試論把權(quán)力關(guān)進制度的籠子
——黨內(nèi)監(jiān)督機制有效運轉(zhuǎn)的路徑選擇

丁清曄，文洪朝

(1．復(fù)旦大學馬克思主義理論博士后流動站，上海200433;2．濟南大學馬克思主義學院，山東濟南250022)

試論把權(quán)力關(guān)進制度的籠子
——黨內(nèi)監(jiān)督機制有效運轉(zhuǎn)的路徑選擇

丁清曄1，文洪朝2

(1．復(fù)旦大學馬克思主義理論博士后流動站，上海200433;2．濟南大學馬克思主義學院，山東濟南250022)

黨內(nèi)監(jiān)督機制能否有效運轉(zhuǎn)將直接關(guān)系到能否把權(quán)力關(guān)進制度的籠子。當前，黨內(nèi)監(jiān)督機制存在的問題有:監(jiān)督主客體監(jiān)督意識不強;監(jiān)督依據(jù)不健全，缺乏系統(tǒng)配套;監(jiān)督方式單一，缺乏效力;監(jiān)督處置不嚴，缺乏震懾力。因此，要使黨內(nèi)監(jiān)督機制有效運轉(zhuǎn)應(yīng)該做到:強化監(jiān)督主體;明確監(jiān)督客體;制度系統(tǒng)配套;構(gòu)建有效運轉(zhuǎn)的監(jiān)督模式。

權(quán)力;監(jiān)督;制度;機制;路徑

黨的十八大以來，黨的反腐倡廉工作不斷深入，以改進黨的工作作風為抓手，查處一批大案要案，加強反腐倡廉體制機制創(chuàng)新，有力推動了反腐倡廉工作的進展，得到廣大人民群眾的充分肯定。習近平同志提出要把權(quán)力關(guān)進制度的籠子，那么，如何有效地把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，是我們當前亟待解決的突出問題，也是我們黨強化權(quán)力監(jiān)督制約和監(jiān)督體系建設(shè)的目標。黨內(nèi)監(jiān)督機制能否有效運轉(zhuǎn)將直接影響黨內(nèi)監(jiān)督的效果，關(guān)系到能否有效地把權(quán)力關(guān)進制度的籠子。因此，健全和完善黨內(nèi)監(jiān)督機制具有重要的理論與現(xiàn)實意義。

一、黨內(nèi)監(jiān)督機制的內(nèi)涵

黨內(nèi)監(jiān)督機制一詞最早被正式使用是在1996年1月召開的中共中央紀委六次會議上，會議明確提出“要進一步健全黨內(nèi)監(jiān)督機制”。黨內(nèi)監(jiān)督機制是指黨內(nèi)監(jiān)督各要素間的結(jié)構(gòu)體系及其相互聯(lián)系、相互促進與相互制約進而實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督制度系統(tǒng)整體功能的動態(tài)過程。它首先是一個具有一定結(jié)構(gòu)和功能的整體。其次，在監(jiān)督過程中，各要素、各環(huán)節(jié)相互聯(lián)系，從而形成一個結(jié)構(gòu)合理、功能齊全、關(guān)系協(xié)調(diào)、程序嚴密的有效運行機制。

黨內(nèi)監(jiān)督機制的要素主要包括監(jiān)督主體、客體、內(nèi)容、依據(jù)和處置。在黨內(nèi)監(jiān)督機制各要素中，黨內(nèi)監(jiān)督主客體之間的關(guān)系是黨內(nèi)監(jiān)督機制最基本的關(guān)系，二者既對立又統(tǒng)一。黨內(nèi)監(jiān)督的內(nèi)容是整個監(jiān)督的中心環(huán)節(jié)，如果沒有黨內(nèi)監(jiān)督的內(nèi)容，監(jiān)督主體對監(jiān)督客體的監(jiān)督便無從下手，監(jiān)督制度也就沒有了制定的對象，監(jiān)督機制運行也就不會產(chǎn)生結(jié)果。黨內(nèi)監(jiān)督的依據(jù)是黨內(nèi)監(jiān)督具體制度，它對黨內(nèi)監(jiān)督內(nèi)容的實現(xiàn)具有決定性的影響。黨內(nèi)監(jiān)督制度健全完善與否，是決定黨內(nèi)監(jiān)督機制好壞優(yōu)劣的關(guān)鍵因素。黨內(nèi)監(jiān)督的運行結(jié)果，也就是黨內(nèi)監(jiān)督的處置，是整個監(jiān)督機制運行的最終目的，是黨內(nèi)監(jiān)督機制的重要組成部分。

