障進(jìn)口食品不會(huì)危害本國(guó)消費(fèi)者的健康而制定不同的法律規(guī)范、采取不同的進(jìn)口限制措施，這可能會(huì)造成國(guó)家間的食品貿(mào)易壁壘。因此，WTO的主要目的在于促進(jìn)成員國(guó)采納國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一各成員國(guó)的進(jìn)出口檢驗(yàn)檢疫措施，消除食品貿(mào)易壁壘，促進(jìn)食品自由跨國(guó)流動(dòng)。CAC作為制定食品安全國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的重要組織，隨著Codex法典標(biāo)準(zhǔn)日益增強(qiáng)的法律地位與影響力，基于科學(xué)分析與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估協(xié)商一致通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)的做法很難繼續(xù)實(shí)現(xiàn)，Codex的合法性與科學(xué)可信度開(kāi)始受到質(zhì)疑，Codex正逐步成為各國(guó)政治貿(mào)易利益斗爭(zhēng)的焦點(diǎn)，CAC也逐步成為一個(gè)政治化的論壇。［3］法典標(biāo)準(zhǔn)逐漸成為國(guó)際貿(mào)易妥協(xié)的產(chǎn)物而非保護(hù)消費(fèi)者健康的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，尤其成為發(fā)達(dá)貿(mào)易大國(guó)追逐貿(mào)易利益的工具，而廣大發(fā)展中國(guó)家因科學(xué)技術(shù)、財(cái)政資金等方面的限制，很難充分、有效參與法典標(biāo)準(zhǔn)的制定活動(dòng)。

其次，食品安全多邊治理的脆弱性。WHO食品安全治理活動(dòng)傾向于采取靈活的、非約束性的建議、指南、標(biāo)準(zhǔn)等方法。這些建議、指南、標(biāo)準(zhǔn)以及專(zhuān)家組調(diào)查結(jié)果等由專(zhuān)家組或合作實(shí)驗(yàn)室為應(yīng)對(duì)快速發(fā)展的科學(xué)技術(shù)而準(zhǔn)備、草擬，通常以技術(shù)性文件的形式出臺(tái)，具有一定的脆弱性。［4］這些方法可以避免政治敏感問(wèn)題，因其非約束性而具有靈活性，可以適用于不同情況，具有較強(qiáng)的適應(yīng)性，但同時(shí)因其無(wú)法律約束性也導(dǎo)致效率較低，缺乏實(shí)施統(tǒng)一性和穩(wěn)定性。WHO沒(méi)有充分利用《組織法》賦予其全面的規(guī)范性職權(quán)，處理國(guó)際食品安全條約、協(xié)定事務(wù)缺乏經(jīng)驗(yàn)。WHO的歷史表明，其近半個(gè)多世紀(jì)沒(méi)有通過(guò)任何國(guó)際條約與協(xié)定，直到2003年才通過(guò)《煙草控制框架公約》。在WHO框架下，至今還沒(méi)有通過(guò)一項(xiàng)關(guān)于全球食品安全治理的多邊條約或協(xié)定。

最后，食品安全多邊治理的分散性。上述食品安全多邊治理中，各治理主體宗旨、目的不盡相同，其根據(jù)各自的職能范圍和自身偏好獨(dú)立發(fā)展食品安全治理規(guī)范，彼此間處于一種分散、無(wú)序狀態(tài)?，F(xiàn)存多邊治理中缺乏一個(gè)處于領(lǐng)導(dǎo)地位的國(guó)際組織作為牽頭組織，將上述分散、無(wú)序的治理活動(dòng)予以統(tǒng)一、協(xié)調(diào)。

此外，國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織和國(guó)際消費(fèi)者組織等非政府間國(guó)際組織本身不具有國(guó)際法主體資格，行為能力受到一定限制，議程設(shè)置、決策程序、資金分配等均不具有透明性。大型私人跨國(guó)公司以經(jīng)濟(jì)利益為根本出發(fā)點(diǎn)，遇有貿(mào)易利益與公共健康相互沖突時(shí)，往往犧牲后者。

