確保我國農(nóng)業(yè)三大安全的建議

隨著改革開放深入發(fā)展，農(nóng)業(yè)深層次問題不斷浮出水面，特別是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全、糧食安全和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題，已成為制約我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的根本問題。產(chǎn)業(yè)安全是前提，直接關(guān)系到糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品供給能力的保障；糧食安全是基礎(chǔ)，事關(guān)13億人民的飯碗和社會穩(wěn)定；農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全是目標(biāo)，關(guān)系到每個居民的身體與營養(yǎng)健康。目前，農(nóng)業(yè)三大安全問題已引起社會高度關(guān)注，“三大安全”緊密關(guān)聯(lián)、互為因果、相輔相成，必須著眼全局、統(tǒng)籌兼顧，構(gòu)建農(nóng)業(yè)全方位的安全體系，才能確保我國的民生安全和國家長治久安。

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全

習(xí)近平總書記提出“讓農(nóng)業(yè)經(jīng)營有效益、讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)、讓農(nóng)民成為體面的職業(yè)”，強調(diào)了效益對于農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要性。近年來，隨著我國主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本持續(xù)攀升，國內(nèi)糧棉油糖價格開始高于國際價格，內(nèi)外價差不斷擴大，給國內(nèi)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全帶來新的挑戰(zhàn)。

（一）大宗農(nóng)產(chǎn)品內(nèi)外價差不斷擴大隨著勞動力、土地、環(huán)境保護等成本不斷提高，我國農(nóng)業(yè)已進入成本快速上漲期。2006年～2012年，我國水稻、小麥、玉米、棉花、油菜籽、甘蔗生產(chǎn)成本年均增長分別為11%、11.3%、11.8%、12.8%、15.7%、13.4%，但上述產(chǎn)品同期價格年均增長分別為9.4%、7.1%、9.8%、7%、13.3%、10.2%，價格漲幅均低于成本漲幅，大宗農(nóng)產(chǎn)品內(nèi)外價差不斷擴大。2008年，除大豆外，我國大宗農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)價格都低于國際離岸價格，到2013年已全面高于國際價格。2014年前5個月，大米、小麥、玉米、大豆、棉花、食糖內(nèi)外價差分別為每噸318元、451元、924元、1484元、7078元、2766元。

（二）關(guān)稅的防火墻作用受到削弱。近年來，日益擴大的內(nèi)外價差使得關(guān)稅的防火墻作用受到削弱，進口稅后價低于國內(nèi)最低保護價和臨時收儲價格，導(dǎo)致邊收儲邊進口，政策成本過高已難以為繼。2013年～2014年度我國臨時收儲玉米6919萬噸，順價出庫困難，庫容不足問題突出。棉花臨時收儲量達到629萬噸，受進口影響難以順價出庫，每噸棉花庫存1年的利息和維護成本在2000元左右。臨儲菜籽油高達600萬噸，若按當(dāng)前市場價格銷售，即使能出庫，價差損失超過150億元。大豆年進口量超過6000萬噸，而臨儲庫存積壓仍有780萬噸。食糖臨儲庫存累計500萬噸左右，根據(jù)收儲價與目前市場推算，加上其他庫存費用，隱虧超過200億元。

（三）進口對國內(nèi)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)影響不斷加深。受價差驅(qū)動，除了三大谷物外，我國棉油糖等主要農(nóng)產(chǎn)品進口激增?！按蠖怪畾憽?，正是我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全問題的典型。我國大豆種植戶均面積小，難有規(guī)模效益，大豆生產(chǎn)成本比美國高出30%以上。由于大豆市場高度開放，國內(nèi)大豆種植比較效益低，導(dǎo)致大豆種植面積不斷減少。黑龍江2013年大豆種植面積3000多萬畝，僅為高峰期2006年6000萬畝的一半。

我國棉花2006年生產(chǎn)成本比美國低27%，但到2012年生產(chǎn)成本比美國高22%。2013年國家棉花臨時收儲價格為2.04萬元/噸，拍賣價格為1.8萬元/噸，而美國棉花價格僅為9000元/噸，即使按40%配額外滑準(zhǔn)稅進口，每噸價格也比國內(nèi)棉花價格低6000元左右。在巨大的差價和進口壓力下，不得不主要依靠臨時收儲，并導(dǎo)致庫存積壓嚴(yán)重。2013年末國內(nèi)庫存達1148萬噸，庫存消費比為144%，占全球庫存的60%。內(nèi)外價差不斷擴大是造成洋貨入市、國貨入庫的根本原因。