黨內(nèi)監(jiān)督機制是黨內(nèi)監(jiān)督活動的基本內(nèi)核，是黨內(nèi)監(jiān)督規(guī)律的表現(xiàn)及其作用的載體。科學規(guī)范的黨內(nèi)監(jiān)督機制能夠調(diào)動廣大黨員、各級黨組織的積極性和主動性，使監(jiān)督活動充滿活力。同時，科學規(guī)范的黨內(nèi)監(jiān)督機制還能夠保證黨內(nèi)監(jiān)督活動的全面性、經(jīng)常性和穩(wěn)定性，使黨內(nèi)監(jiān)督活動貫穿于黨內(nèi)生活的各個領(lǐng)域及全過程，及時發(fā)現(xiàn)和糾正黨內(nèi)出現(xiàn)的不良傾向，妥善解決黨內(nèi)矛盾，及時調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系，保證黨內(nèi)監(jiān)督活動的連續(xù)性，防止和減少問題的發(fā)生。黨內(nèi)監(jiān)督機制對黨內(nèi)監(jiān)督本身又起著引導(dǎo)、規(guī)范和保障作用。正因為機制具有全面而穩(wěn)定的作用，黨內(nèi)監(jiān)督盡管紛繁復(fù)雜，形式多樣，卻始終有章可依、有序可循、有形可觸，全面而又具體，這就能夠促使黨內(nèi)監(jiān)督工作始終沿著正確的方向，規(guī)范而有序地運行。

二、黨內(nèi)監(jiān)督機制存在的主要問題

改革開放以來，黨內(nèi)監(jiān)督機制不斷完善，在黨的建設(shè)中發(fā)揮了強有力的保證作用。但是隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，黨內(nèi)監(jiān)督機制的一些具體環(huán)節(jié)日益顯露出與現(xiàn)實形勢發(fā)展不相適應(yīng)的矛盾，無法有效把權(quán)力關(guān)進制度的籠子，致使權(quán)力制約乏力，從政行為失范，腐敗現(xiàn)象滋生蔓延，并呈現(xiàn)高發(fā)多發(fā)的態(tài)勢。

(一)黨內(nèi)監(jiān)督主客體監(jiān)督意識不強

黨內(nèi)監(jiān)督意識是實施黨內(nèi)監(jiān)督的思想基礎(chǔ)，直接關(guān)系到黨內(nèi)監(jiān)督能否有效開展。就目前而言，在黨內(nèi)政治生活中，黨內(nèi)監(jiān)督意識淡薄，未能形成良好的監(jiān)督風氣。主要體現(xiàn)在兩個方面:

第一，監(jiān)督主體的監(jiān)督觀念淡薄，缺乏主動監(jiān)督意識。主要表現(xiàn)有:一是“不會監(jiān)督”。有些黨員缺乏黨內(nèi)監(jiān)督的基本常識，不知道監(jiān)督什么、怎么監(jiān)督。二是“不想監(jiān)督”。有些黨員缺乏應(yīng)有的政治責任感，“好人主義”盛行，“事不關(guān)己，高高掛起”，不能夠主動揭露、批評和制止存在的錯誤現(xiàn)象;有些黨員認為黨內(nèi)監(jiān)督起不了什么作用，即使行使監(jiān)督權(quán)利也解決不了實際問題。三是“不敢監(jiān)督”。有些黨員認為領(lǐng)導(dǎo)干部手中掌握著權(quán)力，而黨內(nèi)監(jiān)督的保障措施又不健全，害怕進行監(jiān)督會遭到打擊報復(fù)，缺乏監(jiān)督的膽量和勇氣;還有些紀檢干部顧慮重重，缺乏嚴格監(jiān)督的“勇氣”和一查到底的“正氣”，查處問題完全看領(lǐng)導(dǎo)的眼色行事。