二、食品安全國(guó)際多邊治理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

食品安全問(wèn)題的全球化使多邊治理成為必然，任何單一的、單邊的力量都不可能有效解決全球食品安全問(wèn)題?，F(xiàn)存食品安全多邊治理中的上述問(wèn)題需要國(guó)際社會(huì)共同應(yīng)對(duì)，需要將國(guó)際組織、主權(quán)國(guó)家、市場(chǎng)和市民社會(huì)的力量結(jié)合起來(lái)共同解決。食品安全國(guó)際多邊治理經(jīng)多年實(shí)踐，可總結(jié)以下的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，這些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)或已取得成效，或尚處于雛形之中。

（一）國(guó)際組織的制度改革

1.世界貿(mào)易組織糾正貿(mào)易利益優(yōu)于公共健康的傾向

首先，WTO多邊貿(mào)易談判議題的選擇應(yīng)避免實(shí)用主義的考量。WTO成員國(guó)往往出于不同目的而將不同議題與貿(mào)易問(wèn)題掛鉤，實(shí)現(xiàn)單一條件無(wú)法實(shí)現(xiàn)的談判目的。這種實(shí)用主義的考量會(huì)導(dǎo)致即使達(dá)成食品安全的多邊協(xié)議，該協(xié)議可能只涵蓋發(fā)達(dá)成員所關(guān)注的某些或某類(lèi)食品，而將與其利益攸關(guān)的敏感食品（例如某些敏感農(nóng)產(chǎn)品）排除在外或與其他問(wèn)題掛鉤談判，這將使得食品安全全球治理缺乏可預(yù)見(jiàn)性和確定性。［5］（P116-118）其次，進(jìn)一步推進(jìn)立法工作，細(xì)化《SPS協(xié)定》中的核心條款，明確科學(xué)證據(jù)原則、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、發(fā)展中國(guó)家成員的特殊與差別待遇實(shí)質(zhì)性條款的具體含義，使得這些條款在適用時(shí)更具可操作性，提高適用的實(shí)效。最后，增加《GATT》與《SPS協(xié)定》中關(guān)于禁止成員國(guó)出口不安全食品的規(guī)定。這兩個(gè)協(xié)定承認(rèn)成員國(guó)有權(quán)采取進(jìn)口限制或禁止措施保護(hù)其境內(nèi)的人民、動(dòng)植物生命與健康免受風(fēng)險(xiǎn)威脅，而沒(méi)有關(guān)于限制或禁止不安全食品的出口以保護(hù)其他國(guó)家境內(nèi)人民、動(dòng)植物生命與健康的相關(guān)規(guī)定，因此需要增加相關(guān)規(guī)定。

2.國(guó)際食品法典委員會(huì)避免科學(xué)政治化

首先，重視科學(xué)在Codex標(biāo)準(zhǔn)制定中的作用。國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定應(yīng)以科學(xué)性為基礎(chǔ)，采用風(fēng)險(xiǎn)分析的原理進(jìn)行，除了聯(lián)合國(guó)糧食與農(nóng)業(yè)組織（以下簡(jiǎn)稱(chēng)FAO）和WHO共同建立的專(zhuān)家機(jī)構(gòu)外，需要引入獨(dú)立的第三方實(shí)驗(yàn)室、科學(xué)家專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)等，為Codex提供更加獨(dú)立、全面、可靠的科學(xué)數(shù)據(jù)與科學(xué)建議。其次，完善“二讀”程序，促進(jìn)協(xié)商一致通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)。Codex確保其標(biāo)準(zhǔn)合法性強(qiáng)有力的工具之一就是其“八步二讀”標(biāo)準(zhǔn)制定程序?，F(xiàn)有的“二讀”程序需要進(jìn)一步明確加以區(qū)分，明確“一讀”的過(guò)程（第3步到第5步）與“二讀“的過(guò)程（第6步到第8步），兩個(gè)階段應(yīng)該關(guān)注與討論不同的事項(xiàng)。再次，提高發(fā)展中國(guó)家參與Codex標(biāo)準(zhǔn)制定的能力，為發(fā)展中國(guó)家提供資金和技術(shù)資源的援助是提高發(fā)展中國(guó)家參與Codex標(biāo)準(zhǔn)制定能力的關(guān)鍵。最后，還應(yīng)促進(jìn)公共性消費(fèi)者非政府間國(guó)際組織參與Codex標(biāo)準(zhǔn)制定。