食糖近3年進口超出正常缺口500萬噸，2012年～2013年榨季期末庫存800多萬噸，庫存消費比高達58%。食糖進口價格過低，導(dǎo)致國內(nèi)價格持續(xù)下跌。2014年1～4月已跌至4500元/噸，遠低于6000元/噸的成本，造成糖企全面虧損，蔗農(nóng)收入下降。

（四）糧食產(chǎn)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展受到威脅。雖然當(dāng)前我國糧食進口量并不大，但價差導(dǎo)致進口對國內(nèi)糧食產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也產(chǎn)生了一定的影響。2013年，因越南秈米價格低廉，國內(nèi)企業(yè)的進口動力強勁，造成南方秈稻庫存積壓，銷售困難。玉米國內(nèi)供給和庫存充裕，但仍然保持一定數(shù)量的凈進口。目前我國三大谷物進口量保持在關(guān)稅配額之內(nèi)，但按目前生產(chǎn)成本和價格增長趨勢推算，今后5～7年糧食內(nèi)外價差將會超過糧食配額外關(guān)稅65%的水平，屆時三大谷物以配額外關(guān)稅稅率進口將成為現(xiàn)實。我國對于征收配額外關(guān)稅后的進口是完全放開的，這將給“適度進口”的國家糧食安全戰(zhàn)略帶來挑戰(zhàn)。

糧食安全

中央一號文件確立了“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐”的糧食安全戰(zhàn)略，強調(diào)要堅守“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”的底線。盡管我國糧食產(chǎn)量十連增、產(chǎn)能達6億噸且?guī)齑娉渥悖珣?yīng)看到，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程不斷加快，以及農(nóng)業(yè)對外開放影響不斷顯現(xiàn)的情況下，我國糧食安全面臨著新的挑戰(zhàn)。

（一）增產(chǎn)潛力減弱，保障產(chǎn)能難度加大。2003年～2013年的糧食十連增實際是“波動型的微增”。十年年均增產(chǎn)幅度為3.4%，不同年份增產(chǎn)幅度差異較大，最高增幅是2004年為9%，最低是2009年僅為0.4%，且近三年度增產(chǎn)幅度有逐年減少趨勢，在高基數(shù)上繼續(xù)增產(chǎn)難度越來越大。我國糧食發(fā)展綱要要求到2020年，糧食產(chǎn)能達5.5億噸以上，盡管2013年糧食產(chǎn)量已超過該目標(biāo)，但受耕地面積逐年減少、自然災(zāi)害影響和資源環(huán)境制約，在農(nóng)業(yè)科技沒有重大突破的情況下，保障現(xiàn)有糧食產(chǎn)能難度加大。

（二）生產(chǎn)成本快速上升，糧食價格提升空間減小。據(jù)專家測算，從1995年到2011年，我國三種谷物和大豆每畝產(chǎn)出量分別增長了29.1%和32.8%，但同期每畝總成本，按照可比價格計算，分別增長了110.2%和91.8%。谷物和大豆的收益率都出現(xiàn)了明顯下降。在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)投入增量中，直接生產(chǎn)成本上升是推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總成本上升的主要推動力量，包括化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜、機械作業(yè)、勞動力等，這些投入占了總成本的80%以上，而且近幾年仍在上升。由于糧食價格缺乏高關(guān)稅保護，難以相應(yīng)上漲，這就使糧食生產(chǎn)缺乏必要的利益激勵。endprint

（三）進口快速增長，適度進口糧食安全戰(zhàn)略受到挑戰(zhàn)。自2009年我國谷物由凈出口轉(zhuǎn)為凈進口以來，進口量一路激增。2012年凈進口量達1317萬噸；2013年凈進口量增至1358萬噸。2014年1～8月累計進口谷物和谷物粉1208萬噸，同比增加84.5%。在國內(nèi)糧食連年增產(chǎn)、庫容緊張的情況下，谷物及相關(guān)產(chǎn)品的大量進口進一步加劇了國內(nèi)“賣糧難”問題。若谷物進口快速增長的態(tài)勢延續(xù)下去，“以我為主”和“適度進口”的糧食安全戰(zhàn)略將受到挑戰(zhàn)。