第二，監(jiān)督客體對黨內(nèi)監(jiān)督存在排斥心理，缺乏接受監(jiān)督的自覺性。這種排斥心理主要表現(xiàn)為:一是特權(quán)意識。“從黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)制度、干部制度方面來說，主要的弊端就是官僚主義現(xiàn)象，權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，家長制現(xiàn)象，干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制現(xiàn)象和形形色色的特權(quán)現(xiàn)象?！保?］(P327)由于歷史原因，中國的特權(quán)意識根深蒂固，它仍在影響或支配著一些人的思想和行為，這就使一些領(lǐng)導(dǎo)干部對黨內(nèi)監(jiān)督存在誤解和抵觸的情緒。他們將上級的監(jiān)督看作對自己的不信任，將同級的監(jiān)督看作跟自己過不去，將下級的監(jiān)督看作是吹毛求疵、不服從領(lǐng)導(dǎo)。二是人生觀價值觀扭曲。有些領(lǐng)導(dǎo)干部錯誤地把手中的權(quán)力、地位看成是自己通過個人奮斗獲得的回報，在這種心理支配下，他們就把以權(quán)謀私、家長制視為天經(jīng)地義，把分管的單位和部門看成是自己的“地盤”，在重大問題上獨斷專行，容不得半點監(jiān)督。在實際工作中黨內(nèi)監(jiān)督意識淡薄，甚至時常發(fā)生無視監(jiān)督、應(yīng)付監(jiān)督和抵制監(jiān)督的現(xiàn)象。

(二)黨內(nèi)監(jiān)督依據(jù)不健全，缺乏系統(tǒng)配套

健全完備的法規(guī)制度是黨內(nèi)監(jiān)督的依據(jù)，也是實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督的根本保證。監(jiān)督制約的實現(xiàn)需要一定的形式、規(guī)則和程序，否則就無法操作。只有用制度法規(guī)把這些形式、規(guī)則和程序確定下來，并得到強有力的保障，監(jiān)督制約才能發(fā)揮應(yīng)有效力。健全的黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)制度應(yīng)當是一個包括黨章、準則、法規(guī)、制度的分層次的有機整體，各個層次間應(yīng)當相互銜接、上下貫通、互為補充、聯(lián)成一體，覆蓋黨內(nèi)監(jiān)督的各個方面，共同發(fā)揮作用。只有以制度法規(guī)的形式明確規(guī)定哪些人員是監(jiān)督主體，哪些行為是監(jiān)督客體，通過什么手段、途徑和方式實施監(jiān)督制約，黨內(nèi)監(jiān)督制約才能有法可依，有章可循。從目前黨內(nèi)監(jiān)督具體制度建設(shè)的狀況來看，雖然制定了以《黨章》為核心的黨內(nèi)監(jiān)督制度，但尚需完善，黨內(nèi)監(jiān)督制度的專項規(guī)定也相對缺乏?！饵h內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》已經(jīng)頒布十年多了，配套規(guī)章條例的制定進展緩慢，不能滿足黨內(nèi)監(jiān)督制度體系建設(shè)的需要。這就使黨章和《黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》的貫徹執(zhí)行缺乏具體的操作依據(jù)，造成了黨內(nèi)監(jiān)督各項制度互相不配套、上下脫節(jié)的問題。雖然我們已經(jīng)構(gòu)建了一個較為完整的黨內(nèi)監(jiān)督制度體系框架，但從具體監(jiān)督實踐來看，黨內(nèi)監(jiān)督制度還存在著“四多四少”的問題，即:應(yīng)急性監(jiān)督制度多，整體性、配套性、系統(tǒng)性監(jiān)督制度少;原則性監(jiān)督制度多，具體化、明確性、可操作性強的制度少;一般性制度多，具體操作程序性制度少;正面規(guī)范行為的制度多，如何監(jiān)督、如何落實、追究責任的制度少。