3.世界衛(wèi)生組織突破軟法困境，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用

WHO在國(guó)際層面上經(jīng)常使用國(guó)際軟法處理國(guó)際衛(wèi)生、健康問(wèn)題，這種軟法機(jī)制具有靈活性、適應(yīng)性等優(yōu)點(diǎn)，但法律效力很弱，具有一定的脆弱性，國(guó)際軟法的困境很難有效應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)重的全球食品安全問(wèn)題。WHO一直認(rèn)為，因?yàn)獒t(yī)藥衛(wèi)生資源或技術(shù)的運(yùn)用問(wèn)題從根本上講是國(guó)內(nèi)法或一國(guó)內(nèi)部的事務(wù)，在公共衛(wèi)生領(lǐng)域各成員國(guó)自愿遵循遠(yuǎn)勝于國(guó)際法律強(qiáng)制手段。［6］這一傳統(tǒng)理念需要突破。為了重樹(shù)公共衛(wèi)生健康優(yōu)于貿(mào)易自由的理念，WHO需要將食品安全與國(guó)際法治緊密聯(lián)系，并在其中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，使其軟法機(jī)制“硬法化”。

在WHO框架下通過(guò)一個(gè)全球食品安全框架公約議定書(shū)是一種比較可行的方法。全球食品安全框架公約議定書(shū)是對(duì)目前食品安全領(lǐng)域中普遍接受的原則和無(wú)爭(zhēng)議規(guī)則的編纂，為將來(lái)國(guó)家義務(wù)與承諾的具體化與法律化奠定基礎(chǔ)?？紤]到食品安全領(lǐng)域中，科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展、食品安全本身存在的科學(xué)不確定性以及個(gè)別領(lǐng)域中國(guó)家利益的激烈沖突，這種漸進(jìn)式的方法比較可取。一方面可以避免當(dāng)今國(guó)際社會(huì)中潛在的有爭(zhēng)議領(lǐng)域的政治障礙，另一方面可以促進(jìn)WHO在食品安全全球治理中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。隨著國(guó)際社會(huì)政治共識(shí)的逐步形成，科學(xué)不確定的不斷降低，WHO可以不斷地發(fā)展科學(xué)共識(shí)，構(gòu)建信任，在立法框架中不斷制定可以實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，具體規(guī)定國(guó)家的義務(wù)與承諾，逐步促進(jìn)綜合、有效的全球食品安全治理法律框架的完善?？傊?，WHO應(yīng)發(fā)揮其在全球公共衛(wèi)生健康及食品安全領(lǐng)域的凝聚力和資源優(yōu)勢(shì)，在食品安全多邊治理中發(fā)揮領(lǐng)袖作用，先制定實(shí)際可行的目標(biāo)，再設(shè)計(jì)全球綜合治理路徑。［7］

（二）加強(qiáng)主權(quán)國(guó)家的合作與參與

1.發(fā)展中國(guó)家核心能力建設(shè)

國(guó)際社會(huì)許多發(fā)展中國(guó)家缺乏技術(shù)、資金、基礎(chǔ)設(shè)施等核心能力，無(wú)法確保食品安全，甚至無(wú)法在食源性疾病危機(jī)事件爆發(fā)時(shí)及時(shí)通知WHO等國(guó)際組織。隨著大型跨國(guó)食品公司不斷擴(kuò)大其食品供應(yīng)鏈并且涵蓋了不發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，發(fā)展中國(guó)家在食品貿(mào)易鏈中占據(jù)的份額越來(lái)越大，發(fā)展中國(guó)家缺乏食品安全治理能力的問(wèn)題也越來(lái)越嚴(yán)重，因此，發(fā)展中國(guó)家核心能力建設(shè)對(duì)于有效多邊治理意義重大。