（四）種糧比較效益低，新型經(jīng)營主體“非糧化”較為普遍。發(fā)改委發(fā)布的《全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編》顯示，2011年，種植蘋果、蔬菜、花生農(nóng)產(chǎn)品的每畝凈利潤分別為4612元、2558元、723元，而種植三種主糧的平均收益只有251元。新型經(jīng)營主體土地流轉(zhuǎn)后“非糧化”現(xiàn)象較為突出。截至2012年底，全國流轉(zhuǎn)后用于種植糧食作物土地面積為1.56億畝，占總流轉(zhuǎn)面積的56%，低于全國約68%的平均水平。截至2013年底，有些種糧大省流轉(zhuǎn)后土地“非糧”比例增加了20%～30%。

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全

據(jù)2012年中國城市居民生活質(zhì)量調(diào)查報告顯示，城市居民感到最不放心、最不安全的社會問題是“食品藥品安全”。農(nóng)產(chǎn)品是食品的“前身”，抓好農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全是保障食品安全的前提，也關(guān)系到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展問題。

（一）引起農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題的因素多、風(fēng)險大。引發(fā)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題原因較多，一是受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境影響。據(jù)有關(guān)專家估算，我國每年因重金屬污染而減產(chǎn)的糧食達到1000多萬噸，每年受到重金屬污染的糧食達1200萬噸，造成的直接經(jīng)濟損失超過200億元。環(huán)境污染嚴(yán)重地區(qū)的糧食、飼料作物、經(jīng)濟作物、畜產(chǎn)品和水產(chǎn)品等農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全都受到影響。二是受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)影響。我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)比較落后，非科學(xué)使用農(nóng)藥、化肥、除草劑等屢見不鮮。目前我國化肥施用量已達23.8公斤/畝，超過國際上15公斤/畝的安全上限。農(nóng)藥過量施用的問題也比較突出，在一些高產(chǎn)地區(qū)每公頃用量高達300公斤以上。我國化肥農(nóng)藥利用率相對較低，氮肥的利用率僅為30%～35%，磷肥約為10%～20%，農(nóng)藥僅為10%～30%。三是受經(jīng)營方式及市場影響。我國擁有2.5億農(nóng)戶和約50萬個農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)，組織化程度較低，分散經(jīng)營的模式很難統(tǒng)一，也難以執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)。這些農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)者往往在利潤最大化的驅(qū)動下，為了降低成本，常常忽視農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的控制。

（二）農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管難度大。從農(nóng)田到餐桌整個食物鏈條中，種、養(yǎng)、收以及初加工等各環(huán)節(jié)是決定農(nóng)產(chǎn)品安全的基礎(chǔ)。相對于食品安全，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全更加難以控制。一方面，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)涉及到億萬農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，相應(yīng)的生產(chǎn)許可和準(zhǔn)入門檻很不嚴(yán)格。面對眾多的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體和大量農(nóng)產(chǎn)品，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管部門執(zhí)行的難度較大。另一方面，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程中的化肥、飼料、農(nóng)藥、獸藥等各類投入品，使用技術(shù)千差萬別，生產(chǎn)經(jīng)營者眾多，以及農(nóng)產(chǎn)品種類繁多，難以全面監(jiān)管。再加上農(nóng)產(chǎn)品中微生物、重金屬、獸藥和農(nóng)藥殘留等有害物指標(biāo)，就目前的檢測技術(shù)和成本等因素，難以全面檢測。

確保我國農(nóng)業(yè)三大安全的建議

農(nóng)業(yè)三大安全問題，已經(jīng)對我國經(jīng)濟社會發(fā)展和億萬人民身體健康產(chǎn)生了一定影響，需從戰(zhàn)略的高度積極應(yīng)對。為此，提出如下建議：

（一）推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全戰(zhàn)略。產(chǎn)業(yè)安全是保障國內(nèi)農(nóng)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展和農(nóng)民就業(yè)增收的前提。在現(xiàn)有國際貿(mào)易格局下，要在未來貿(mào)易談判中堅持糧棉油糖現(xiàn)有關(guān)稅稅率不減讓、關(guān)稅配額不擴大、農(nóng)業(yè)“黃箱”支持空間不削減。要加強產(chǎn)業(yè)損害預(yù)警，積極利用“兩反一?！贝胧?，使貿(mào)易救濟常態(tài)化。要研究建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)損害補償機制，加強對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的貿(mào)易補償，針對因農(nóng)產(chǎn)品進口競爭而受到損害的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)民提供補償性援助，確保國內(nèi)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全。