(三)黨內(nèi)監(jiān)督方式單一，缺乏效力

黨內(nèi)監(jiān)督機制不是單一的模式，而是由諸多具體模式構(gòu)成的整體，在不同類型的監(jiān)督主客體關(guān)系中有著不同的具體監(jiān)督方式，諸如上級監(jiān)督下級、下級監(jiān)督上級、平行監(jiān)督以及紀檢部門職能監(jiān)督等多種方式。在黨內(nèi)監(jiān)督活動中，僅靠哪一種監(jiān)督方式往往無法奏效，各種監(jiān)督方式必須相互配合、協(xié)調(diào)一致，才能增強實效。雖然各種監(jiān)督方式在結(jié)構(gòu)和功能上有明顯區(qū)別，但它們又是相互聯(lián)系、相輔相成的。當前，在黨內(nèi)監(jiān)督活動中，各具體監(jiān)督方式之間缺乏必要的聯(lián)系和溝通，配合不緊密，工作中往往各自為戰(zhàn)，尚未形成一個嚴密有序、分工合理、協(xié)調(diào)互動的有機整體。目前，黨內(nèi)監(jiān)督工作中存在的一個薄弱環(huán)節(jié)，就是事前監(jiān)督和事中監(jiān)督不夠有力，事前、事中監(jiān)督制度上可操作性差，防范和約束效能不強，重事后監(jiān)督，輕事前與事中監(jiān)督。有些制度從理論上看可行，但在實踐中，要么疲軟無力，要么變形走樣，有違設(shè)立制度初衷，往往是事后出了問題才進行監(jiān)察處理。這就使得本來可以及時糾正的許多問題蔓延擴大，造成極為不良的后果。

(四)黨內(nèi)監(jiān)督處置不嚴，缺乏震懾力

黨內(nèi)監(jiān)督的處置是指黨內(nèi)監(jiān)督主體依據(jù)黨內(nèi)監(jiān)督具體制度，對黨內(nèi)監(jiān)督客體進行監(jiān)督并進行處理的有組織的活動，這是黨內(nèi)監(jiān)督機制的有機組成部分。無論多好的黨內(nèi)監(jiān)督機制，如果不能認真處置，也不可能發(fā)揮應(yīng)有的效力。沒有監(jiān)督處置，監(jiān)督將失去意義。當前，在黨內(nèi)監(jiān)督處置工作中，處置不力的問題仍然存在。具體講，從主觀上主要有以下幾個方面:一是“老好人”心理。有的黨組織負責人認為處置一個問題黨員，就會影響自己的群眾基礎(chǔ)，因而不愿意得罪人。二是畏難心理。有的黨組織認為處置工作程序復(fù)雜，手續(xù)繁瑣，同時也怕政策掌握不準，會“引火燒身”。三是同情心理。有的黨組織認為人犯錯誤是難免的，如果將他們處理了，就會斷送其政治前途，感到于心不忍，下不了手。四是虛榮心理。有的黨組織認為如果有黨員被開除了，就表明自己的工作沒做好，影響本單位和黨組織的形象。五是應(yīng)付心理。有的黨組織認為評議和處置不合格黨員工作年年搞，但流于形式，效果不大，因此對上級部署當作“例行公事，臨時應(yīng)付”。從客觀方面講，黨內(nèi)監(jiān)督制度與新情況新問題不相適應(yīng)。一是黨內(nèi)監(jiān)督具體制度建設(shè)相對滯后。二是已有的黨內(nèi)監(jiān)督具體制度過于原則化，缺乏針對性和可操作性。三是有些黨內(nèi)監(jiān)督具體制度界定模糊，導(dǎo)致黨內(nèi)監(jiān)督主體對客體難以認定和處置。

三、構(gòu)建黨內(nèi)監(jiān)督機制有效運行的路徑選擇

習近平總書記在中紀委第二次全體會議上指出，要加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。這三個機制實際上就是標本兼治、懲防并舉的反腐倡廉體系的制度化標準。根據(jù)習近平總書記的要求，構(gòu)建黨內(nèi)監(jiān)督機制有效運行的路徑就是要建立一個與權(quán)力運行相適應(yīng)的結(jié)構(gòu)合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的監(jiān)督運行機制。

(一)強化黨內(nèi)監(jiān)督主體

黨內(nèi)監(jiān)督是一個系統(tǒng)工程，監(jiān)督主體作為黨內(nèi)監(jiān)督的實行者，是一種處于統(tǒng)治、支配地位的力量，直接影響與制約著黨內(nèi)監(jiān)督的效能。

一要提高黨員監(jiān)督意識，增強監(jiān)督主體的責任感和使命感。加強對廣大黨員的思想政治道德教育和黨性鍛煉，增強全體黨員參與監(jiān)督的權(quán)利意識，使廣大黨員真正意識到，搞好黨內(nèi)監(jiān)督事關(guān)黨和國家的命運和前途，監(jiān)督不僅是黨員的義務(wù)，更是黨員的權(quán)利，增強他們積極參與黨內(nèi)監(jiān)督的責任感，發(fā)揮好黨員主體作用。監(jiān)督面前人人平等，就監(jiān)督本身而言，監(jiān)督者和被監(jiān)督者沒有從屬關(guān)系或領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。平等監(jiān)督關(guān)鍵是黨員干部尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部要克服特權(quán)意識，自覺接受黨組織和普通黨員的監(jiān)督。