核心能力建設(shè)可以理解為 “個(gè)人、集體、組織、機(jī)構(gòu)或社會(huì)為增加其實(shí)施某項(xiàng)職能、解決某一問(wèn)題、制定和實(shí)現(xiàn)某一目標(biāo)的能力的過(guò)程”［8］。食品安全治理領(lǐng)域，核心能力建設(shè)主要包含三個(gè)方面：即人員培訓(xùn)、基礎(chǔ)設(shè)施（例如符合要求的實(shí)驗(yàn)室、檢查機(jī)構(gòu)、食品安全服務(wù)機(jī)構(gòu)等）、技術(shù)和資金資源。

發(fā)展中國(guó)家核心能力建設(shè)需要獲得技術(shù)和資金的援助。適當(dāng)?shù)幕I資機(jī)制是實(shí)現(xiàn)與維持技術(shù)和資金援助、支持發(fā)展中國(guó)家核心能力建設(shè)所必需的。WTO框架下的《GATT》與《SPS協(xié)定》以及WHO《國(guó)際衛(wèi)生條例》都規(guī)定了成員國(guó)為發(fā)展中國(guó)家提供資金和技術(shù)援助，但是這種要求是非約束性的，或者約束性非常弱。CAC和WHO因?yàn)槠渥陨碣Y金和人員的缺乏而使其承擔(dān)的支持發(fā)展中國(guó)家的責(zé)任與義務(wù)受挫?，F(xiàn)存多邊治理中缺乏一個(gè)可行的籌資機(jī)制，使這些義務(wù)與要求無(wú)法實(shí)現(xiàn)。一個(gè)強(qiáng)制性多邊籌集機(jī)制可以解決這些問(wèn)題，現(xiàn)階段一個(gè)可行的替代解決方案是利用現(xiàn)有的雙邊合作途徑，逐步過(guò)渡到多邊機(jī)制。

2.信息共享機(jī)制

WHO和FAO共同建立了一個(gè)信息共享的實(shí)踐平臺(tái)，即國(guó)際食品安全當(dāng)局網(wǎng)（INFOSAN），成員國(guó)可以在食品安全危機(jī)事件發(fā)生時(shí)交流信息。INFOSAN是非約束性信息共享機(jī)制，存在的弊端是成員國(guó)基于種種因素的考量不愿意與其他利益相關(guān)國(guó)家分享關(guān)鍵性信息，不愿提交誠(chéng)實(shí)、透明的信息報(bào)告。

多邊治理中是否需要一個(gè)強(qiáng)制性的信息共享機(jī)制是我們需要解決的關(guān)鍵問(wèn)題。具有法律拘束力的機(jī)制可以更好地監(jiān)督成員國(guó)義務(wù)的履行、承諾的實(shí)施情況。然而，具有法律拘束力的機(jī)制一般需要經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間、大規(guī)模的談判，需要成員國(guó)承擔(dān)主權(quán)限制等主權(quán)成本。此外，強(qiáng)制性的機(jī)制并不能適應(yīng)所有情形，其適應(yīng)性、靈活性較差。對(duì)于某些特定情形，非約束性的軟法機(jī)制更加可取，例如，非強(qiáng)制性的信息共享機(jī)制對(duì)于非國(guó)家實(shí)體、非政府組織的參與更加有利。食品安全多邊治理中，鑒于食品科學(xué)技術(shù)的復(fù)雜性、新型食品安全的不確定性以及不同文化傳統(tǒng)對(duì)食品風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期與認(rèn)知不同等因素，各國(guó)可能更傾向于采取一種軟法性質(zhì)的風(fēng)險(xiǎn)信息共享機(jī)制。因此，現(xiàn)存的多邊治理中信息共享機(jī)制應(yīng)增強(qiáng)非約束性和共享性，可以通過(guò)其他方法完善現(xiàn)有機(jī)制，例如國(guó)家定期報(bào)告制度以及同行審查制度，通過(guò)“聲譽(yù)成本”來(lái)促使成員國(guó)更好地履行其承諾。［9］