（二）實施差別化的糧食安全戰(zhàn)略。要根據(jù)“谷物基本自給、口糧絕對安全”的要求，區(qū)分口糧、工業(yè)用糧和飼料糧不同性質(zhì)需求特點，明確國內(nèi)必須保有的基本面積和基本產(chǎn)量，確定農(nóng)業(yè)支持優(yōu)先重點。要合理確定糧食進口預(yù)警閾值，要保證有有效的手段把握進口時機和節(jié)奏，確保進口規(guī)模適度適當(dāng)。

（三）強化農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持戰(zhàn)略。一是要強化政府責(zé)任，完善財政支農(nóng)的長效機制。我國“三農(nóng)”投入逐年穩(wěn)定增長，但部分特定品種支持量已達WTO要求的8.5%上限，要明確國家對糧食和農(nóng)業(yè)的支持性質(zhì)，完善財政支農(nóng)的長效機制。同時，應(yīng)探索“普惠制”與“特惠制”相結(jié)合的政策，使真正從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營主體得到更多補貼。增量農(nóng)業(yè)補貼也應(yīng)由“黃箱”向“綠箱”政策轉(zhuǎn)變。二是通過制度安排，明確金融部門的支農(nóng)責(zé)任。農(nóng)村金融服務(wù)滯后最根本的原因是，提供農(nóng)村金融服務(wù)的比較收益低。應(yīng)通過立法等，明確金融機構(gòu)在支持農(nóng)業(yè)和服務(wù)糧食安全方面的責(zé)任，國家對涉農(nóng)貸款亦應(yīng)予以補貼支持。三是明確大型涉農(nóng)企業(yè)糧食安全方面保障責(zé)任。糧食安全不僅是政府的責(zé)任，也是全社會的責(zé)任。要通過制度和法規(guī)規(guī)定，對經(jīng)營大宗農(nóng)產(chǎn)品且達到一定市場份額的大型企業(yè)，實行強制性信息報告制度和庫存儲備制度，規(guī)定規(guī)模以上糧油經(jīng)銷企業(yè)，必須建立相應(yīng)規(guī)模的糧食安全儲備庫存，明確其在糧食安全方面的法定保障責(zé)任。

（四）推進農(nóng)業(yè)“走出去”和市場多元化戰(zhàn)略。要完善“走出去”政策支持體系，加強組織和監(jiān)管。一是要抓住重點環(huán)節(jié)，突出重點領(lǐng)域，主攻周邊國家，發(fā)揮企業(yè)主體作用。二要建立多元穩(wěn)定可靠的進口渠道，充分利用雙邊協(xié)定和多邊協(xié)定，建立互利共贏合作關(guān)系，穩(wěn)定我國進口來源，尤其是和糧食增產(chǎn)較快、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)潛力大的國家和地區(qū)，建立穩(wěn)定的產(chǎn)銷關(guān)系。三要把推進農(nóng)業(yè)“走出去”與實現(xiàn)市場多元化戰(zhàn)略有機結(jié)合，提升“走出去”對象國的生產(chǎn)能力，為建立多元穩(wěn)定可靠的進口渠道夯實基礎(chǔ)。四是扶持打造國際大糧商，積極參與全球糧食市場交易，爭取掌握糧食價格國際話語權(quán)。

（五）保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全提升戰(zhàn)略一是要加強政府對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的監(jiān)管。明確農(nóng)業(yè)部門在初級農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、檢測、監(jiān)督、認(rèn)證以及市場準(zhǔn)入等方面的主導(dǎo)地位。通過完善法律法規(guī)和加強執(zhí)法隊伍建設(shè)，強化農(nóng)業(yè)部門對違法違規(guī)農(nóng)產(chǎn)品的處罰管理權(quán)。二是要加快農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化步伐。加大農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)示范區(qū)、無公害農(nóng)產(chǎn)品示范基地、養(yǎng)殖小區(qū)、示范農(nóng)場、出口產(chǎn)品及原料基地建設(shè)力度，發(fā)揮示范帶動作用。要把農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化知識和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全控制技術(shù)的推廣普及與農(nóng)民教育培訓(xùn)工作結(jié)合起來，提高農(nóng)業(yè)管理者和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者的素質(zhì)。三是要加快農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯體系建設(shè)。加快推進農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全溯源技術(shù)的應(yīng)用，以及優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)簽制，使農(nóng)產(chǎn)品信息更加透明、可追溯，從而為建立優(yōu)質(zhì)優(yōu)價的市場機制奠定基礎(chǔ)。endprint