二是明確黨的各級權(quán)力機關(guān)的授受關(guān)系，強化黨代會監(jiān)督。黨的代表大會制度是黨內(nèi)最根本的民主制度。廣大黨員經(jīng)過民主選舉產(chǎn)生黨代表，黨代表成為黨員權(quán)利的受托者，然后通過黨的代表大會再依次選舉全委會和常委會，并對全委會和常委會實施授權(quán)。明確權(quán)力授受關(guān)系之后，才談得上黨代會的強有力監(jiān)督。黨代會監(jiān)督既是最廣泛的權(quán)利監(jiān)督，也是最有力的代表全黨意志的權(quán)力監(jiān)督，最能體現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督的本質(zhì)。強化黨代會這個監(jiān)督主體的作用，有利于實現(xiàn)黨員權(quán)利，有利于實現(xiàn)對各級黨組織的監(jiān)督，從而整合黨內(nèi)自下而上監(jiān)督和自上而下監(jiān)督兩方面的力量，切實推進黨內(nèi)監(jiān)督向前發(fā)展。

三是適當擴大紀檢機構(gòu)的權(quán)限。在黨章規(guī)定范圍內(nèi)，適當?shù)財U大紀檢機構(gòu)這一監(jiān)督主體的權(quán)限。根據(jù)目前的狀況，應(yīng)該從以下幾個方面擴大紀委這一監(jiān)督主體的監(jiān)督權(quán):一是紀委有權(quán)參與黨委、政府的重大決策，并享有建議權(quán)、批評權(quán);二是紀委對重要干部的選拔任免，有考核權(quán)、質(zhì)詢權(quán)和否決權(quán);三是紀委對同級和下級黨組織的用人失察和違反黨的路線、方針、政策的人和事有干預(yù)權(quán);四是紀委對違紀違法線索有檢查權(quán)和處分權(quán);五是紀委對各級領(lǐng)導(dǎo)干部有約見、約訪權(quán)。通過適當擴權(quán)的方式改變紀檢機關(guān)責實權(quán)虛，所承擔的責任與權(quán)力不相適應(yīng)的狀況。

(二)明確黨內(nèi)監(jiān)督客體

明確黨內(nèi)監(jiān)督的客體，是健全黨內(nèi)監(jiān)督機制的根本保證。黨內(nèi)監(jiān)督客體包括黨的各級組織和全體黨員，領(lǐng)導(dǎo)干部無論職位高低，都必須無條件地接受黨內(nèi)監(jiān)督，不允許有任何超越監(jiān)督和不受制度約束的特殊黨員干部。

第一，健全和完善權(quán)力授予過程中的監(jiān)督制約機制。一是要把好黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用關(guān)，嚴格按照《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》選任干部。二是對重要崗位干部的任用，實行領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避制度。三是對重要崗位的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，實行用人失察追究制度。四是加強用人的監(jiān)督檢查，組織人事部門任用干部之前應(yīng)事先征求紀檢機關(guān)的意見，對違反組織人事紀律的人和事要堅決查處。

第二，強化權(quán)力運行中的監(jiān)督制約機制。一是要形成權(quán)力相互制約的格局，適當分解權(quán)力，使部門權(quán)力避免集中于少數(shù)人，從而實現(xiàn)部門內(nèi)部權(quán)力之間的協(xié)調(diào)。二是健全誡勉談話制度。在干部任職期間，如發(fā)現(xiàn)有違紀苗頭時，上級領(lǐng)導(dǎo)或紀委和組織部門應(yīng)馬上進行談話，做到防患于未然。三是實行領(lǐng)導(dǎo)干部交流制度。四是建立個人廉政考察制度。在干部任職期間，由紀委和組織部門抽調(diào)素質(zhì)較高的同志組成聯(lián)合考察組，結(jié)合年度考核進行廉政考察，同時對一些班子進行不定期廉政考察。