此外，非WHO成員國(guó)與非INFOSAN成員國(guó)應(yīng)該被納入多邊治理信息共享機(jī)制中。WHO鼓勵(lì)其成員國(guó)參加INFOSAN，但并非所有成員國(guó)都參與了INFOSAN，非WHO成員國(guó)以及非INFOSAN成員國(guó)被排除在信息共享機(jī)制之外不利于食品安全國(guó)際多邊治理?，F(xiàn)存信息共享機(jī)制中也應(yīng)該接納非官方數(shù)據(jù)資源以及電子數(shù)據(jù)體系（應(yīng)有一定的驗(yàn)證程序），例如由非政府組織、食品企業(yè)、食品科學(xué)機(jī)構(gòu)以及其他第三方主體所提供的信息，這些可以作為現(xiàn)有信息共享機(jī)制的補(bǔ)充。

3.國(guó)家間定期對(duì)話平臺(tái)

國(guó)家定期報(bào)告制度和同行審查制度是構(gòu)建國(guó)家間合作的定期對(duì)話平臺(tái)所必需的。

國(guó)家定期報(bào)告制度要求國(guó)家定期公開(kāi)其在國(guó)家與國(guó)際層面為促進(jìn)食品安全全球治理所作的努力，包括其食品安全法律規(guī)范的制定、核心能力建設(shè)、技術(shù)和資金援助以及信息共享等方面的努力。WHO《組織法》第62條規(guī)定：“每一成員國(guó)每年應(yīng)該匯報(bào)其采取的WHO建議的行動(dòng)?！痹撘?guī)定可以作為建立國(guó)家定期報(bào)告制度的法律基礎(chǔ)。

同行審查制度是由其他國(guó)家對(duì)一國(guó)政府行為表現(xiàn)進(jìn)行系統(tǒng)化的審查和評(píng)估，檢查和評(píng)價(jià)一國(guó)在食品安全立法、政策、監(jiān)管等領(lǐng)域所做的努力，目的在于幫助被審查國(guó)改進(jìn)其食品安全法律、政策制定，采取更好的實(shí)踐。［9］一方面，來(lái)自同行的建議可以幫助被審查國(guó)緩和國(guó)內(nèi)的政治壓力與阻力，另一方面，審查國(guó)通過(guò)從其他國(guó)家實(shí)踐中吸取有用的經(jīng)驗(yàn)，可以避免食品安全治理的試錯(cuò)成本。該制度可以置于WHO框架之下，鑒于該制度可能帶來(lái)的主權(quán)成本及各國(guó)法律政策的復(fù)雜性，可以首先通過(guò)軟法性質(zhì)的合作方式進(jìn)行，將來(lái)?xiàng)l件成熟時(shí)可以考慮通過(guò)正式的條約制度。

（三）重視市場(chǎng)力量與市民社會(huì)的廣泛參與

食品安全國(guó)際多邊治理中，私人主體主要包括跨國(guó)食品公司、消費(fèi)者保護(hù)非政府組織、食品科技專(zhuān)家機(jī)構(gòu)以及第三方實(shí)驗(yàn)室等。

跨國(guó)食品公司可以通過(guò)私法規(guī)范彌補(bǔ)主權(quán)國(guó)家、政府間國(guó)際組織治理的不足。大型跨國(guó)食品公司可以利用其擁有的食品科技專(zhuān)業(yè)知識(shí)以及巨大的市場(chǎng)力量去規(guī)范上游供應(yīng)商的行為。例如沃爾瑪、家樂(lè)福等大型零售公司，對(duì)其供貨商提出食品安全標(biāo)準(zhǔn)，而這些標(biāo)準(zhǔn)比相關(guān)國(guó)家的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)要求更高，且這些標(biāo)準(zhǔn)要求貫穿于加工商、銷(xiāo)售商和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者整條商品鏈。此外，大型跨國(guó)公司為避免由食品安全危機(jī)而帶來(lái)的名譽(yù)損害，也在積極推動(dòng)由工業(yè)企業(yè)主導(dǎo)或獨(dú)立的第三方主導(dǎo)的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)體系。因此，食品安全多邊治理中有必要出臺(tái)一套規(guī)則規(guī)范跨國(guó)食品公司所承擔(dān)的食品安全社會(huì)責(zé)任，這將成為促進(jìn)跨國(guó)公司采取行動(dòng)確保食品安全的驅(qū)動(dòng)力。

跨國(guó)食品公司雖然具有市場(chǎng)力量、專(zhuān)業(yè)知識(shí)等優(yōu)勢(shì)，但其始終是以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益為目的，當(dāng)公司、股東利益與公共福利發(fā)生沖突時(shí)，跨國(guó)公司往往會(huì)犧牲后者，故其不可能成為公共福祉的中立提供者。因此，食品安全多邊治理中需要消費(fèi)者保護(hù)非政府組織、食品科技專(zhuān)家機(jī)構(gòu)以及第三方實(shí)驗(yàn)室等其他私人主體的參與來(lái)平衡跨國(guó)食品公司追求經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)而帶來(lái)的弊端，實(shí)現(xiàn)公共健康與經(jīng)濟(jì)利益與之間的合理平衡。尤其是在Codex標(biāo)準(zhǔn)制定過(guò)程中，應(yīng)該保障消費(fèi)者保護(hù)組織以及食品科學(xué)機(jī)構(gòu)參與Codex標(biāo)準(zhǔn)制定的各個(gè)環(huán)節(jié)。

三、食品安全國(guó)際多邊治理經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)對(duì)中國(guó)的啟示

中國(guó)作為發(fā)展中的大國(guó)是食品安全多邊治理的重要參與者，國(guó)際層面的食品安全多邊治理也為我國(guó)食品安全治理提供了重要的啟示與借鑒。

（一）對(duì)內(nèi)構(gòu)建政府、市場(chǎng)、社會(huì)多主體協(xié)同合作治理

近年來(lái)我國(guó)食品安全事件頻發(fā)，引起政府對(duì)食品安全治理的高度重視。我國(guó)多層次的政府結(jié)構(gòu)（國(guó)家、省、市、縣），以及多部門(mén)多職能機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力重疊及職責(zé)模糊，容易出現(xiàn)監(jiān)管真空，從而導(dǎo)致治理失效。對(duì)于食品安全違法行為的懲治不力，也導(dǎo)致書(shū)面的法律與實(shí)施的法律存在較大的差距，大大削弱了法律的實(shí)施實(shí)效。消費(fèi)者組織、食品行業(yè)協(xié)會(huì)以及新聞媒體等社會(huì)力量，因缺乏行政權(quán)力與社會(huì)權(quán)威性，直接影響了食品安全社會(huì)監(jiān)督的覆蓋面和效果，限制了其治理作用的發(fā)揮。加強(qiáng)我國(guó)的食品安全治理需要政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織等多主體協(xié)同合作治理。

一方面應(yīng)強(qiáng)化政府的監(jiān)管能力與主導(dǎo)作用。為了保證食品安全，政府應(yīng)以法律為手段和依據(jù)開(kāi)展一系列的監(jiān)督、管理活動(dòng)，并不斷提高食品安全行政執(zhí)法能力；立足國(guó)情，結(jié)合食品鏈的特點(diǎn)，建立跨部門(mén)統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu),統(tǒng)一組織和協(xié)調(diào)各部門(mén)之間的管理，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、質(zhì)檢、工商、商務(wù)等各部門(mén)間的信息交流與共享，實(shí)現(xiàn)“從農(nóng)田到餐桌”各個(gè)環(huán)節(jié)的有效監(jiān)管。政府應(yīng)加大市場(chǎng)準(zhǔn)入和違法追究?jī)煞矫娴牧Χ?，?yán)格實(shí)施食品安全市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，尤其加強(qiáng)對(duì)中小企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管，因?yàn)橹行∑髽I(yè)不具有市場(chǎng)規(guī)模，缺乏品牌意識(shí)，食品安全信息與責(zé)任難以追溯；強(qiáng)化政府食品安全行政執(zhí)法能力，嚴(yán)格追究食品生產(chǎn)者經(jīng)營(yíng)者違法行為的法律責(zé)任，嚴(yán)厲的法律責(zé)任可以成為食品生產(chǎn)者經(jīng)營(yíng)者采取措施確保食品安全的有效動(dòng)力。