第三，強化對監(jiān)督重點的監(jiān)督檢查。強化監(jiān)督重點的監(jiān)督檢查是防止權(quán)力濫用和懲治腐敗的重要手段?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》規(guī)定:黨內(nèi)監(jiān)督的重點對象是黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是各級領(lǐng)導(dǎo)班子主要負責人。通過實行領(lǐng)導(dǎo)干部述職述廉報告制度、領(lǐng)導(dǎo)干部民主評議制度、領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計制度，對權(quán)力運行結(jié)果進行監(jiān)督檢查。同時盡快建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部的財產(chǎn)申報、登記和公布制度。領(lǐng)導(dǎo)干部到職后，必須向紀檢機關(guān)、組織部門申報自己的財產(chǎn)及其來源，并登記注冊，必要時可以公布。通過上述制度，增強黨內(nèi)監(jiān)督可操作性，形成一個完整有效的對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督體系。

(三)建立健全系統(tǒng)而配套的黨內(nèi)監(jiān)督制度

鄧小平在1965年八大所作的《關(guān)于修改黨的章程的報告》中指出，黨要接受監(jiān)督，就要“從國家制度和黨的制度上做出適當規(guī)定，以便對黨的組織和黨員實行嚴格監(jiān)督”［2］(P310)。在1980年8月中央政治局擴大會議所作的《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》報告中，他指出，斯大林對社會主義法制的破壞以及毛澤東“文化大革命”的錯誤都說明了組織制度和工作制度對權(quán)力監(jiān)督和制約的重要性和迫切性。他強調(diào)要“克服特權(quán)等腐敗現(xiàn)象，既要解決思想問題，又要解決制度問題”。他說:“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好，可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面?！I(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。這種制度問題，關(guān)系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視。”［1］(P402-403)實踐反復(fù)證明，制度的科學性、規(guī)范性和有效性，決定著監(jiān)督工作的質(zhì)量和效果。完備的黨內(nèi)監(jiān)督制度是加強黨內(nèi)監(jiān)督的根本保障。這就要求我們對現(xiàn)行的有關(guān)監(jiān)督制度法規(guī)，特別是《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》進行進一步的量化與細化，制訂易于把握與操作的具體規(guī)則，盡可能減少解釋中的彈性與執(zhí)行過程中的隨意性，防止人為因素的出現(xiàn)。

一是要科學制定系統(tǒng)配套的專項制度法規(guī)。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》第三章用十節(jié)的篇幅，分別對集體領(lǐng)導(dǎo)和分工負責、重要情況通報和報告、述職述廉、民主生活會、信訪處理、巡視、談話和誡勉、輿論監(jiān)督、詢問和質(zhì)詢、罷免或撤換要求及處理等十種監(jiān)督制度做出了具體規(guī)定，形成全面整體推進態(tài)勢。這是我國黨內(nèi)監(jiān)督制度上的一次重大突破，但是必須看到作為基礎(chǔ)性法規(guī)的監(jiān)督條例，通常都是相對概括的、原則性的。它不可能完全適應(yīng)千姿百態(tài)的黨內(nèi)生活和具體事務(wù)，必須緊密聯(lián)系具體實踐，出臺相應(yīng)的具體法規(guī)、工作辦法和實施細則等，來保證條例的貫徹落實。

二是實現(xiàn)制度法規(guī)的“四性”。制度法規(guī)的“四性”是指:完整性、統(tǒng)一性、超前性和可操作性。所謂完整性指制度法規(guī)具體周密系統(tǒng)配套，無縫隙可進，無漏洞可鉆，克服零敲碎打的毛病，注意規(guī)章制度之間的銜接和配合。所謂統(tǒng)一性指從中央到地方的制度法規(guī)要保持上下一致，防止令出多門，各行其是。所謂超前性指制度法規(guī)建設(shè)要有科學預(yù)測，對于新的歷史條件下可能出現(xiàn)的新情況新問題能夠?qū)ΠY下藥、及時防范。所謂可操作性指制度法規(guī)詳盡細致，切實可行，便于把握和操作，針對具體問題做出具體規(guī)定，盡可能地把實體性制度同程序性制度結(jié)合起來。