另一方面，注重發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制與社會(huì)力量的治理作用，形成市場(chǎng)、社會(huì)與政府的良性互動(dòng)。政府是食品安全治理中的重要主體，但絕不是唯一主體，市場(chǎng)機(jī)制可以彌補(bǔ)政府治理的不足，促使食品生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者為社會(huì)提供安全、健康的食品。食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)鏈條涉及種植養(yǎng)殖、生產(chǎn)加工、包裝、儲(chǔ)藏、運(yùn)輸、銷(xiāo)售、消費(fèi)等多個(gè)環(huán)節(jié),任何一個(gè)環(huán)節(jié)的疏忽和問(wèn)題都會(huì)導(dǎo)致食品安全責(zé)任事件。處于食品鏈條下游的大型食品企業(yè)可以利用其強(qiáng)大的市場(chǎng)力量去規(guī)范上游食品供應(yīng)商、原材料供應(yīng)商的行為，形成一種食品安全責(zé)任倒逼。這意味著食品生產(chǎn)者和銷(xiāo)售者為了提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力、擴(kuò)大市場(chǎng)份額、維護(hù)品牌聲譽(yù)，往往對(duì)食品原材料供應(yīng)商提出了較高的安全標(biāo)準(zhǔn)與要求，這種食品鏈條內(nèi)部的相互監(jiān)督與制約可以有效保障食品安全。同時(shí)，在食品安全法律法規(guī)中明確消費(fèi)者及消費(fèi)者組織、食品行業(yè)協(xié)會(huì)、新聞媒體等社會(huì)力量在食品安全治理中的權(quán)利與義務(wù)、職權(quán)與責(zé)任，從而為其參與食品安全治理提供法律保障，確保其積極主動(dòng)、有序有效的參與食品安全治理。

（二）對(duì)外善用國(guó)際組織，爭(zhēng)取多邊治理中的主動(dòng)權(quán)與話語(yǔ)權(quán)

全球化背景下我國(guó)的食品安全治理離不開(kāi)國(guó)際多邊治理，雖然近年來(lái)我國(guó)參與WTO、WHO和CAC等國(guó)際組織的活動(dòng)越來(lái)越多，也從被動(dòng)參與轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)參與，但我國(guó)參與利用這些國(guó)際組織的廣度和深度仍有待提高。

一方面，提高我國(guó)對(duì)食品安全相關(guān)國(guó)際組織的參與能力與利用能力。我國(guó)應(yīng)重視WTO體制下SPS委員會(huì)的作用，并充分利用其爭(zhēng)端解決機(jī)制；善用、用好WHO框架下國(guó)際食品安全當(dāng)局網(wǎng)（INFOSAN）促進(jìn)食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息交流；重視非政府組織私人機(jī)構(gòu)，尤其是利用一些獨(dú)立第三方研究機(jī)構(gòu)為我國(guó)提供食品安全方面的意見(jiàn)與建議，提高我國(guó)參與相關(guān)國(guó)際組織治理的科學(xué)能力。

另一方面，借鑒與吸收國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，爭(zhēng)取多邊治理中的主動(dòng)權(quán)與話語(yǔ)權(quán)。自1984年我國(guó)正式加入CAC以來(lái)，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)只有40%左右等同采用或等效采用了法典標(biāo)準(zhǔn)，且我國(guó)食品標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)體系與國(guó)際食品法典存在較大差距。［10］（P189-190）早在20世紀(jì)80年代，英、法、德等發(fā)達(dá)國(guó)家采用國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)達(dá)80%，日本達(dá)90%，發(fā)達(dá)國(guó)家目前采用的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)更廣，一些標(biāo)準(zhǔn)甚至明顯高于現(xiàn)行的法典標(biāo)準(zhǔn)。長(zhǎng)期以來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家利用本國(guó)食品法規(guī)體系健全、科學(xué)依據(jù)充分等優(yōu)勢(shì)，往往承擔(dān)了牽頭起草標(biāo)準(zhǔn)草案的角色，直接將本國(guó)現(xiàn)有的管理模式和技術(shù)指標(biāo)引入國(guó)際法典中，控制了眾多標(biāo)準(zhǔn)的主動(dòng)權(quán)。［11］國(guó)際食品法典標(biāo)準(zhǔn)在食品安全多邊治理中的重要性越來(lái)越凸顯，因此我國(guó)應(yīng)積極借鑒國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，提升我國(guó)在國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定中的主動(dòng)權(quán)與話語(yǔ)權(quán)。

一國(guó)對(duì)法典標(biāo)準(zhǔn)的采標(biāo)率不是越高越好，我們不能盲目采標(biāo)、機(jī)械采標(biāo)，而應(yīng)結(jié)合我國(guó)國(guó)情，遵循客觀規(guī)律和科學(xué)依據(jù)，推動(dòng)本國(guó)標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際化，提高本國(guó)標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)對(duì)接性。對(duì)于那些以進(jìn)口為主的食品而國(guó)內(nèi)缺乏相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)采用法典標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)于以出口和國(guó)內(nèi)消費(fèi)為主的食品，要謹(jǐn)慎對(duì)待，將采用法典標(biāo)準(zhǔn)建立在風(fēng)險(xiǎn)分析與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估基礎(chǔ)上，防止在國(guó)際貿(mào)易中處于被動(dòng)或者給國(guó)內(nèi)消費(fèi)者帶來(lái)不必要的恐慌。在采用國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的過(guò)程中，既要考慮《SPS協(xié)定》《TBT協(xié)定》和國(guó)際兼容問(wèn)題，又要從國(guó)家整體利益出發(fā)，注重自主創(chuàng)新，維護(hù)我國(guó)國(guó)際貿(mào)易利益和消費(fèi)者健康。

我國(guó)在積極采標(biāo)的同時(shí)，也應(yīng)注重實(shí)質(zhì)性參與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的制定，充分表達(dá)我國(guó)的意見(jiàn)與立場(chǎng)，利用國(guó)際規(guī)則爭(zhēng)取在國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定中的主動(dòng)權(quán)與話語(yǔ)權(quán)。作為發(fā)展中的大國(guó)，我國(guó)應(yīng)該熟悉國(guó)際食品法典委員會(huì)的議事規(guī)則，全面跟蹤法典委員會(huì)的工作動(dòng)態(tài)與發(fā)展趨勢(shì)，重視參與國(guó)際風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專(zhuān)家組織的活動(dòng)，提高科學(xué)風(fēng)險(xiǎn)管理能力，充分利用食品添加劑委員會(huì)和農(nóng)藥殘留委員會(huì)主持國(guó)的地位，主動(dòng)承擔(dān)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)草案的擬定、準(zhǔn)備工作，提高我國(guó)在國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定中的地位與影響力，為我國(guó)爭(zhēng)取多邊治理的主動(dòng)權(quán)與話語(yǔ)權(quán)奠定基礎(chǔ)。

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【責(zé)任編輯：胡 煒】

D922.16;D993.9

A

1004－518X（2015）09－0172-07

國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“突發(fā)性動(dòng)物疫情公共危機(jī)演化機(jī)理及應(yīng)急公共政策研究”（11&ZD176）、國(guó)家留學(xué)基金委員會(huì)2013—2014項(xiàng)目