(四)構(gòu)建黨內(nèi)監(jiān)督機制有效運行的基本模式

一是縱橫結(jié)合的監(jiān)督機制。縱橫結(jié)合的黨內(nèi)監(jiān)督就是指自上而下和自下而上監(jiān)督與同級監(jiān)督相結(jié)合，對決策的制定、執(zhí)行和結(jié)果處理進行全程監(jiān)督。黨的八大就已把“任何黨員和黨的組織都必須受黨的自上而下和自下而上的監(jiān)督”寫進了黨章。黨一貫強調(diào)，自上而下的監(jiān)督要與自下而上以及同級領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部的監(jiān)督相結(jié)合。自上而下的監(jiān)督機制主要規(guī)定了上級黨組織對下級黨組織、領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)班子成員以及廣大黨員的自上而下的集中的組織監(jiān)督。自下而上的黨內(nèi)監(jiān)督渠道，切實保障黨員對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部、黨的下級組織對黨的上級組織能夠充分行使黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)利。同級之間的相互監(jiān)督機制的制定填補了自上而下的監(jiān)督和自下而上的監(jiān)督銜接的“真空”。同一個領(lǐng)導(dǎo)班子的成員長期共事，能力水平相當，大家比較了解情況，能夠及時地發(fā)現(xiàn)問題，也便于發(fā)表意見和建議，進行有效的監(jiān)督。

二是事前、事中、事后的“三防線”機制。黨內(nèi)監(jiān)督分為事前監(jiān)督的預(yù)防機制、事中監(jiān)督的制約機制、事后監(jiān)督的懲戒機制。在這套機制中，三道“防線”分別承擔著不同的職能:第一道防線——事前監(jiān)督的預(yù)防機制。它是監(jiān)督機制的關(guān)鍵部分，主要由黨員的思想理論修養(yǎng)、黨性修養(yǎng)、道德修養(yǎng)等不同的要件構(gòu)成。第二道防線——事中監(jiān)督的制約機制。它是指通過一系列的監(jiān)督活動對黨員和黨組織行為實施有效制約的一種機制，它主要包括黨內(nèi)監(jiān)督、社會監(jiān)督、群眾監(jiān)督三大部分。事中監(jiān)督在整個監(jiān)督體系中是至關(guān)重要的，因為一旦沖破第二道防線，就會給國家造成重大損失。第三道防線——事后監(jiān)督的懲戒機制。懲處違法違紀行為，以遏制腐敗現(xiàn)象的發(fā)展和蔓延。懲戒機制的構(gòu)成要素就是黨的紀律和法律。

三是自我調(diào)節(jié)機制。自我調(diào)節(jié)機制是黨內(nèi)監(jiān)督機制的重要組成部分，貫穿于黨內(nèi)監(jiān)督的各個環(huán)節(jié)和整個運行過程。強化自我調(diào)節(jié)機制是完善黨內(nèi)監(jiān)督機制的重要一環(huán)。黨內(nèi)監(jiān)督的自我調(diào)節(jié)機制體現(xiàn)在黨內(nèi)監(jiān)督運行的三個階段:一是黨規(guī)黨法的制定階段，即黨內(nèi)制定黨規(guī)黨法的機構(gòu)，根據(jù)主客觀條件，及時提出、制定、審批、修正、廢止、更新黨規(guī)黨法，保證黨內(nèi)監(jiān)督“有章可循，有法可依”。二是黨規(guī)黨法的實現(xiàn)階段，即全黨堅決、有力地執(zhí)行黨規(guī)黨法，實現(xiàn)黨規(guī)黨法提出的要求和所要達到的目的。黨的機構(gòu)和黨的制度要保證黨在行動上的集中統(tǒng)一，集中性和創(chuàng)造性相結(jié)合，以使黨內(nèi)監(jiān)督構(gòu)成一個強有力的機制，當行則行，當止則止。三是黨規(guī)黨法的反饋調(diào)節(jié)階段。黨組織和黨員要對黨規(guī)黨法的制定和執(zhí)行加以監(jiān)督。黨組織要檢查黨規(guī)黨法的適用情況和執(zhí)行效果，及時傳遞信息給有關(guān)方面。通過反饋，迅速落實、檢查、調(diào)節(jié)在立法和執(zhí)法中出現(xiàn)的問題，保證黨內(nèi)監(jiān)督的運行不出現(xiàn)故障、偏差。黨內(nèi)監(jiān)督運行過程中的三個階段相互有機聯(lián)系、相互配套，在整體上形成一個完善的自我調(diào)節(jié)機制。

［1］鄧小平文選:第二卷［M］．北京:人民出版社，1994．

［2］鄧小平文選:第一卷［M］．北京:人民出版社，1989．

責任編輯:張東麗

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2014-06-05

丁清曄(1974—)，男，山東梁山人，法學博士，博士后，研究方向為執(zhí)政黨建設(shè)理論與實踐、思想政治教育。